竺乾威：从公共管理的发展趋势看中国机构改革
一年前启动的党和国家机构改革已初步取得成效，在过去的一年中，全国各级政府机构改革紧锣密鼓地进行，定职能、定机构、定编制，这场自上而下的改革已经推进至市县层级。接下来的改革应如何推进？应从哪些方面寻找突破口，才能更好地实现推进国家治理体系和治理能力现代化的目标？复旦大学竺乾威教授在本文中分享了他的看法，即我们既要考虑全球公共管理的发展趋势，更要考虑新时代中国公共管理面临的变化和挑战，从五个方面实现突破。本文摘自《公共管理导论》（竺乾威 朱春奎 李瑞昌 著），中国人民大学出版社2019年1月版。文末有赠书福利。
公共管理的改革取决于公共管理的未来会呈现一种什么样的形态。从全球的角度来看，公共管理未来发展有几个趋势是可以看到的。
其一，公众参与公共管理的程度会提高。
这主要表现在管理向治理的这一转变上，也就是公共管理从原来的政府单一管理主体向多元管理主体的转变，具体来说，表现在公共产品和公共服务的多元提供上，表现在公众对社会事务的参与上。尽管公共管理的主体多元化并没有改变政府依然是最重要的主体的这一状况，但是一种合作的治理已经开始出现。政府如何在更大程度上让民众和社会参与管理不仅是一个价值问题，同时也是政府节省成本、提高运作效率的一个有效途径。
其二，公共资源的有限性与公众对公共产品和公共服务需求的无限性在未来还会是公共管理面临的一个基本矛盾。
从这个意义上讲，新公共管理开创的运用市场化和企业化的方式，从成本效益的考虑来提高公共服务的质量，增加公共产品的供给的做法还会得到持续，政府已经不能而且未来不可能再垄断公共产品和公共服务的提供。这要求政府正确处理社会、市场和国家的关系，在公共产品和公共服务的提供中充分利用社会和市场的力量。
其三，效率依然是政府运作要追求的目标。
事实上，效率从一开始就是政府运作要追求的目标。政府组织的设计、运作方式的改变、新技术新方法的运用等无一不是为了效率的提高。官僚制组织在工业社会被认为是一种达成效率的最好的组织形式，随着时代的发展和科技的进步，新的组织形式在不断出现（比如网络状结构等），在不断适应新的变化。此外，新的技术尤其是信息技术为提高政府效率提供了有利的物质方面的基础。在政府未来的运作中，组织形式还可能发生新的变化，信息技术也会发生新的变化（比如最近的大数据技术），但不管如何，这些变化所追求的目标是统一的，这就是效率。
其四，信息技术在对民主和效率的追求中将发挥更大的作用。
电子政务已经成为政府运作的一个趋势，它的一个表现形式就是虚拟政府。在简•芳汀看来，虚拟政府指的是信息流动和传播流动越来越依靠网络而不是官僚渠道或其他正式渠道，政府组织日益存在于组织间网络以及网络化的计算系统内，而不是各自独立的官僚机构内。一个虚拟政府由许多覆盖在正式官僚结构之上的虚拟机构组成。简•芳汀指出了四种这样的虚拟机构，即机构网站（这使得政府的信息可被世界上任何能接触互联网的人所提取）、机构间网站（这些虚拟机把数个机构的信息及交易共置在一个网站上，提供一个网站可以找到多个机构的信息）、机构内部网、跨机构整合系统（虚拟机构包括一群组织在机构内和跨机构地整合它们的一些活动）。这样的虚拟政府在提高行政的民主性方面的作用是毫无疑问的，比如，它为民众的参政议政、对政府的监督和问责提供了一个很好的平台，同时也为政府更有效地提供公共服务提供了一个很好的平台，因为资源、时间、技术、能力可以在这里得到比较好的配置。
对中国来说，未来的改革当然需要从现在起步。与30多年前相比，中国社会已经发生了翻天覆地的变化。首先是全球经济一体化加速了中国与世界的交融，中国成了一个开放的国家，政府和人民都具备了开放的意识。其次是信息化程度空前提高，计算机技术的发展使得电子政务成为现实，它极大地提高了政府运作的效率和公众对公共管理的参与。再次是国内经济的快速增长，这一增长使得政府将重心转向提供更多的公共服务成为可能。最后是城市化进程的迅猛推进和城市人口的增多，它改变了政府管理的重心和内容。这些变化表现在：（1）以规范的、合乎世界通用准则的方式进行管理以及与外部接触。（2）民众参与公共管理的意愿在增强，参与的手段日益丰富。（3）公共产品的提供与民众需求之间的矛盾突出，民众对政府服务的要求提高。（4）公共服务均等化带来了政府公共政策制定与执行的问题。所有这些都对政府的公共管理提出了严峻的挑战。
中国未来的公共管理改革无疑会受到全球公共管理发展趋势的影响，但更重要的是改革取决于未来中国公共管理面临什么样的问题。有几个变化是可以看到的：（1）中国的经济进入新常态，新常态要求市场在资源配置中起决定性作用，这将重新界定政府与市场和企业的关系。（2）公共产品的有限性和民众需求的无限性将是未来社会的基本矛盾，政府的服务职能将空前放大，这对政府官员的能力提出了新的要求。（3）经济增长放缓和民众福利的提高会导致政府财政的紧张，这使得政府公共服务的社会化、市场化和企业化运作会加强，以更少的钱做更多的事。（4）随着社会化程度的提高，民众的参与意识会增强，合作治理的局面会出现。（5）随着公共产品供给的短缺和民众需求的增加，由此产生的社会风险会增加。
党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标——完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，而行政体制的现代化无疑是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要组成部分。其所以如此，是因为行政体制与政治体制、经济体制、文化体制和社会体制一起支撑了国家的治理体系。从这一意义上讲，行政体制的优劣影响着国家的治理体系，也正是在这一意义上，公共管理改革获得了空前的重要性。新一轮的党和国家机构改革正是这样的一种努力。未来的改革需要在以下几个方面有所突破：
首先，把机构改革放到全面改革尤其是国家治理体系中去加以考虑无疑是正确的，但这会增加改革的难度，因为它所涉及的利益面会更广，各个系统之间的协调也会更难，执行过程可能会产生更多的冲突和矛盾，如何运用系统整体性的思想去解决这样的问题是必须要考虑的。
其次，顶层设计要与地方的积极性相结合，尤其要鼓励地方自下而上的改革。顶层设计当然重要，尤其当需要有一个整体性的、全局性的考虑的时候，但顶层设计更重要的是指出一个基本的方向和框架，而不是面面俱到、事无巨细的规定，因为各个地方的差异很大，必须让地方在改革中发挥它们的创造性和积极性。从改革的角度讲，地方往往是一种更有生气的力量，有更多的改革愿望，往往也会在改革中先跨出一步，其原因在于地方有直接的问题意识，有直接的压力。这种压力往往成为一种通过改革和创新来解决问题的推动力。这一点在中外莫不如此。约翰•奈斯比特在他那本名著《大趋势》中谈到美国的情况时指出：“不论纽约和华盛顿是如何自高自大，几乎没有什么新的东西是发源于这两个地方……新的思想和新的趋势都始于坦帕、哈特福特、圣迭戈、西雅图和丹佛等城市和地方，而不是始于纽约和华盛顿。”比如要求公共机构举行公开会议的《阳光政府法》就是由佛罗里达州带头制定，然后遍及每个州的。新公共管理改革中的很多创举也是来自地方的，比如无缝隙的政府管理就是来自明尼苏达州的实践。作为新公共管理代表作的《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书中列举的许多政府管理创新的例子也都是来自美国州和地方的实践。中国的情况也差不多。比如，最终引发全国农村改革的就是来自小岗村的实践，是小岗村的农民拉开了中国波澜壮阔的改革的帷幕。
再次，要把公务员的能力建设放到一个重要位置上。从公共管理发展的趋势来说，有两个是明显的：一是公共服务的市场化社会化运作，二是电子政务或虚拟政府或网络治理。这就要求公务员具备传统行政中不具备的新的能力。“当政府更少依赖公共雇员而更多依赖合作网络和承包商从事公共事务的时候，政府机构管理网络的能力就会与其管理自身公共雇员的能力一样，左右着机构的成败。”因此，对公务员进行相关知识和能力的培养是重要的，也是迫切的。技术、方法的发展一日千里，它所需要的公务员的一些能力都是新的、在官僚制组织结构里涉及不多的能力，比如谈判的能力、商业能力（包括采购能力）、网络技术能力、新的思想能力等等。此外，公务员队伍建设过程中还要培养他们具备高尚的情操和干事的激情。
又次，改革的动力不仅需要从政府内部寻找，更重要的是要从外部去寻找，以结构的改革推动流程的改革。未来机构改革的对象主要是政府自身，这意味着政府要放弃一些不属于它的利益和权力。这一点完全依靠政府的自觉是有困难的，因此，社会和民众的力量的推动有着格外重要的意义。在这里，社会和民众通过体制性的渠道进行参与和推动是保证这种改革顺利进行的一个必要条件，而这种体制性的渠道的建构首先应该是来自政府的努力。
最后，从改革的手段和策略上说，既要运用渐进的方法，但也不能弃激进方法不用。手段是为目的服务的，这意味着哪种手段能解决问题，就应该采用哪种手段。一些长期以来通过渐进手段攻坚攻不下的问题就必须考虑运用比较激进的方法来加以解决，否则问题永远解决不了。尤其是改革过程中形成的既得利益随着时间的推移会变得日益坚固，会加剧问题的严重性，会日益成为一种改革的强大阻力。渐进的、小修小补式的改革对于打破这种阻力和利益格局有时会显得力不从心，以至于我们看到以前的一些改革措施要么难以出台，要么虎头蛇尾，要么受到抵制无疾而终。因此，改革在该出重手的时候就要出重手。
（本文摘自《公共管理导论》（竺乾威 朱春奎 李瑞昌 著），中国人民大学出版社2019年1月版。）
公共管理导论
竺乾威 朱春奎 李瑞昌 著
45.00元
2019年1月
《公共管理导论》是人大版MPA教材——人大出版社“公共管理硕士（MPA）系列教材”最新出版的一本书。2001年9月，在全国公共管理学界，尤其是首届全国MPA教指委十多位委员的鼎力支持下，中国人民大学出版社“公共管理硕士（MPA）系列教材”开始出版。近20年来，人大版MPA教材与中国MPA教育事业共同成长，陆续出版了高培勇、张成福、王名、张康之、陈振明、顾建光、谢明、丁煌、谭跃进、任剑涛、唐任伍、竺乾威等国内公共管理、政治学界知名学者的作品。
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