曹琴 郭金玉：新赋予立法权的设区的市立法实践报告（2015-2019）| 备案审查研究
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特别感谢北京大学法制信息中心副主任、北大法律信息网副总编郭叶女士对本文的指导。
同时感谢“北大法宝”立法运营团队栾文静、高琛宏、王一涵等人对本文数据统计作出的贡献。
随着2015年3月15日《中华人民共和国立法法》修改，我国地方立法主体大幅度扩容。2000年制定的立法法赋予49个较大的市立法权，修改后立法主体扩容为322个设区的市，其中273个为新赋予立法权的设区的市（2019年1月山东省济南市与莱芜市合并，2019年1月开始设区的市总量由323个变为322个，新赋予立法权的设区的市数量由274个变为273个）。地方立法主体的扩容及权限范围的调整对我国地方立法权发展有深远影响。本文以273个新赋予立法权的设区的市为研究对象，以“北大法宝”法律法规库中的“设区的市地方性法规”作为数据样本[1]，介绍地方人大立法权确权概况和特征，发现地方人大立法现状、实践状况、应用状况中的特点，从而得出调研结论，以期为我国地方立法工作提供参考。
（一）立法主体发展
我国立法法修改前，49个较大的市享有地方立法权（含27个省、自治区的省会或首府，4个经济特区所在地的市，18个国务院批准的较大的市）。总体数量不多，每个省份含有1—5个较大的市，呈“特例式、散点分布”[2]。
为了适应地方经济社会发展的需求，完善地方法治，2015年立法法修改后，将享有地方立法权的设区的市扩容至322个。在原有49个较大的市基础之上增加了273个设区的市[3]。全国27个省、自治区都有不同程度的扩容，有12个省、自治区新增了10个以上的设区的市。随着享有立法权的设区的市的扩容，这些设区的市区域分布特征逐渐呈现，不同区域内设区的市数量存在着较明显的差异[4]。
从图1可以看出，各省的市级立法主体总量整体跨越式增长。其中总量最多的省份是四川和广东，各有21个享有立法权的主体；其次是河南，有17个立法主体；再次是山东、安徽和云南，各有16个立法主体。相比2018年，2019年立法法修改后新增立法主体的数量由274个减少为273个，即减少了山东省莱芜市。
图1 立法法修改前后的立法主体数量
设区的市区域分布与我国各地区的民族分布差异和经济社会发展情况有着密切的联系。从图2可知，拥有设区的市最多的地区为华东地区，设区的市总量65个，占比20%。其次是华中地区，总量达55个，占比17%。再次是西南和西北地区，分别是52个、50个，分别占比16%。通过以上数据分析得出，我国大部分设区的市分布在华东、华中、西南和西北地区。华东和华中地区属于我国经济较发达地区，经济社会发展情况较好，设区的市较多。而西南和西北部地区则属于我国少数民族较为集中的区域，分布着苗族、藏族、羌族、布依族等众多少数民族，自治州相对较多，如云南省就拥有文山壮族苗族自治州、楚雄彝族自治州、红河哈尼族彝族自治州等8个自治州。
图2 立法法修改后各区域设区的市数量
（二）立法范围发展
在地方立法主体大幅扩容的同时，地方立法权限有所调整。2000年立法法第六十三条第二款规定，“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行”[5]。
立法法修改后明确，新赋予立法权的设区的市“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”，立法事项调整为三项：“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”[6]。
（一）确权依据
宪法第一百条第二款规定，“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”[7]从宪法上确立了设区的市的地方立法权。
为了给新赋予立法权的设区的市立法准备留出筹备时间，修改后的立法法第七十二条第四款规定，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案[8]。由此确立了省级人大常委会对新赋予立法权的设区的市开始立法时间的确定权，也因此形成了各省、自治区对设区的市立法权确权情况的差异性。
（二）确权概况
1.确权工作于2017年底大部分完成
截至2017年11月30日，随着西藏自治区山南市和新疆维吾尔自治区哈密市被自治区人大常委会赋予立法权，除西藏自治区那曲市外，新赋予立法权的设区的市中272个已完成确权。从2015年3月15日立法法修改开始，到2017年11月30日，历经2年零8个月，现行立法法第七十二条第四款所规定的赋权工作已大部分完成。
2.随着行政区划的调整，确权工作仍将持续
2017年7月国务院下发《关于同意西藏自治区撤销那曲地区设立地级那曲市的批复》，西藏自治区那曲市成立，设区的市由此增加至274个。截至2019年12月31日，那曲市尚未被确权。
2019年1月，国务院批复同意山东省莱芜市撤市设区，调整济南市莱芜市的行政区划为济南市莱芜区[9]，至此，新赋予立法权的设区的市数量变更为273个。
自1983年我国开始地级行政区划改革以来，170个地区中已有163个地区进行了撤地设市，至今尚未撤地设市的地区仅剩7个，其中黑龙江省1个，西藏自治区1个，新疆维吾尔族自治区5个[10]。撤地设市是我国行政区划改革的一大趋势，未来可能还会有新的设区的市诞生，随着设区的市行政区划不断调整，确权工作将成为一个长期的持续性工作。
3.确权时间集中，2015年居多
大部分设区的市在立法法修改的当年完成确权，截至2015年底完成确权的数量达184个，占比确权总量的67%；2016年完成确权的数量为84个，占比31%。2017年完成确权的数量为4个，占比1%；至2018年底完又完成了1个设区的市的确权工作，即西藏自治区山南市。
其中，最早开始确权工作的省份是安徽省和广东省，2015年5月份即分别完成6个和9个设区的市确权工作。最早完成全省确权工作的省份分别是福建、吉林、山东和湖北，这些省份在2015年7月份即一次性完成了全省的确权工作。相较于上述省份，新疆的确权工作较为波折，共历经7个批次，于2017年11月完成全部的确权工作。截至2019年12月31日，仅剩西藏尚未完成全省的确权工作。
这种确权时间集中，赋权速度较快的形势，为设区的市开启立法工作提供了基础的条件和依据。
图3 确权时间分布
4.确权批次各异，以一至二批次为主
根据对各省、自治区的确权情况统计显示，确权批次共分为四种，即一批次、二批次、三批次和七批次。通过一批次及二批次赋权的省份最多，分别为11个和12个，占比赋权总量的41%和44%。山西、内蒙古、辽宁、吉林、福建等省（自治区）均一次性全部确权；河北、黑龙江、江苏、浙江、江西等省分两批次确权；广东和安徽分三批次确权；新疆确权所涉批次最多，八个设区的市（自治州）共分七个批次确权，其时间跨度从2016年3月30日至2017年11月30日，共历时一年零8个月。
截至2019年12月31日，由于西藏新增设区的市，且尚未完成确权，确权批次从二批次变成了三批次。由此，分二批次确权的省份减少为12个，相应地分三批次确权的省份增加为3个[11]。
图4 确权批次情况
图5 各批次省份分布情况
5.确权决定多数立即生效，部分附条件生效
确权决定生效时间即设区的市可以立法的时间。174个设区的市，如安徽、福建等省的所有设区的市，确权决定“自公布之日起施行”，即立即生效，这部分设区的市的占比为64%。53个设区的市确权决定在1个月内生效，如海南省2个设区的市在公布后5日内即生效，这部分约占比19%。值得注意的是，有19个设区的市确权决定是“附条件生效”[12]的，这部分约占比7%，其所附条件一种为“产生法制委员会之日起”，如山西、河南、云南部分设区的市；一种为“待省人大常委会评估确定”，如山西部分设区的市。
这种确权决定生效时间的差异源自各个省份自身情况的多样性，这种多样与差异也体现了立法法“综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定”[13]的精神。
图6 确权决定生效时间
（一）立法实践概况
1.出台法规总量1434部，地方立法程序法规占比17%，实体性法规占比83%
立法法修改四年多以来，立法工作已全面开展。截至2019年12月31日已出台1434部地方性法规，相比2018年新增455部，增幅达25%。其中240部为地方立法程序法规，占比17%；实体性法规中的城乡建设与管理法规583部，占比40%，环境保护法规459部，占比32%，历史文化保护法规145部，占比10%；此外还有7部不属于以上类型的法规。
图7 出台法规种类和数量分布情况
由于地方立法程序法规是各个设区的市的立法指导和规范，因此较多设区的市选择先出台立法程序法规，如陕西的《宝鸡市地方立法条例》，江苏的《常州市制定地方性法规条例》。
随着立法进程的不断推进，各个设区的市在早期出台地方立法程序法规的基础之上，逐步推出实体法规。近年来，城乡建设与管理类法规日益增多，与2018年相比，累计出台的城乡建设与管理类法规已经超过环境保护类法规，成为出台数量最多的法规，呈现多样化的发展趋势，如浙江的《衢州市城乡网格化服务管理条例》、安徽的《芜湖市居家养老服务条例》、江苏的《扬州市文明行为促进条例》、吉林的《白城市市政设施保护条例》、山西的《长治市养犬管理条例》等。环境保护在当前社会发展中较容易出现矛盾和问题，出台的法规数量也较多，如甘肃的《武威市防沙治沙条例》、福建的《泉州市晋江洛阳江流域水环境保护条例》、宁夏的《石嘴山市工业企业大气污染防治条例》等。历史文化保护类法规出台数量相对较少，但是与2018年相比，出台的法规数量也有显著增加，如陕西的《汉中市张骞墓保护条例》、青海的《玉树藏族自治州石刻文化保护管理条例》、贵州的《黔南布依族苗族自治州水书文化保护条例》。
类别为“其它”的7部是未能归入上述类别的法规，分别是《朔州市人民代表大会议事规则》《朔州市人民代表大会常务委员会议事规则》《日喀则市人民代表大会常务委员会议事规则》《日喀则市人民代表大会议事规则》《昌都市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》《朔州市人民代表大会代表建议、批评和意见的提出和处理办法》《朔州市人民代表大会代表议案的提出和处理办法》。
2.出台地方性法规数量最多的年份为2019年，其次是2018年
自立法法修改以来，每年设区的市都有新的地方性法规出台，数量最多的年份是2019年，达455部，出台法规数量最少的年份是2015年，只有3部。总体来看，从2015年到2019年呈稳步增长的趋势。
图8 2015年-2019年设区的市地方性法规出台数量
3.99%的设区的市已出台地方性法规，出台数量11—112部不等
自立法法修改四年多以来，272个设区的市已制定地方性法规，占设区的市总量的99.6%，覆盖27个省、自治区。仅有1个设区的市未出台地方性法规，占比0.4%，为西藏的那曲市。
图9 设区的市出台地方性法规比例
各省、自治区制定法规数量为11—112部不等，东部和中部地区制定法规数量较多，如山东112部，安徽94部；西部省份的设区的市也在逐步出台法规，如青海、西藏、宁夏。相较2018年，各省、自治区制定法规数量均有明显增加。总体来看，设区的市法规制定工作有序进行、积极推进。
图10 各省制定地方性法规数量
4.近半设区的市在获得立法权的7—12个月内出台第一部地方性法规
设区的市获得立法权后陆续开始制定地方性法规。通过对设区的市获得立法权和出台第一部地方性法规的时间间隔进行调研，以每6个月为单位时间进行统计发现以下规律。设区的市出台地方性法规最多的时间段是获得立法权后7—12个月（116个），其余依次为13—18个月（62个）、1—6个月（59个）、19—24个月（22个），分别占比42%、23%、22%、8%。
59个设区的市在获得立法权后6个月内出台第一部法规，占比22%。首部出台的设区的市地方性法规是2015年9月28日发布的《三亚市白鹭公园保护管理规定》，与其2015年6月1日获得立法权相隔不到4个月。第二部出台的是2015年12月4日发布的《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》，与其2015年7月31日获得立法权相隔不到5个月。
图11 设区的市获得立法权后出台第一部地方性法规情况
116个设区的市在获得立法权后的7—12个月出台第一部法规，占比42%，这是设区的市出台第一部法规最多的时间段。如2015年12月18日发布的《宿州市城镇绿化条例》，2016年3月31日发布的《清远市制定地方性法规条例》《蚌埠市人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》等。
目前出台首部法规距获得立法权时间相隔最远的是42个月，为2019年2月23日发布的《三沙市制定地方性法规条例》。
（二）立法实践特点
1.地方性法规出台数量与设区的市数量总体成正比
图12 地方性法规出台数量与设区的市数量对比情况
各省、自治区出台的地方性法规数量为11—112部不等，这与各省的设区的市数量总体成正相关。从图12可以看出，山东、广东、四川、安徽等省份的设区的市数量较多，其制定的地方性法规数量较其他省份多。海南、宁夏、青海、西藏等省份（自治区）设区的市数量较少，制定的地方性法规也相对较少。
2.地方性法规出台数量与经济发达程度总体成正相关
图13 各省出台法规数量和2019年GDP总量对比
地方性法规出台数量还与各省份经济、文化发达程度相关。从图13可以看出，总体上GDP总量高的省份，出台地方性法规的数量相对较多。2019年GDP总量排前三名的省份分别是广东、江苏、山东，其法规出台数量分别是94部、80部、112部，占比约20%。而GDP总量较低的省份，诸如黑龙江、新疆、吉林、甘肃、海南、宁夏、青海、西藏等省、自治区，经济发展水平较低，其制定的法规数量也较少。
总体上看，各省份地方性法规出台数量与其经济文化发达程度成正相关，经济文化较发达的省份，出台的法规数量也相对较多。
3.已出台地方立法程序法规的设区的市数量多、占比高
图14 出台地方立法程序法规的设区的市数量比例
立法法第七十七条规定，地方性法规案的提出、审议和表决程序，由本级人民代表大会规定[14]。目前各省份立法程序的基本制度建设已较为完备，地方立法程序法规出台数量多、占比高。237个设区的市出台地方立法程序法规，占设区的市总量的86%。如黑龙江的设区的市目前出台的33部地方性法规中有9部为立法程序法规；青海的设区的市出台的17部地方法规中有7部为立法程序法规，甘肃的设区的市出台的35部地方性法规中有13部为立法程序法规。
地方立法程序法规的大量出台，意味着大部分设区的市在制定地方性法规时有了更为明确的指导和依据，同时也表明了各个设区的市立法工作逐渐步入规范化。
4.大部分设区的市既制定了地方立法程序法规，又制定了实体性法规
图15 只有地方立法程序法规和只有实体性法规的设区的市数量比例
随着各省设区的市地方立法数量逐渐增加，地方性法规的类别也逐渐增加。截至2019年12月31日，已经有85%的设区的市既出台了地方立法程序法规，又出台了实体性法规。而只出台地方立法程序法规的设区的市4个，占比2%，只出台实体性法规的设区的市36个，占比13%。以上数据表明，我国大部分设区的市制定地方性法规时覆盖越来越全面，大多同时兼顾了地方立法程序法规和实体性法规。
5.出台的首部法规多为地方立法程序法规，少数为环境保护等实体性法规
图16 首部法规发布情况
各个设区的市获得立法权以后，即开始了制定地方性法规的筹备工作。已出台地方性法规的272个设区的市中，第一部是地方立法程序法规的有192个，第一部是环境保护等实体性法规的有81个。
陕西、广西、贵州等省份（自治区）的新赋予立法权的设区的市均首先出台地方立法程序法规，河南等省份则首先出台环境保护等实体性法规。
6.城乡建设与管理类法规出台数量最多，覆盖面最广
立法法规定，设区的市“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。与2018年相比，三类法规数量均有显著增加，其中城乡建设与管理类法规取代环保类法规，成为出台数量最多的法规，共计583部，占比40%。其次是环境保护类法规459部，占比32%。立法条例有240部，占比17%，历史文化保护类有145部，占比10%。其他类法规7部，占比1%。出台城乡建设与管理类法规最多的省份为山东，合计54部；环境保护类法规最多的是广东，环境保护类有45部；四川出台的历史文化保护类法规最多，有13部。
图17 各类法规出台情况
在273个新赋立法权的设区的市中，已出台历史文化保护类法规的有117个，已出台环境保护类法规的有226个；已出台城乡建设与管理类法规最多，有229个设区的市已出台城乡建设与管理类法规，共计583部，内容覆盖面最广，说明城乡建设与管理是各个设区的市关注的重点，各个设区的市更加注重城乡的管理与建设，着力提高居民的生活质量。此外已出台的环境保护类法规数量和已出台的城乡建设与管理类法规数量相差不多。大量环境保护类法规的出台，说明环境问题随着我国经济和社会发展已日益显现，亟需立法进行规范。
图18 出台三类法规设区的市数量
自2015年3月15日立法法修改已历经四年多时间，设区的市立法工作已蓬勃开展，立法成果显著。法规只有在实践中部分或全部被遵守、执行、适用，才是有效的。为分析设区的市出台的法规的应用现状，本文以“北大法宝”法律法规库、司法案例库、法学期刊库中与设区的市出台的法规相关的数据作为分析样本，分析新赋予立法权的设区的市自立法法修改以来所出台的法规在立法、司法、及学术领域的应用现状，梳理设区的市立法应用情况和规律。[15]
（一）整体应用状况
1.近半数的地方性法规在立法、司法、学术领域中得到应用
自2015年立法法修改以来，新赋予立法权的273个设区的市制定的1434篇法规中，共有636篇在法规、司法案例、期刊中得到应用，占比44%。其中被其他法规应用总量为911次，被案例应用总量为825次，被期刊应用总量为454次。被应用次数最多的法规为《黄冈市违法建设治理条例》74次，其次为《株洲市城市综合管理条例》39次，《白城市市容和环境卫生管理条例》30次。
图19 整体应用情况统计
图20 被应用量前十的法规目录
2.被应用法规数最多的省份是山东省，有8个省份法规被应用率超过50%
各省被应用法规数为2—60篇不等，被应用法规数最多的省份是山东省，共有60篇法规被应用到其他法规、司法案例和期刊中。其次是河南省，共有57篇法规被应用，第三是广东省，共有56篇法规被应用。被应用法规数较多的省份主要集中在东部和中部地区，如山东、河南、广东、安徽等地区。
图21 不同省份被应用法规数
27个省份中，有8个省份的法规被应用率超过50%，分别是河南省、福建省、浙江省、广东省、山东省、安徽省、陕西省和江苏省。不同省份的法规被应用率分布在8%—68%之间。法规被应用率最高的省份为河南省，共发布84篇法规，有57篇法规被应用，法规被应用率达到了68%；其次是福建省，发布的40篇法规中，有26篇法规被应用，法规被应用率达到了65%；再次是浙江省，共发布76篇法规，有46篇法规被应用，法规被应用率达到了61%。
图22 不同省份法规被应用率统计
3.被应用法规数与法规发布数总体上成正相关
被应用法规数最多的省份是山东省，发布法规最多的省份也是山东省，各省份被应用法规数总体上与各省份发布的法规数成正相关关系。从图23可以看出，山东、广东、安徽等省份发布的法规数较多，其法规被应用量也相对较多。西藏、宁夏、青海等省份（自治区）发布的法规数量较少，被应用的法规数也相对较少。
图23 不同省份被应用法规数与发布法规数统计图
（二）在司法案例中的应用
1.13%的法规被应用到司法案例中，单篇被应用量为1—74例不等
在法律、行政法规没有规定的情况下，地方性法规是地方人民法院审理案件的唯一实体法依据，在审判工作中具有举足轻重的作用。地方人民法院在审判实践中主要采用四种方式适用设区的市制定的地方性法规，一是将其作为全案裁判的依据，二是将其作为分析说理的依据，三是将其作为评判证据的依据，四是将其作为审判辅助性工作的依据。[16]
新赋予立法权的273个设区的市制定的1434篇法规中，共有191篇被应用于司法案例中，占比13%。被案例应用总量为825例，单篇被应用量为1—74例不等。被应用最多的法规是《黄冈市违法建设治理条例》，被案例应用量为74例。次其是《株洲市城市综合管理条例》，被案例应用量为33例。被案例应用量排在第三的是《白城市市容和环境卫生管理条例》，被案例应用量为28例。
图24 被应用量前十的法规目录
在被应用的191篇法规中，应用次数多在三次以下。有134篇被1—3例的案例应用，占比70%；26篇被4—6例的案例应用，占比14%；12篇被7—9例的案例应用，占比6%；有19篇被10例以上的案例应用，占比10%。
图25 被案例应用次数统计图
2.城乡建设与管理类法规被应用最多，占比90%
以应用量排名前30的法规为研究对象，分析被案例应用法规的类别。应用量排名前30的法规共被案例应用476次，约占被案例应用总量的58%。30篇法规中有27篇为城乡建设与管理类法规，占比90%，有3篇为环境保护类法规，占比10%。
图26 被案例应用量最高的前30篇类别统计
3.大部分法规被应于行政案件中，其次是民事案件
被案例应用量排名前30的法规主要被应于行政案件中，其次是民事案件、刑事案件。在476例案件中，有339例行政案件，占比71%；130例民事案件，占比27%；7例刑事案件，占比2%。在行政案件审判中，应用地方性法规的案件相对较多，案件类型也较为集中，主要是因行政处罚、行政确认等行为引起的纠纷。在民事案件审判中，应用地方性法规的案件类型主要是物权纠纷、合同纠纷和侵权责任纠纷。
图27 应用案例的案件类型统计
（三）在法规中的应用
1.33%的法规被其他法规应用，单篇被应用量1—11次不等
新赋予立法权的273个设区的市制定的1434篇法规中，共有476篇被其他法规应用，占比33%。被法规应用总量为911次，单篇应用量为1—11次不等。被应用最多的法规为《莆田市中小学校幼儿园规划建设条例》和《衡阳市城市市容和环境卫生管理条例》，分别被应用了11次，其次是《湖州市市容和环境卫生管理条例》《三明市城市市容和环境卫生管理条例》《株洲市农村村庄规划建设管理条例》，分别被应用了9次。
图28 被应用量前十的法规目录
在被应用的法规中，有424篇法规的被应用次数在1—3次，占比89%；有42篇法规的被应用次数在4—6次，占比9%；有8篇法规的被应用次数在7—9次，占比2%；有2篇法规的被应用次数在10次以上。
图29 被法规应用次数统计图
2.城乡建设与管理类法规被应用最多，占比50%
以被应用次数排名前30的法规为对象进行研究，有15篇是城乡建设与管理类法规，占比50%；7篇是环境保护类法规，占比24%；7篇是立法条例，1篇是历史文化保护类法规。
图30 被法规应用量最高的前30篇类别统计
3.主要被应用于本市制定的其他法规和规范性文件
新赋予立法权的设区的市制定的法规主要被应用于本市人大及常委会制定的其他法规、本市政府部门制定的地方政府规章、规范性文件和工作文件中，且应用法规与被应用法规多为同一类别。
以城乡建设与管理类法规《三明市城市市容和环境卫生管理条例》为例，其被三明市人大常委会制定的《三明市公共文明行为促进条例》应用，同时被三明市政府部门制定的2篇地方政府规章《三明市餐厨垃圾管理办法》《三明市城市建筑垃圾管理办法》应用，此外还应用于三明市政府制定的5篇关于城乡建设和环境保护的工作文件中。
（四）在期刊中的应用情况分析
1.18%的法规被期刊应用，单篇被应用次数从1—8次不等
新赋予立法权的273个设区的市制定的1434篇法规中，共有265篇被期刊应用，占比18%。被期刊应用总量为454次，单篇被应用次数从1—8次不等，被应用最多的是《河源市恐龙地质遗迹保护条例》，共被8篇文章应用。其次是《江门市潭江流域水质保护条例》和《镇江香醋保护条例》，共被7篇文章应用。
图31 被应用量前十的法规目录
2.法规被期刊应用次数在3次以下的最多，占比91%
在被期刊应用的265篇法规中，有241篇被期刊的应用次数在3次以下，占比91%；有21篇被期刊的应用次数在4—6次，占比8%；仅有3篇被期刊的应用量在7—8次，占比1%。
图32 被期刊应用次数统计图
3.环境保护类法规被期刊应用最多，占比47%
在被期刊应用量最高的前30篇法规中，有14篇是环境保护类法规，占比47%；有11篇是城乡建设与管理类法规，占比37%；有5篇是历史文化保护类法规，占比16%。
图33 被期刊应用量最高的前30篇类别统计
4.多被应用于理论法学研究，占比78%
被期刊应用量最高的前30篇法规共被135篇文章应用，其中有105篇是理论法学研究，占比78%；18篇是环境法学研究，占比13%；10篇是行政法学研究，占比7%；2篇是民商法学研究，占比2%。
文章多刊载于《地方立法研究》《人大研究》《政治与法律》《现代法学》《中国应用法学》等刊物中。从发文主题来看，关于设区的市地方立法权问题的研究占比较大，学者们从不同角度分析了设区的市地方立法权行使中存在的问题及完善设区的市地方立法权的建议。此外，近年来，随着环境保护问题的日益严重，关于新赋予立法权的市环境立法问题研究的文章也越来越多，如《地方环境立法发展走向分析》《新获地方立法权的市环境立法实证分析》《地方环境立法的孱弱与纾解》《<立法法>（2015）实施后地方环境立法现状分析与研究》等文章。新赋予立法权的设区的市的立法工作为开展地方立法相关的研究工作提供了基础。
图34 应用期刊学科分布统计
自2015年3月15日立法法修改以来，设区的市立法工作已蓬勃开展，立法成果显著。各个设区的市根据自身经济社会发展的差异，立法重心也有所侧重，在本地特色立法的道路上做出探索。本文通过对新赋予立法权的设区的市立法实践状况及立法应用状况的调研得出如下结论：
1.地方立法主体总量呈跨越式增长，且不断动态调整中
立法法修改以来，我国地方立法主体总量呈跨越式增长，已从原有49个较大的市扩容至322个享有地方立法权的设区的市。2017年7月，西藏那曲地区撤区设市，设区的市增至323个。2019年，山东莱芜撤市设区，并入济南市，至此，设区的市数量变更为322个。全国27个省、自治区的立法主体数量都有明显增加，其中增长最多的是四川，增长20个，其次是广东增长17个，再次是云南和河南均增长15个。此外，地方立法主体的区域分布差异明显，主要集中在我国华东和华中地区，分布有121个享有立法权的设区的市。
2.新赋予立法权的设区的市确权时间集中，但确权工作具有持续性
我国新赋予立法权的设区的市大部分在立法法修改的当年即2015年完成确权，当年完成确权的设区的市184个，占所有新赋予立法权的设区的市的67%。2016年和2017年有88个设区的市完成确权。
2017年西藏那曲市完成撤区设市，截至2019年12月31日，那曲市仍尚未完成确权工作。根据我国撤地设市的趋势，未来可能还会新增设区的市，确权工作将会是一项持续性的工作。
3.地方性法规出台总量较大，设区的市立法需求总体上比较旺盛
自新赋予立法权的设区的市立法工作全面开展以来，设区的市出台法规数量逐年增加，且增长速度较快。从2015年的3部，2016年的281部，2017年的331部，2018年的364部，到2019年已上升至455部。从无到有，从少到多，截至2019年12月31日已累计出台1434部，设区的市制定地方性法规的立法实践表明，新赋予立法权的设区的市立法需求总体上是比较旺盛的，越来越多的设区的市开始积极行使地方立法权，针对本地实际情况、现实问题，探索富有创新性和时代感的特色地方立法。
4.设区的市出台地方性法规数量差异明显
调研发现，各省、自治区的设区的市出台地方性法规的数量差异明显，与两个因素呈现较大相关性。其一为与设区的市的数量相关，调研结果显示，设区的市数量越多，该省或自治区内的设区的市出台地方性法规的数量则越多。其二与经济发达程度相关，调研表明地方性法规数量与本地GDP水平总体呈正相关趋势。
5.237个设区的市出台立法程序法规，立法工作步入程序化、规范化
在各个设区的市获得立法权之后，首部出台地方立法程序法规的设区的市有192个，截至2019年12月31日，273个新赋予立法权的设区的市中已有237个设区的市出台了地方立法程序法规，占设区的市总量的86%，仅有少量设区的市暂时未出台立法程序法规。立法程序法规对规范设区的市立法活动、提升立法质量、实现立法目的具有重要作用。各地立法程序法规的先后出台标志着地方立法工作已经逐步步入程序化和规范化阶段，地方立法工作正有序、稳步推进。
6.新增地方性法规中，城乡建设与管理类法规比重最大
在新赋予立法权的设区的市出台的1434部地方性法规中，实体性法规数量最多，高达1187部，占比83%。一方面，由于立法工作的全面开展，各设区的市地方立法程序法规逐渐完善，为实体性法规的制定提供了指导和规范；另一方面，由于各地经济社会发展需要，各设区的市都较为重视实体性法规的制定，一些设区的市在地方立法程序法规出台以前就制定了不少实体性法规。
由于近年来各地对城乡建设与管理的重视，在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等立法事项中，城乡建设与管理类法规的制定数量最多，所占比重最大，共583部，占比40%。同时，在三类实体性法规中城乡建设与管理类法规的覆盖面也是最广的，新赋予立法权的273个设区的市中有229个均出台了城乡建设与管理类法规，占比84%。
7.近半数的地方性法规在立法、司法、学术领域中得到应用，且应用量将持续增长
新赋予立法权的273个设区的市制定的1434篇法规中，共有636篇在法规、司法案例、期刊中得到应用。鉴于地方立法的重要性地位，应当进一步加强对地方性法规的宣传、教育及普及工作，及时将地方立法的立、改、废情况在电视、报刊、网络、微信公众号上予以发布，多渠道发布地方立法动态，释明地方性法规的立法背景、立法意图及适用中应当注意的事项，提高对地方性法规重要性的认识，加强适用地方性法规的主动性和自觉性。注重开展对适用地方性法规情况的宣传、调研，进一步推动地方性法规在立法、司法及学术领域的应用。在今后的立法工作中，应当注重提升立法水平，努力提高立法质量，增强立法的实效性。设区的市要运用好立法权限，以解决实际问题为根本方针，解决具体的痛点难点问题，让地方性法规真正落地实施，使地方立法更好地发挥实效。
8.增强地方立法的针对性和可操作性，实现立法与司法的良性互动
新赋予立法权的273个设区的市制定的1434篇法规中，有191篇被应用于司法案例中，占比13%。与法院每年审理的大量案件相比，地方性法规在司法审判中的应用率较低。这种情况可能有两种原因，其一是地方性法规被很好地执行与实施，较少出现违反地方性法规的情况，地方性法规取得了较好的实施效果。其二是某些地方性法规存在规定不明确或操作性不强等问题，导致适用不充分的现象。具体原因还有待深入研究。
设区的市在行使地方立法权的时候要坚持“小而精”的原则，对上位法作出具体、细化、量化的规定，具备可操作性。地方立法的精细化既是立法规律的内在要求，也是地方立法特殊地位的特殊要求[17]。在审判工作中既要积极适用地方性法规，加强地方性法规在司法审判中的适用，也要规范地方性法规的司法适用，防止自由裁量权滥用，努力提高审判质量，确保地方性法规得到有效实施，实现立法与司法的良性互动。
通过对立法法修改四年以来我国新赋予立法权的设区的市地方立法实践状况和应用状况的分析，可见各个设区的市立法工作积极开展、稳步推进，地方立法权得到有效行使，取得了显著的立法成果。未来，新赋予立法权的设区的市可借助现代化、智能化的立法辅助工具，制定出更多符合本地实际、解决现实痛点、体现地方特色的高质量法规，让地方性法规更好地落地实施、发挥实效，实现良法善治。
【注释】
本文来源 | 《备案审查研究》编辑部 2021年第1辑
编辑排版丨王梦雨
审核人员丨张轶辰、文慧
本文声明丨本文章仅为交流之目的，不代表北大法宝和北京北大英华科技有限公司的法律意见或对相关法规/案件/事件等的解读。
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