博士生青年说 | 陈晓伟《集约式反腐败是法治中国建设的必然要求》

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第三届“博士生青年说”经过广泛的作品征集，我们一共挑选了五位优秀的博士研究生录制演讲视频。本期我们将向大家介绍来自公共管理学院的博士生陈晓伟和他的研究《集约式反腐败是法治中国建设的必然要求》。

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集约式反腐败是法治中国建设的必然要求

腐败和反腐败，是这几年来频频出现在我们生活中的词汇。“反腐败要坚持老虎苍蝇一起打”“把权力关进制度的笼子里”“建设法治中国”是以习近平总书记为核心的党中央向人民作出的庄严承诺。我们欣喜地看到，十八大以来在党中央的坚强领导下，一批大老虎应声落马，侵害群众利益的小苍蝇也纷纷被揪出，反腐败工作取得了重要成果，法治建设取得了重大发展。作为一名博士研究生，我和我们的团队一直在从事有关权力制约监督理论和实践的研究工作，反腐败法治化也是我们关注的一项重要命题。如此严重的腐败问题，为什么会发生？谁又应该对腐败负责呢？

一、腐败的复合过错与单一追责

贿赂犯罪是受贿人、行贿人的共同犯罪；同时党政机关都设置组织领导的连带责任制度，规定公职人员受贿其领导应负廉政领导责任。因此作为腐败的主要表现形式，贿赂犯罪是一种行贿人、受贿人以及领导等多方责任主体复合过错的结果。但长期以来我国反腐败实践却只注重打击受贿，对行贿人以及腐败官员的上级领导较少或较轻地追究责任，表现出了单一追责的特征。

根据最高人民检察院的统计数据，2009年至2013 年，全国法院受理一审行贿犯罪案件共计12821件，生效判决人数12364人；受理一审受贿犯罪案件共计53843件，生效判决人数48163人。也就是说，行贿犯罪案件收案数仅为受贿犯罪案件的24%，行贿犯罪案件的生效判决人数仅为受贿犯罪案件的26%。 从量刑程度上来看，根据我国的刑法典，受贿罪最高可判处死刑，而行贿罪最高可判处无期徒刑，且在某些情况下还可以减轻或免于处罚。2009年至2013年人民法院判决生效的案件中，行贿犯罪案件中宣告无罪的共8人，无罪率为0.06%；判决适用缓刑和免予刑事处罚的共9261人，缓、免刑适用率为75%；判处重刑的共379人，重刑率为3%。受贿犯罪案件中宣告无罪的共53人，无罪率为0.11%；判处适用缓刑和免予刑事处罚的共计24030人，缓、免刑适用率为50%；判处重刑的共16868人，重刑率为35%。

现实中对于受贿官员的上级领导进行追责也并不常见。领导只要自己不腐败，下属廉洁与否则与其关系不大。领导对下属有监督的权力，却对下属的腐败行为不负连带责任。即便进行了责任追究往往在处理上也会失之于宽、失之于软。绝大多数腐败案件中，受贿官员的领导并未受到处罚，或仅以批评、检讨等形式代替了本应受到的更为严肃的责任追究。我国1998年制定《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，规定党风廉政建设领导责任制度，但事实上鲜有依据这一规定追究领导的廉政责任，《规定》一直处于“制度空转”状态。

由此可见，对腐败行为的单一追责现象在我国十分突出，这与法治中国建设的原则严重不符。我们认为，针对贿赂的复合过错特征，反腐败法治化就应该集约化。集约式反腐败就是指依据法律和党的规章，采取同时惩处受贿犯罪、行贿犯罪并追究领导廉政责任的组合措施遏制和惩罚腐败。

二、行贿犯罪与惩罚困境

在法律上，行贿罪和受贿罪存在着单项对合关系 ，即如果受贿罪成立必然有行贿行为，但有行贿行为未必会引起受贿。从这一角度讲，行贿行为是受贿罪产生的前提。特别是在行贿者主动行贿的情况下，行贿人对腐败的发生承担着较大的过错。

法学界把行贿打击不力的主要原因归于《刑法》对于行贿罪构成要件的限定，即行贿罪的认定必须是“为谋取不正当利益”。按现行《刑法》规定，只要是为了谋取正当利益的行贿似乎就是合理合法的，是可以被接受的。在对行贿案件的侦破过程中，行贿者也会抓住这一规定为自己的犯罪行为百般辩解，导致司法难以作出客观、统一的判决。此外，从国际通行的规则来看，对行贿罪的定义也鲜见将“为谋取不正当利益”作为前提条件。如《联合国反腐败公约》就不存在这一主观限制条件，日本、加拿大等多国的刑法典也都没有将“为谋取不正当利益”作为行贿罪的构成要件。

尽管上述立法的缺陷是导致行贿打击不力的重要原因，但仅以此还不足以解释我国行贿犯罪的防治困境。我们认为，行贿罪之所以被普遍免予惩罚，还与我国特殊的监督和司法制度以及文化传统有关。

首先，行贿者往往不是在我国纪检监察机关的监督对象。纪检监察机关更加侧重于对国家公职人员受贿的查处。这就使得惩治行贿的任务就主要由检察院承担。由于我国法律对行贿受贿处罚规定的不对等,同一贿赂案中,受贿犯罪可能构成大案要案，而行贿案一般不列为大案要案。检查机关从职责本位和工作业绩追求考虑，会更加重视对受贿的查处，这就导致行贿犯罪处于一种“监督漏洞”的制度环境 。

第二，在查办案件的实际过程中，由于贪腐案件的隐蔽性强，取证困难，依靠行贿者主动交代和检举揭发成为破获腐败案件的重要手段。在2015年8月《刑法修正案（九）》颁布之前，按照我国刑法规定，“行贿人在被追诉前主动交待行贿行为的,可以减轻处罚或者免除处罚。”也就是说，行贿者愿意作证证明受贿者的犯罪事实,可以免除处罚。这就导致监督机关查处贿赂案时，一般都是从行贿者一方突破，获取证词的，当然前提条件是对行贿犯罪免予追究或低度惩罚。这种侦破方式是我国查处受贿案件的重要途径。但它的副作用也是明显的,即客观上纵容了行贿行为。

第三，对行贿犯罪的处罚在司法上存在“不正当利益”难受追缴的难题，行贿的成本过低。《刑法》和两高的司法解释有规定，行贿犯罪取得的不正当利益应当追缴或剥夺。然而在实际执法过程中难度很大，大多数行贿单位和行贿人员获得的不正当利益得不到追缴，即使小部分案件中采取了追缴措施，也无法追缴到位。行贿人所获得的不正当非财产性利益，如享受的权利、待遇，或逃避的责任、义务等，则更加难以剥夺。这就使得行贿的收益远远大于其所付出的成本，对行贿者形成了某种负向的“激励”。这是我们讲的行贿犯罪打击不力的几个主要原因。

三、领导廉政责任及其问责缺失

受贿官员的上级领导并非贿赂犯罪的当事人，大多数情况下不需要与后者共同承担法律责任，但这并不意味着领导可以不对腐败的发生负责。政治组织的领导，都要对组织及其成员的行为负有总的政治责任。因此，在组织的廉洁建设领域，领导就有对组织成员加强监督、防止腐败发生的责任。然而,目前在我国的廉政建设中,对腐败行为的追究基本上只追究当事人,而几乎从不追究当事人领导的责任；只强调领导要廉洁自律，而忽视了领导应该对组织成员的廉政进行管治的责任。可以说，我国只有廉政的个人负责制，而没有建立廉政领导责任制，许多领导对组织的廉政建设没有予以高度的重视。

这样一种“不重视”的根源在于地方政府对多重治理目标优先顺序的选择，是政府治理中经济发展目标优先于组织廉洁目标的结果。改革开放以来，以经济建设为中心的基本路线决定了发展经济是地方各级政府面临的首要任务。因此，在相当长的时期内，考核评价一个干部好坏的主要标准就是看其任期内推动经济建设的成绩，包括廉政建设在内的其他指标都成为了次要指标，而考核的结果直接影响着官员的晋升。显然，在这样的官员考核和晋升制度下，组织是否廉洁对官员能否晋升基本没有影响。这就导致了两种结果：（1）领导没有动力抓党风廉政建设。既然组织廉洁与否对自己的职务晋升基本没有影响，领导自然会把更多的精力投入在经济建设领域。后者不仅能让领导获得更多的成就感，也往往意味着更多的实际好处。（2）腐败在体制内部受到纵容。由于经济建设是各级地方政府普遍面临的压力，领导为了保证本地区的经济增长，对于使用和鼓励什么样的下属就产生了非正常的偏好。通常来说，理想的官僚群体应该是既“能”又“廉”。由于发展经济需要大量使用“能吏”，导致大量“能”而不“廉”的干部“带病提拔”。

对廉政建设的不重视还表现为责任的推诿。党的纪律检查委员会和行政机关的监察机关作为党组织和行政部门的专门监督机构，毫无疑问对组织的廉政建设负有责任。但是这样的责任仅仅是监督责任，各级党委对本地区、本部门的党风廉政建设负有主体责任。长期以来，党委的主体责任和纪委的监督责任得不到有效区分。许多领导干部认为党风廉政建设抓的好不好是纪委的事，腐败现象严重说明纪委的工作不到位，在这样一种错误的认识下，本应对党风廉建设负总责的党委得不到应有的责任追究。

此外，从目前制度实施具体情况来看，对领导的廉政责任进行问责还存在着问责主体单一化、问责过程和结果不够透明、集体领导体制下责任认定困难等制度设计层面的问题。

一方面，廉政问责制在我国目前还只是党内问责，问责主体主要是上级党委。相较于政府系统针对行政首长的问责制度，廉政问责制的问责主体单一化，没有形成涵盖人大、政协、司法机关以及社会公众在内的多元问责主体网络。问责过程和结果也不够透明。对腐败分子的上级领导进行责任追究，公众往往并不了解其具体过程，甚至对结果也无法获得。何时启动问责，对哪些人进行问责，问责的处理结果怎样，这些信息很少公开。既不利于社会的监督，也降低了廉政问责的惩戒和震慑作用。

另一方面，追究领导廉政责任还面临着集体领导体制下责任难以确定的问题。而中国共产党实行的是委员会集体负责制，党的各项工作都由党委集体领导、集体决策。这一制度在客观上使得追究领导的廉政责任面临责任认定的困难。对于组织内部出现的廉政问题，究竟谁应当承担责任？以选人用人领域的腐败问题为例，官员“带病提拔”既有组织部门考察推荐不力的责任，也有可能涉及该官员在不同工作单位多位领导的监督责任，责任界定难度较大。如果涉及到多位领导甚至是领导班子集体，实施责任追究的成本过大从而导致难以问责。

四、推进集约式反腐败的政策建议

1.完善惩罚贿赂犯罪有关立法和司法制度，减少行贿罪轻刑、免刑适用率。一是要在立法上尽快取消行贿罪“不正当利益”构成要件的限定，统一行贿犯罪认定和处罚的标准，压缩司法对于行贿犯罪处理的模糊空间。二是在司法层面合理区分行贿人交代犯罪事实的不同情境，除确有自首情节和重大立功表现的依法可以减轻处罚外，应对行贿人慎用轻刑和免刑。

2.加强对行贿人非法获利的追缴。一是采用刑事手段加强对行贿人违法所得的财产性利益的追缴。二是在现有党纪政纪处分规定的基础上加强对行贿人非财产性收益的实质性追缴。非财产性利益如果是享受权利(力)、待遇的,应当予以解除或剥夺(如解除职务、工作、剥夺荣誉);非财产性利益如果是逃避义务责任的,应当追加履行或者重新追究；非财产性利益如果尚处于未得阶段时,应当解除或者取消获得利益的条件,使其不能实现。

3.完善考核评价体系，健全廉政建设领导责任制。一是进一步完善干部考核评价体系，丰富干部考核“廉政”维度的评价内容，不仅考核领导干部廉洁自律情况，还要考核其分管工作领域的廉政建设总体情况，考核不达标的应采取相应的处罚和惩戒措施。二是强化落实党委的主体责任和纪委的监督责任（“两个责任”），对于责任落实不到位的要严格追究相应党委和纪委的责任。

4.全面落实《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（以下简称“《规定》”），强化问责力度。一是全面推进地方性、部门性《规定》的制定和落实，严格对照《规定》的有关内容科学设置责任并严格落实问责制度。二是进一步完善问责制度设计，逐步建立涵盖人大、政协、司法机关以及社会公众在内的多元问责主体网络，避免问责主体单一化（仅由上级党委问责）。三是增加问责透明度，要将问责对象、事由、过程和结果通过合理的方式及时向社会公开，充分发挥问责的惩戒和震慑作用。

以上是我与大家分享的一些研究心得，在我的导师陈国权教授的帮助下，我也将上述心得整理成文发表在学术期刊上。不足之处还望大家批评指正。反腐败是党的政府面临的一项长期的艰巨任务，反腐没有完成时，只有进行时。推进集约式反腐败有利于从源头上遏制腐败，是反腐败法治化的有效手段，因而是建设法治中国的必然要求。我们期待，在党的领导下，党风廉政建设能够不断取得新的成就。

谢谢大家！

博会出品

来源 | 浙江大学博士生会

文 | 陈晓伟

责编 | “学术小咖”新媒体中心：仝凡 马婉