“北大法宝”以法律大数据服务依法治市
“新修订与北京治理现代化研讨会”于2021年5月13日在北京成功举办，北大法宝作为北京政府法制研究会副会长级单位和本次会议的承办方，向大会作了主题发言。发言内容已收录在研讨会文章汇编，现全文整理如下：
从1996年实施直至2021年即将正式实施的第一次全面修订版，回顾了25年间北京市就行政处罚权力事项、行政许可权力事项、权力事项清单、权责清单制度的发展演进（资料均来自官方）。由此我将从2021年北京市行政处罚权力清单动态调整说起，汇报北大法宝法律大数据如何服务于行政执法权责规范化落实，服务于全面依法治国和依法治省/市/区。
1996年颁布实施，也是在那一年，北京市政府法制办第一次全面梳理行政处罚权。25年以来，行政处罚法历经两次修正之后，即将迎来第一次全面修订版的生效实施，当下我们再次讨论执法权责，非常具有理论和实践价值。2003年颁布实施，北京市全面梳理行政权力事项。2006年北京市全面梳理8735项行政权力，也是第一次全面系统的梳理，正式形成了一套权力清单。2014年，按照党的十八届三中全会全面深化改革要求，北京市将权力清单梳理从一项工作上升为制度建设来抓。北京率先提出通过实行“四单制”进一步规范权力运行。“四单制”分别为：“列单”，通过梳理各级政府及其工作部门的行政审批和行政处罚权力，编制权力清单；“晒单”，各级政府及其工作部门向社会公开行政权力清单，接受公众监督；“跟单”，通过全市行政执法信息服务平台，跟踪检查权力运行的内、外流程和效果，客观评估权力行使效能；“调单”，依据权力效能评价结果，调整权力配置、改革权力运行机制，构建和完善全市行政权力的运行体系。
在之后的几年间，全市的此项工作在中共中央、国务院相关制度文件指引下，愈加完善和规范。随着2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发，明确了行政权力事项的9+X官方出处（即行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他）。按照2018年1月中央编办、法制办印发的要求，构建权责匹配、简明实用的清单模式，建立权责清单动态管理机制。2018年12月国务院办公厅印发，探索将权责清单管理逐步纳入执法办案和执法监督的全流程。
从北京市2021年公布的新版行政处罚权力清单来看，全市市级、区级、乡镇街道级行政处罚权共有9707项，其中权力依据来自于法律的有2978项，来自于北京市法规、政府规章的有2208项，其余部分来自于行政法规和部门规章，部分行政处罚权的设立具有多部上下位法依据。如此庞多的权力事项，仅从事项的动态调整看，至少存在以下复杂特质或者说履职难点。
一是行政执法职权设立依据的动态调整。依据北京市法规、政府规章做出的行政处罚事项，如其上位的法律、行政法规做出调整，则该行政处罚事项的名称、设立依据、行使主体均要随其做出相应调整。以2021年《北京市人民政府关于取消和下放一批行政执法职权的决定》（以下简称决定）为例：《决定》指出，《北京市生活垃圾管理条例》《北京市物业管理条例》等相关法律法规规章制定、修改或废止后，为做好相关行政执法职权的执行与衔接，自2021年4月1日起，北京市人民政府发文取消了19项行政执法职权：（一）原由街道办事处和乡镇人民政府行使的生活垃圾管理、垃圾渣土管理、禁止车辆运输泄漏遗撒、食品安全管理方面的12项行政处罚权。(二)原由区城管执法部门和街道办事处、乡镇人民政府行使的燃气管理方面的7项行政处罚权。随着法规清理工作的深入开展，每年此类调整或将成为常态。
二是行政执法职权行使主体的动态调整。不仅行政处罚职权数量多，行使层级也较为复杂。不仅有市级、区级独立行使执法权，有已下沉到乡镇街道的400余项执法权，还有市级、区级、街乡级二者或三者共同行使执法权等不同情况。两年来，随着《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》等规范性文件出台，等法律法规的修订和《北京市街道办事处条例》等地方性法规规章的制定，执法权的行使主体调整也将成为常态。如：北京市人民政府决定自2021年5月1日起，将原由城管执法部门行使的固体废物污染环境防治、生活垃圾管理、物业管理、燃气管理、建筑垃圾处置管理方面的18项行政处罚权、3项行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府并以其名义相对集中行使。
三是行政执法职权调整带来的履职压力。对北京市各区政府、市有关部门来说，在每一轮调整时，要做好相关的职责落实和工作衔接。对于不再进行行政处罚的事项，要取消；对于因法规规章废止，相关违法行为依据其他法规规章处罚的，要衔接；对于行政处罚权合并的事项，要指导。对街道乡镇来说，下放的行政执法职权，需要在特定区域调整管辖的，要按规定时间和方式执行。对于市级、区级执法监督部门来说，涉及职权划转、案件交接等方面工作，也要做好动态的监督。比如：2020年7月1日起，原由市、区有关部门承担的部分行政处罚权、行政强制权正式下放至街道办事处和乡镇人民政府，共涉及相关职权431项。下沉的行政执法职权中，涉及城管部门的职权393项（其中373项为行政处罚，20项为行政强制）；涉及生态环境部门的职权为4项；涉及水务部门的职权为22项（其中19项为行政处罚，3项为行政强制）；涉及农业农村部门的职权为1项；涉及卫生健康部门的职权为11项。
就上述履职难点，如何进行优化，或者说找到科学方法？其实早在40余年前，1980年钱学森院士提出“法治系统工程”，通过系统科学向法学界传递了应采用系统方法和现代科学技术的信息。
1981年李克强在《潜科学》杂志发表文章《关于法治系统控制过程的探讨》，1983年北京大学龚祥瑞、李克强发表《法律工作的计算机化》，发端于北京大学的中国法律信息化建设由此展开。多年来，关于“法治系统工程”的研究和实践一直在发展进步。随着党的十八届四中全会提出全面依法治国战略，到中央全面依法治国工作会议上习近平法治思想的确立，“法治系统工程”的理念贯穿其中，严格执法与科学立法、公正司法、全民守法共同构筑全面依法治国的四维，可以看做有着系统论层面的内在联系。
北大法宝遵循这一科学发展规律，也已经从国内最知名的法律数据库品牌，发展为法律信息的一站式检索服务和智能应用产品，成为服务全面依法治国的法律科技行业生态型平台。
回到今天我们探讨的主题，行政执法权力清单的规范化管理和执行，力求不断趋于科学合理，不仅体现在执法层面本身，同时也要体现在立法、司法、守法与执法环节的有机衔接。李克强总理在2014年第八届夏季达沃斯论坛开幕式致辞中用“三张清单”——“权力清单”“负面清单”“责任清单”，详细解释了中国全面深化改革、厘清政府与市场边界的发展思路，也体现着“法治系统工程”思维的应有之义。
当前，充分运用大数据、云计算、人工智能、区块链等现代科技手段，全面建设“智慧法治”，推进法治中国建设的数据化、网络化、智能化，既是理念也是方法。按照“一切业务数据化、一切数据业务化”要求，以数据集中和资源共享为桥梁，让数据在法治政府建设乃至依法治市体系下，促进不同信息化平台之间的流转，实现具体业务事项跨平台、跨层级、跨业务协同办理，并在此基础上提供一站式法治数据检索服务和数据分析的可视化呈现。
第一，以立法数据化促进行政执法权力感知。法律大数据可就每一部法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等的立法变迁进行数据化的动态管理呈现。应用立法管理工具在做出年度立法计划前、开展法规清理中，对法规规章的“血缘”进行追踪，并动态感知上位法的立改废释，智能辅助市人大机关和市司法局行政立法、规范性文件备案审查工作。按照统一的数据标准，建立基于法律知识图谱的智能法律法规库，还可实现立法与执法的业务衔接和数据协同。
（《行政处罚法（2021年修订）》与《行政处罚法（1996年）》的文本智能比对）
第二，以执法智能化辅助行政执法权力落实。任何一项行政执法权力事项，均有其设立依据作为支撑，比如我们讨论的行政处罚事项，具有事项名称、行使层级、行使主体、职权领域、处罚种类，甚至裁量基准的对应细化。
“北大法宝”法规—职权—依据编码体系
法律大数据的动态感知、收集、加工、处理、推送，可提醒权力行使部门，每一项权力清单的最新情况，真正做到的清单动态管理。以《北京市行政处罚案卷制作规范》《北京市行政强制案卷制作规范》的落实为例，街道乡镇综合执法和检查文书制式表单不仅要体现在通过信息系统完成流程的管理，更要体现以权威、规范的行政执法权力清单、执法依据、裁量基准作为执法工作的知识辅助，并将业务数据与法律数据相融合，贯穿行政执法“三项制度”落实的全过程。由此，不仅可为基层执法人员赋能，也可为市、区政府和职权部门指导执法工作、为执法监督部门落实自身职责提供有益的抓手。
“北大法宝”权责清单动态管理体系
第三，以案例大数据分析反应行政执法效能。以行政处罚为代表的执法行为一经做出，是否严格规范公正文明，是否兼顾合法性、合理性考量，即进入了社会环境评价感知环节。部分行政执法相对人对行政执法行为和结果存疑，或采取行政复议、行政诉讼等救济措施。北大法宝收录权威、全面的行政处罚文书库、司法裁判文书库、检察文书库等，以案例大数据综合感知法律实施的情况，服务“两法衔接”工作开展。
（北大法宝行政处罚文书库）
以行政诉讼为例，从司法裁判文书库可检索限定时间、地域的诉讼裁判情况分析，从这一侧面反应执法效能。例如：北大法宝类案检索平台显示，北京市2020年共有1.7万余篇行政诉讼裁判文书，按行政复议、行政裁决、政府信息公开、行政强制、行政处罚等行政行为性质，按知识产权、城乡建设、公安、劳动和社会保障等行政执法领域，按审理程序、裁判结果、终审结果等可做不同分类统计。可通过裁判结果的数据聚类，进一步分析行政主体胜败诉情况，文书中还可挖掘行政主体“一把手”出庭应诉比例等情况，可数据化的反应出全市、各区政府及职权部门依法行政的工作效能。
北大法宝类案检索平台行政诉讼裁判文书挖掘图例
中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手。从“点线面体”来看，以法律大数据的知识服务和智能应用为切入“点”，贯穿于科学立法、严格执法、公正司法、全民守法四个维度的“线”上落实，以权力清单规范化落实助推法治政府建设的“面”上发力，从而可优化提升北京依法行政和社会治理水平，形成法治北京建设持续向好的发展态势。
编辑排版丨王梦雨
审核人员丨张轶辰
本文声明丨本文章仅为交流之目的，不代表北大法宝和北京北大英华科技有限公司的法律意见或对相关法规/案件/事件等的解读。
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