小区里的幼儿园为何配不齐？
作者：林中客
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密集的政策和行动的背景是中国为学前教育供给划定的政策目标——2020年全国的学前三年毛入园率要达到85%，其中，普惠性幼儿园覆盖率（指公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%。但最新的官方统计数据显示，截至2018年底，中国的普惠性幼儿园覆盖率仅73.07%。
中国的学前教育长期供给不足，面对增加普惠性资源的目标，各级政府将小区配套幼儿园视为重要渠道。
未来，围绕小区配套幼儿园的争议或许将愈演愈烈。
2019年开年，国务院办公厅印发《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（以下简称《通知》），提出小区配套幼儿园“不得办成营利性幼儿园”，激起舆论关于“私立幼儿园将退出历史舞台”的误读。
随着治理行动落地，争议和冲突时有曝光。《棱镜》一篇文章直接以“移交、关闭、变贵族学校？16万民办幼儿园的命运抉择”为题，指出民办幼儿园的困境。《财新》曾报道，在江苏丰县，一家小区配套幼儿园由私人投资了300多万元装修，在1月接到县教育局通知，幼儿园要移交给当地公办园接管，后被物业部门强制封锁。按照当地的政策，小区配套幼儿园要勒令收回，改为公办。这一举动引发公众和业界担忧，争议集中于公权是否强行收缴了私产。据《南方周末》，在安徽宿州和湖南株洲，不少花钱买下小区配套园产权的民间办园者，也在为自己手中的幼儿园担忧。
▲ 丰县一小区的幼儿园教室。幼儿园主体建筑有三层，目前总装修投入300多万元，一层装修好的教室已经使用两个多月。 © 《财新周刊》
密集的政策和行动的背景是中国为学前教育供给划定的政策目标——2020年全国的学前三年毛入园率要达到85%，其中，普惠性幼儿园覆盖率达（指公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）到80%。但最新的官方统计数据显示，截至2018年底，中国的普惠性幼儿园覆盖率仅73.07%。
中国的学前教育长期供给不足，面对增加普惠性资源的目标，各级政府将小区配套幼儿园视为重要渠道。新的政策规定，小区配套幼儿园应由当地教育部门办成公办园或委托办成普惠性民办园，已建成的小区配套幼儿园也应“及时移交”当地教育行政部门，未移交的“限期完成移交”，已挪作他用的则要采取有效措施“予以收回”。按照给定的时间表，到2019年年底前，各地要全部整改到位。
什么是小区配套幼儿园？在现有的政策设计中，它属于居住区的公共服务设施（亦称配套公建），是公共教育资源，由住建部门委托开发商代建后移交教育部门，开发商享有用地优惠或不需支付相应的土地出让金。但在现实中，这类幼儿园却长期建设不力，存在被挪为他用、产权不明等情形。此种乱象若要究因，既有开发商的违规，也有各行政部门的失责。
▌产权归谁？
小区配套幼儿园涉及政府部门、开发商、业主多方主体。从丰县的案例来看，最大的矛盾症结在于这所幼儿园产权的具体归属。
此点尚且模糊。丰县教育局回应，是开发商违反了有关规定，擅自与私人租赁者签订办园协议。而在媒体报道中，开发商则闪烁其词，称产权“属于政府或全体业主”。但根据办园者的口径，在其投资办园过程中，并未收到开发商的相关提醒，而申请办学许可证时，教育部门也未明确指出他无权办园。待幼儿园修葺一新，政府和开发商联手跳出收缴。
为什么私人办园者觉察不到这笔生意的风险？原因恐怕在于全国广泛存在的小区配套幼儿园建设及监管的长期缺位——开发商规划了却不建设、建设了却不使用、缩小规模、挪作他用等问题并不少见。
▲ 丰县一小区的幼儿园门前，临近年关，学生们已经放假。春节前，在江苏省徐州市下辖的丰县，移交小区配套幼儿园的行动拉开序幕。 © 《财新周刊》
《南方周末》的调查对此有所印证。徐州在2012年的政策文件中规定“住宅小区配套幼儿园建成后要无偿移交教育部门管理使用”，但实际上“一方未交，一方未收”。根据南京大学建筑与城市规划学院教授罗小龙在各地的调查，丰县所在的徐州是江苏“幼儿园缺口最大的地方”，但“小区配套园一开始就没到位”。在50%的公办园覆盖率的行政指标下，催生出强行收缴行为。
小区幼儿园的建设涉及多个政府部门。住建部门为了多收土地出让金，将产权拱手相让；教育部门未全程参与幼儿园的规划建设，甚至在幼儿园建成后接管不积极……这些情况都使得社会未能形成“小区配套园是公共教育资源”的共识，相关的管理规定也如同虚设。
更重要的是，小区配套幼儿园只是一纸模糊的行政规定，没有上位法约束。若要溯源，最早的1993年的《城市居住区设计规范》即规定，居住区公共服务设施（也称配套公建）应包括教育等八类设施。随后的《中华人民共和国城乡规划法》和几次修订的《城市居住区规划设计标准》（GB 50180）、《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》等政策、文件都将配套建设幼儿园列入公共管理和公共服务设施建设规划。
其后，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（又称“国十条”）在2010出台，被认为是中国终于开始加大投入学前教育的标志。“国十条”提出，城镇小区应根据居住区规划和居住人口规模配建幼儿园，新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用，且要举办为公办或委托办成普惠性民办园。
由于人口向城镇集中、新建小区新生儿增多，大城市政府让小区代建小学、幼儿园成为教育资源供给的重要渠道，但和小学不同，幼儿园用地属于居住用地大类中的居住服务设施用地，而不是公共管理和公共服务用地。用地性质名不正、言不顺，使得现实中政府部门、开发商和业主极易爆发利益冲突。
因为是建设用地，多有业主援引《物权法》中“建设区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有”的规定，认为拥有小区配套园的产权。但幼儿园是否属于上述物权法所规定的公共范畴，并没有定论。
出资的开发商更常采用“谁投资谁受益”的思路，将建成的幼儿园出租、拍卖，改建为商场或者建成营利性民办园。长期以来，这些违规情况缺乏有力的约束和制裁。
小区配套幼儿园产权情况复杂，新政因此要求各地在治理时“一园一案”。新政颁布后，业界有诸多讨论，主流观点认为，应依据产权登记、《购房合同》中的约定、小区业主实际中是否对幼儿园建设成本有所分担等情况来决定如何处理具体的案例。
但只要用地性质、拨付方式、产权归属等问题没有明确的法律约束，仅凭行政规定，小区配套幼儿园的产权归属依然很容易陷于各执一词的撕扯状态。
▌谁的责任？
在今年的两会中，发改委副主任表示，今后3-5年，将实现幼儿园学位能力全覆盖，其中普惠性幼儿园占比将达到80%以上。国务院总理也表态“多渠道扩大学前教育”。这些与近半年来密集发布的学前教育政策一齐释放了积极的信号：政府将加强主体责任，加大公共投入，弥补历史欠帐。
比起另划用地建幼儿园，小区配套幼儿园是更为经济且现实的路径。但此前多地的小区配套幼儿园“零移交”或者“无人管”，实为各级政府部门失责。开发部门为了多获得土地出让收益，未规划幼儿园用地，或对未按期建成及交付幼儿园的开发商进行制裁；教育部门因不愿意投入资金和师资资源举办幼儿园，也在规划、验收、登记产权等多环节失守，这些原因都促成了相关规定形如虚设，小区幼儿园作为公共教育资源长期缺位。
▲ 2018年9月，幼儿园的孩子们在小区里列队玩耍。 © 白尘 / 图虫
学前教育尚未立法，各界对其的公共产品属性未能形成共识，地方政府或懒政，或投入不足，或投资低效，小区配套园先天即不足。根据学者估算，要完成上述幼儿学位的目标，学前教育的财政投入应至少占至中国教育经费总投入的9%，但到2017年，财政投入占比不到5%。
而开发商渔利，办园者钻空，也因为相关的政策并不明朗。小区配套园历史遗留问题复杂，新政规定，处理相关问题时“一园一案”。但这样的模糊规定并无规制作用，如何处理此前复杂的产权纠纷，租赁改建的幼儿园怎么回购……诸多问题都待具体政策拨云见雾。目前已有17个省份出台了城镇小区配套园建设管理的政策文件，教育部、住建部、发展改革委、民政部、自然资源部等多部门也组成了城镇小区配套园治理工作小组，但这些还远远不够。
如若继续无规可依，民间办园者处于政策的灰色地带，失之法律保护，利益仍极易受损。最新官方统计数据显示，2018年，中国民办园在园幼儿占比仍高达56.69%。若民间资本无信心，市场萎靡，伤害的将是整个学前阶段教育供给的大局。这一学段不同于义务教育，多重需求交叠，既要补上没有幼儿园的缺口，价格高的又要普惠，还不能忽视一部分家长的多元化需求。这就需要鼓励和推进社会力量进入幼儿看护行业，不能仅仅依靠政府包办。
作为投入和主管者，地方政府不仅要增进学前教育是公共服务的共识，还应该对民间办园者怀抱更多的善意。业界已有不少担忧，为完成2020年公办幼儿园幼儿占比50%、普惠幼儿园覆盖率达80%的目标，强行回收小区配套园、责令民办园转为普惠园或者事实上令其只能登记为非营利性幼儿园的事将曾出不穷。
若办园者积极性被打击，事实上“禁入”，入园将更难更贵。