最高院再审必备系列：行政诉讼起诉期限的审查（一）

第一章

对最高院第一巡回法庭熊俊勇法裁判观点分析（一）

  ——行政诉讼起诉期限的审查

01

熊俊勇法官所办理案件中涉及起诉期限审查的数据概况

行政诉讼中，被告以原告超过法定起诉期限是最为常见的抗辩事由。在我们的统计样本中，共有12宗案件中的被告以原告超过起诉期限进行抗辩，承办法官对此争议焦点进行了论述，占所办案件的13%。其中认定超过起诉期限的计6宗，认定未超过起诉期限的5件，另有1件以原审法院未对是否超过法定起诉期限是否查明为由而指定下级法院继续审理。

02

对行政诉讼起诉期限的裁判观点

（一）对行政诉讼起诉期限的计算

根据《行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”2015年5月1日实施的修改后的《行政诉讼法》第四十六条已经将该期限修改为6个月。行政机关作出的很多行政行为，如行政登记、行政许可等诸多行政行为，并不会告知当事人诉讼权利和起诉期限。更多的行政行为中，行政行为相关利害关系人并非为行政行为人行政相对人，手中难以掌握有行政机关作出行政行为的书面材料，难以知晓行政行为确切的内容，更不会被告知相关权利义务。如将行政诉讼的起诉期限限定在从知道行政行为之日起三个月或六个月内，难以保障公众的救济权利。

为此，最高人民法院于1991年6月11日下发了《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》３５条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。”难而，对于当事人是否知道诉权和什么时候知道诉权，却是难以认定，实践中以当事人知道行政行为起算，最长不得超过一年三个月。在行政诉讼法施行十年后，最高人民法院于2000年3月8日颁布《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”

根据行政诉讼法和上述司法解释的规定，起诉期限有三种计算方式：一是对于知道行政行为内容且告知了当事人诉权和起诉期限的，起诉期限从当事人获知该行政行为之日起计算，不超过三个月（新修改后的行政诉讼法改为六个月）。二是对于知道行政行为内容但未告知当事人诉权和起诉期限的，起诉期限从当事人知晓诉权和起诉期限之日起计算，从知道行政行为内容日起最长不超过2年。三是对于不知道行政行为内容的，最长起诉期限从行政行为作出之日起不超过5年或20年。

在申诉人谢柏元因诉被申诉人广东省梅州市住房和城乡建设局核发房产证行政纠纷一案中，该案还涉及到新旧两个司法解释的过渡适用问题。在案中被诉具体行政行为于1997年12月作出，原告谢柏元于1999年7月知道被诉行政行为，后于2000年1月提起行政诉讼。该案一审阶段的梅江区人民法院以未超过20年的最长起诉期限为由，认定原告谢柏元的起诉未超过起诉期限。梅州市中级人民法院却以从作出行政行为之日起超过了三个月为由认定原告谢柏元的起诉超过了起诉期限，因而驳回原告起诉。后经检察机关抗诉，最高人民法院对该案进行再审。最高人民法院根据《最高人民法院关于如何执行《若干解释》第四十二条的规定的请示的答复》（（2002）行他字第6号）的规定：“行政机关在《行政诉讼法》实施之后即1990年10月1日以后作出的具体行政行为，当事人不知道该具体行政行为内容的，其起诉期限的计算应当适用本院《若干解释》第四十二条的规定。”即认为应从当事人知道或应当知道行政行为之日起计算。同时，该判决再根据《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》３５条的规定，认为即便认定原告于1999年7月知道具体行政行为时知道了诉权，其于2000年1月起诉未超过一年三个月的期限。为此，最高院撤销广东高院再审判决和梅州中院二审裁定，指定梅州中院继续审理本案。

（二）有合理理由未提起行政诉讼的期间可以扣除

在一些涉及到民事权益的行政争议中，行政争议的当事人为了维护自己的利益，走法律途径提起民事诉讼或对相关的行政行政申请复议或提起行政诉讼，而在相关的法律程序中，却耽误了对本诉中行政行为申请行政复议或提起行政诉讼的时间。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十三条的规定，由于不属于申请人自身的原因超过提起行政诉讼期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。其中“不属于申请人自身的原因被耽误的时间”是指基于地震、洪水等客观因素耽误的时间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。当事人在走法律途径维权的过程中被耽误的时间是否予以扣除不予计算在起诉期限内。

最高人民法院所办理的贾玉英诉济南市市中区住房保障和房产管理局房屋行政登记一案中，行政争议中所涉及的直管公租房一直由原告贾玉英居住使用。2001年1月21日，市中区房管局根据当事人提交的直管公房使用权转让协议书、直管公房使用权有偿转让申请书、房屋置换服务费收款收据、济南市直管公房使用权转让审批表等资料，将涉案房屋的承租人由贾玉英变更登记为贾涛。2003年5月14日，市中区房管局根据当事人提交的直管公房使用权转让协议书、直管公房使用权有偿转让申请书、济南市直管公房使用权转让审批表、公房置换服务费收款收据等资料，再将上述房屋的承租人由贾涛变更为贾玉英。2009年4月20日，贾涛不服市中区房管局于2003年5月14日作出的变更登记行为，提起行政诉讼。济南市中级人民法院于2009年10月20日作出（2009）济行终字第142号行政判决，以“贾涛本人未亲自到场，未核实签字”为由，判决撤销了市中区房管局2003年5月14日的变更登记行为，该判决已经发生法律效力。在上述案件的审理期间，贾玉英于2009年8月4日诉至法院，请求撤销房管局2001年1月21日作出的变更登记行为，即本案被诉的变更登记行为。市中区房管局在办理第一次变更登记的过程中，未能证据证明贾玉英有实际到场办理。最高人民法院认为基于行政法上的信赖原则，由于2001年的变更登记行为已被市中区房管局2003年的登记行为予以变更登记在了贾玉英名下，贾玉英当时没有必要对2001年的变更登记行为提起诉讼。此时贾玉英没有行使诉权的原因系因市中区房管局的第二次变更登记行为造成，不属于贾玉英自身的原因超过起诉期限的情况，被耽误的时间不应计算在起诉期限之内。在2003年的变更登记行为因贾涛的起诉被济南市市中区人民法院一审判决撤销后，贾玉英认为第一次变更登记在贾涛的名下的行政行为侵害了其合法权益而提起本案之诉，符合《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十三条关于“不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内”的情形，其的起诉没有超过法定的起诉期限。

（三）当事人主张应扣除其在信访、行政申诉等程序中所耽误的时间的，不予支持

如前所述，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十三条的“不属于申请人自身的原因被耽误的时间”是指基于地震、洪水等客观因素耽误的时间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。而信访和行政申诉等非法律程序均是由当事人以自己的主观意志启动的，未进入法律程序之前，亦不存在对国家机关的合理信赖利益。在最高人民法院今年5月25日作出的胡孝国诉辽宁省沈阳市苏家屯区人民政府行政复议纠纷一案中，苏家屯区民政局于2013年6月17日作出第14-118号《关于取消享受农村低保待遇的通知》，决定取消胡孝国的农村低保资格。同年7月，胡孝国知道118号通知取消其低保待遇的内容。为此，胡孝国多次到有关部门信访。2015年7月22日，胡孝国向苏家屯区政府提出行政复议申请，请求撤销118号通知。最高人民法院认为当事人单方向有关部门申诉信访，因申诉信访耽误的时间，没有可保护的信赖利益，属于当事人自身放弃通过法律途径解决争议耽误复议期限的情形，不属于可以参照第四十三条规定应予扣除的期间，因而认定其提起的行政复议超过了法定的期限。

另在再审申请人蔡贤汉诉被申请人广东省丰顺县人民政府土地行政登记争议一案中，蔡贤汉于2008年获知广东省丰顺县人民政府向第三人颁发国有土地使用权证，认为政府发证行为侵犯了其合法权益。蔡贤汉并未依法提起行政复议或行政诉讼，而是向丰顺县国土资源局提出行政申诉。顺丰县国土资源局对其申诉作出一份《关于蔡贤汉申诉书的答复》。蔡贤汉不服该《申诉答复》，就该《申诉答辩》向丰顺县人民政府申请行政复议。丰顺县政府作出丰府复决（2009）第1号《行政复议决定》后，蔡贤汉起诉到法院，请求撤销《申诉答复》。蔡贤汉就丰顺县国土资源局的一《申诉答辩》走完了行政复议、行政诉讼程序，耗费了多年时间。后其于2015年再提起行政诉讼请求撤销丰顺县人民政府的发证行为，却早已超过了法定的起诉期限，被法院裁定驳回起诉。

（四）对于涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年后再起诉的，无论何种事由，均丧失起诉权利

《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”再审申请人湛江市坡头区龙头镇移民村民委员会上甘村民小组、广东省湛江市坡头区龙头镇邓屋村下甘经济合作社、广东省湛江市坡头区龙头镇移民村上小埇经济合作社因诉湛江市坡头区人民政府颁发国有土地使用证一案中，被诉具体行政行为于1994年5月13日作出，而三个村民小组直至2015年11月30日才提起诉讼。最高人民法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的20年最长起诉期限为不变期间，无论相对人何时知道被诉行政行为的内容，或者因其他原因耽误起诉，从行政行为作出之日起超过20年，即丧失起诉的权利，不能再寻求司法救济。

03

德和衡律师认为

行政诉讼涉及到行政机关执法秩序和行政效能，行政诉讼中规定的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，亦不存在中止、中断等情形，无论当事人是否提出此抗辩，人民法院均应依职权审查。现阶段社会对行政法知识的普及还不够，行政机关在作出具体行政行为时尚未能很好地保护当事人的诉权（实际上也难以全面地做到保护行政行为相关利害关系人的诉权），行政诉讼法司法解释规定行政诉讼的起诉期限以当事人知道（或应当知道）诉权或该具体行为内容之日起计算起诉期限，同时规定“对由于不属于申请人自身的原因超过提起行政诉讼期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内”，较好地平衡了行政执法效能与公众权利保护的关系。

另，因2015年5月1日新实施的《中华人民共和国行政诉讼法》对起诉期限的规定变更为“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出行政行为之日起六个月内提出。”对于此后所作出的行政行为的起诉期限是否还适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》中关于两年起诉期限的规定，现实践中已经有争议。

“法律不保护沉睡的权利”，为了更好的维护自己的合法权益，建议行政行为的相关利害关系人在知道行政行为侵犯自己权益时，应首先想到走法律途径维权，尽快提起行政复议或行政诉讼，以免无法进入法律维权的大门。

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