最高院再审必备系列：行政诉讼受案范围审查标准（二）|商海律盾

作者：蒋阳兵  北京德和衡律师事务所律师

第二章

对最高院第一巡回法庭熊俊勇法裁判观点分析（二）

  ——行政诉讼受案范围审查标准

一、熊俊勇法官所办理案件中以是否属于行政诉讼受案范围作为主要焦点问题的案件数据概况

根据所公开的裁判文书，共查到熊法官办理的行政案件中有14宗以以是否属于行政诉讼受案范围作为主要焦点问题。有3宗认为属行政诉讼受案范围（其中1宗为涉及刑事案件的房屋登记行为，1宗为当事人通过信访程序并同时提起行政诉讼，另1宗为行政机关对相关事项的情况说明影响当事人权利义务的），裁定指定下级人民法院继续审理，其他11宗均驳回再审申请（其中6宗为针对省级人民政府关于土地征用批复提起行政赔偿诉讼，3宗为涉及信访的案件，1宗为针对上级机关对下级机关的行政批复案件，1宗为针对行政机关内部的情况报告）。上述案件均为程序上的审查，尚未涉及到案件的实体处理。

二、对行政诉讼受案范围的裁判观点

（一）对省级人民政府所作出的土地征收决定（批复）提起行政诉讼的，以不属于行政诉讼范围为由予以驳回起诉

曹桂芳因诉上海市人民政府土地行政行为一案中，曹桂芳不服上海市人民政府作出的沪府土（2009）247号《关于批准闵行区人民政府2009年第八批次建设项目农用地转用、征收土地的通知》，向人民法院提起行政诉讼。最高人民法院在对该案的申请再审审查时，认为根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定，根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。根据该款规定，以下两种情形不属于行政诉讼的受案范围：一是国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省、自治区、直辖市人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。本案曹桂芳起诉的《关于批准闵行区人民政府2009年第八批次建设项目农用地转用、征收土地的通知》属于省级人民政府征用土地的决定，依法不属于行政诉讼的受案范围。另在童亚莉等人诉重庆市人民政府作出的渝府地（2003）1141号《重庆市人民政府关于经开区实施北部新区总体规划建设用地的批复》系列案件中，最高人民法院即认为重庆市人民政府所作出的渝府地（2003）1141号《重庆市人民政府关于经开区实施北部新区总体规划建设用地的批复》是重庆市人民政府作出的土地征用批复，属于行政终局行为，不属于人民法院司法审查范围。

（二）行政机关对当事人信访行为的处理，未实质上影响到当事人权利义务的，不属于行政诉讼受案范围

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（五）项和（六）项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六） 对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。” 行政机关依据《信访条例》的规定，对当事人提出的申诉信访事项作出答复、复查或复核，属对原先所作出的行政行为的一种重复处理，未实际上形成一个新的具体行政行为，也未对当事人权利义务产生实际影响的，不属行政诉讼受案范围。李国江等25人诉定西市交通运输局、定西市人民政府两案件，原告是对定西市交通运输局和定西市人民政府分别作出的信访事项复查意见和信访事项复核意见不服提起诉讼，后向最高人民法院申请再审。最高人民法院认为原告所提起的对象为行政机关对原行政行为的重复处理行为，未对当事人权利义务产生实际影响的，不属行政诉讼受案范围。

行政机关依据信访条例对当事人所提起的信访事项作出复查意见的，当事人不可申请行政复议，亦不可提起行政诉讼，当事人可依信访条例的规定向上级机关申请复核。在邹慧楠因诉天津市人民政府答复行为一案中，邹慧楠不服天津市商务委员会作出的《关于邹慧楠、刘悦生等人上访问题的复查意见》，向天津市人民政府申请行政复议，天津市人民政府向其作出“建议通过信访途径予以解决”的书面答复。邹慧楠不服天津市人民政府所作出的答复，向人民法院提起行政诉讼。在邹慧楠向最高人民法院申请再审，最高人民法院认为天津市商务委员会作出的复查意见系针对信访事项作出，邹慧楠不服，可以依照《信访条例》的规定向上一级行政机关请求复核。邹慧楠虽以申请行政复议的形式请求天津市人民政府审查并撤销该复查意见，但因该申请事项不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围，天津市人民政府作出“建议通过信访途径予以解决”的书面答复并无不当。邹慧楠不服该答复向原审法院起诉，因该请求事项不属于行政审判权限范围，应予驳回起诉。

为此，《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（〔2005〕行立他字第4号）规定：一、信访工作机构是各级政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响。信访人依信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

（三）当事人虽曾通过信访途径寻求解决问题，但并不影响当事人对行政机关原先的行政行为提起行政诉讼

行政机关所作出的行政行为影响到当事人的权利义务的，当事人可选择通过信访途径维护自己的权利，也可依法向人民法院提起行政诉讼。当事人向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不应以所起诉的事项属信访问题为由驳回起诉。在尚士军因诉陕西省西安市人民政府行政不作为及行政赔偿一案中，尚士军认为西安市人民政府在西安市三环路工程中存在违法用地问题，曾向陕西省国土资源厅信访反映问题，陕西省国土资源厅亦作出了相应的答复。随后，尚士军提起西安市人民政府，请求确认西安市人民政府的用地行为违法，确认西安市人民政府对其所提出的赔偿问题不予处理属行政不作为，同时提出了行政赔偿问题。原一、二审法院均以尚士军所起诉的事项属信访问题为由驳回起诉。后该案向最高人民法院申请再审，最高人民法院认为尚士军诉讼请求具体、明确，以上所诉事项属于行政诉讼的受案范围。为此，以裁定的形式指令陕西省高级人民法院再审本案。

(四)行政机关相关的情况说明实质上影响到当事人权利义务的，属行政诉讼受案范围

行政机关根据其自身所掌握的一些情况所作出的情况说明并非典型的具体行政行为，但却较为常见。如该情况说明作为了行政机关或司法机关作出相关决断的依据且实质上影响到当事人权利义务的，该情况说明属于行政诉讼受案范围。在李学东、董焕臣因诉广东省惠州市惠阳区良井镇人民政府行政侵权案件中，最高人民法院认为惠阳区良井镇下属的规划建设办公室出具《情况说明》，是其就履职过程中所掌握的有关案涉土地规划现状的形成过程情况做出的说明。该《情况说明》中有关案涉土地规划现状经李学东同意后进行变更而来的内容，对李学东、董焕臣的权利义务产生了不利影响。李学东、董焕臣提起诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围，原审裁定驳回起诉不当。为此，最高人民法院指令广东省高级人民法院申请再审。

（五）虽涉及刑事案件，但行政机关并非依据生效的司法文书所作出的房屋登记行为属行政诉讼受案范围

一般认为司法机关（包括审判机关、检察机关和侦查机关）所作出的行政行为不属于行政诉讼范围，其他行政机关依据生效的司法文书所作出的行为亦不属于行政诉讼范围。对于虽涉及到刑事案件，但行政机关并非依据生效的司法文书所作出的行政行为则属行政诉讼受案范围。许燕诉扬州市房产管理局房屋登记纠纷一案中，许燕于2002年12月24日在所涉刑事犯罪的案件侦查期间亲笔书写材料，自愿将栖月苑22幢103室房屋上交扬州市纪委作为退赔处理，但该房屋于2003年3月7日办理权属登记，房屋所有权人为许燕。最高人民法院认为许燕为法律意义上的房屋所有权人。江苏省扬州市房产管理局于2003年8月22日以“特殊的房屋行政登记”将该房屋转移登记至原审第三人华庆国名下时，该房屋未经人民法院刑事判决认定为许燕犯罪所得而予以追缴，也未被判决没收，应属许燕个人合法财产。本案被诉行为是通常意义上的房屋转移登记行为，属于可诉行政行为。许燕提起行政诉讼，具有原告主体资格，属于人民法院受案范围，原审裁定驳回许燕起诉错误。为此，最高人民法院指令江苏省高级人民法院再审。

三、德和衡律师认为

对行政诉讼受案范围的认定，虽是程序上的问题，但直接关系到公民、法人和其他组织的权利的救济，直接关系到公民、法人和其他组织的人身、财产权益。同时，对行政诉讼受案范围的认定，也关系到行政机关行政效能和司法效能。为此，需要一个合理的认定尺度。对于原行政行为的复查、复核等未实质上影响到当事人权利义务的信访事项的处理，属对原行政行为的重复处理行为，应不属于行政诉讼范围。但有些行政机关对相关信访事项的处理变现地成为了一个新的行政行为，且直接影响到当事人权利义务的，我们认为应属行政诉讼受案范围。同时，当事人对行政行为不服寻求信访途径维护自身权利，不应剥夺其同时向人民法院提起行政诉讼的权利，只要还是在起诉期限内，人民法院亦应当受理，对被诉行政行为的合法性进行审查。对于熊俊勇法院认为依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”的规定，省级人民政府的土地征收决定为行政终局行为，笔者认为此观点有待商榷。笔者认为从该条款字面上和行政复议法所调整的范围上来理解，该款只是规定省级人民政府在处理土地等自然资源权属的行政裁决中根据国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定所作出的行政复议决定为终局裁决，不具有可诉性，但难以推导出省级人民政府征用土地的决定为行政终局行为。在一些涉及重大项目和较大面积的土地征收过程中，往往有省级人民政府对征收事宜作出决定或批复，如认定省级人民政府的征收决定（或批复）不具有可诉性，那明显不利于公民、法人和其他组织的权利保护。

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