2021年民诉法修正草案解读 | 将便捷和效率嵌入程序正义
作者 | 蒋惠岭 同济大学法学院院长
来源 | 2021年11月4日《南方周末》
北大法律信息网
感谢蒋惠岭老师授权推送
此次修法对相关程序作了重新配置，为当事人提供了更多选择，也为法院提供了更大的自由裁量空间。
目前的修正草案还没有触及“调解前置”问题，由于“调解前置”的情况比较复杂，以后可以区别情况，通过单行法来解决。
即使因简化程序而带来司法不公的可能性，也可以通过提高法官素质、弘扬职业道德、严格程序操作、加强程序监督等方式降到最低程度。
两年前，全国人大常委会授权最高人民法院在北京、上海等地开展为期两年的民事诉讼程序繁简分流改革试点工作。试点期间，试点法院暂时调整适用民事诉讼法部分条文，当时的想法是未来根据试点情况决定是否修改有关法律。
转眼一年零11个月过去了，《中华人民共和国民事诉讼法》（修正草案）如约而至。这次就修法内容公开征求意见，在圈内圈外引起了不少讨论。由于这一次修法内容与我在前些年参与的司法改革工作有关，所以借此机会谈谈自己粗浅的看法。
5次修法各有贡献
新中国最早的民事诉讼法典是1982年公布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，至今已经历5次大修。这里所说的“大修”未必是修改条文多，而是因为每一次修法内容都十分重要，都为我国程序正义的进步作出了巨大贡献。
改革开放最初的十几年，是我国法治思想和法治建设最活跃的一段时期。1991年修改后的民事诉讼法（也有学者称之为新的立法）全面总结了改革开放初期的法治理论和建设经验，吸收了司法改革成果和拨乱反正的成就，首次把先进的程序正义理念系统、全面贯彻到民事诉讼法中，向诉讼制度现代化迈进了一大步。
上世纪90年代末，中国启动法治国家建设，人民群众对司法正义的需求与国家对司法正义的供给之间的矛盾日渐突出。2007年，全国人大常委会第二次修改民事诉讼法，着力解决人民群众反映强烈的“申诉难”和“执行难”问题，对反映集中、修改条件比较成熟的审判监督程序和执行程序作了修改。
与此同时，处在经济社会快速发展、矛盾多发阶段的中国，民事案件数量不断增多，新案件类型不断出现，诉讼程序的不适应性日渐突出。2012年8月，全国人大常委会第三次对民事诉讼法作出修改，吸收了司法改革的成果，完善了诉调对接机制、简易程序和小额诉讼制度、起诉和受理程序、庭前准备程序、证据程序、审判监督程序等。
在新时代的司法改革中，检察机关的功能得到全面调整和加强。2017年6月，全国人大常委会第四次修改民事诉讼法，增加了人民检察院针对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起公益诉讼的规定。与此同时，在行政诉讼法修正案中也增加了检察机关提起行政公益诉讼的内容。
2021年，新一轮民诉法修改又提上议事日程。这次修改主要是回应两年前全国人大常委会授权最高人民法院进行繁简分流试点。当时的试点所涉内容都是比较“草根”的，具体包括优化司法确认程序、完善小额诉讼程序、完善简易程序规则、扩大独任制适用范围、健全电子诉讼规则等，虽然涉及诉讼领域较广、程序类型较多，但我们会发现其中的突出特色，那就是优配资源、多元解纷、提高效率、便利诉讼。
也正是基于对前期试点成果的认可，立法机关近期起草了民诉法的“修正草案”并公开征求意见，引起了法律理论界和实务界乃至全社会的广泛关注。这是因为，此次修法实而不虚，实而不空，既关涉程序正义的一般要求，更关涉法院和当事人对效率、便捷、资源等要素的切身感受。
我1987年进入最高人民法院工作，一直从事民事行政司法解释、司法改革、应用法学研究工作，亲身经历了最高司法机关参与法律修改的过程。其中最深刻的感触就是，中国在改革开放初期培育了程序正义的理念和基本制度之后，后面的每一次进步都经历着理念引领、需求导向、实践探路、立法认可的过程。也正是这些努力、探索和成就、进步，成为新时代中国特色社会主义司法制度的重要内容。
下面我从几个方面对此次修法的追求略作分析。
非诉机制挺在前面
2021年2月，中央深改委审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，强调法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病，再次提出要把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。此次民诉法修改正是落实中央要求的具体举措，遵循先行调解的原则，理顺诉调对接机制，配置解纷资源。其中一个关键制度就是调解协议司法确认制度。
所谓司法确认制度，就是人民法院对于当事人经调解组织调解达成的调解协议予以确认，并赋予其强制执行效力。换句话说，调解协议都是自愿达成、自愿遵守的，而经过司法确认的调解协议就有了与法院的判决裁定一样的执行力。但是，是不是所有调解组织都有这种资格呢？从2009年最高人民法院创立司法确认制度以来，我国立法对此一直持谨慎态度，调解协议司法确认的范围相对较窄，因而导致了除人民调解委员会以外的各种调解组织化解纠纷的积极性受挫，社会解纷资源的作用受到限制，人民法院在办理当事人申请司法确认案件时也一直纠结于法律依据不足的问题。
此次修法的一个重要任务就是鼓励非诉解纷机制的发展，盘活、用足诉讼外解纷资源，从诉讼法的角度落实“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的要求。随着我国调解事业的快速、高质量发展，调解活动的程序保障、人才保障的加强以及调解制度的成熟及其公信力提高，适当扩大司法确认范围势在必行。
因此，修正草案在坚持调解事业规范管理的前提下，进一步扩大调解协议司法确认的范围。草案规定：“经依法设立的调解组织或者依法任职的调解员主持达成调解协议，申请司法确认的，由双方当事人自调解协议生效之日起三十日内”，可以共同向人民法院提出申请，具体包括人民调解协议、邀请（特邀）调解组织和调解员的先行调解协议以及其他依法设立的调解组织或依法任职的调解员的调解协议。
毫无疑问，可以申请司法确认的调解协议范围的扩大，为调解事业的发展注入了巨大活力，将在很大程度上激励中国调解事业的高质量发展和形式上的创新，特别是调解组织和调解员的专门化、职业化。否则，扩大范围之后放进池子里的多是粗制滥造的调解协议，法院的负担反而更重了。
此项修改也给当事人提供了更多的选择。在启动纠纷解决机制时，当事人可以选择诉讼，也可以选择调解或其他非诉纠纷解决机制，而且选择后者会受到更大鼓励。目前的修正草案还没有触及“调解前置”问题，与中央提出的“挺在前面”的要求还有很大差距。但是，由于“调解前置”的情况比较复杂，以后可以区别情况，通过单行法来解决，而现行民诉法中的“先行调解”原则并不排斥开展“调解前置”的探索。
优化内部资源配置
司法资源包括人力资源、物力资源，也包括程序资源。就程序资源来说，为适应不同类型的诉讼案件或非讼案件办理的需求，民事诉讼法设置了不同功能的诉讼或非讼程序。此次修法围绕纠纷解决、提高效率这一中心议题，对相关的程序作了重新配置，为当事人提供了更多选择，也为法院提供了更大的自由裁量空间。具体表现在：
一是提高了小额诉讼案件的标的额，并增加了小额诉讼程序的约定（合意）适用，即标的额超出法定标准，但在各省（自治区、直辖市）上年度就业人员年平均工资3倍以下的，当事双方可以约定适用小额诉讼程序。
二是对小额程序的推进步骤、所需时间、审理方式、审限等作了进一步简化和压缩，包括简化程序、缩短时限、当庭裁判等。
三是案件的争议金额（标的额）不再作为适用简易程序的必要条件，集中体现在修正草案删去了第157条中的“争议不大”，而只以“事实清楚、权利义务关系明确”为适用简易程序的条件。
在司法人力资源方面，此次修法扩大了独任审理的适用范围。
法律上和情理上都公认，合议庭的慎重程度、办案质量、抗腐能力一般比独任庭要强，但无疑法院付出的司法人力成本要更大一些。或许上述公认的道理能够成立，但从另一个角度来说，两种不同的审判组织，更适用于不同的案件类型。
两年的繁简分流试点最重要的成果之一就是独任庭适用范围的扩大，不仅小额诉讼程序、简易程序可以适用独任审理，而且一审案件普通程序也可以适用独任审理；不仅一审案件可以独任审理，而且二审案件在符合一定条件时也可以独任审理。
一是普通程序独任审理。草案规定，基层人民法院审理的基本事实清楚、权利义务关系明确的第一审民事案件，可以由审判员一人适用普通程序独任审理。此处亦未设置标的额的限制。
二是二审案件独任审理。草案规定，对第一审适用简易程序审理结案或者不服民事裁定提起上诉的第二审民事案件，事实清楚、权利义务关系明确的，可以由审判员一人独任审理。
提高效率减少诉累
随着现代科技的进步，互联网审判、线上纠纷解决（ODR）、电子送达等，成了研究司法制度发展的新课题。但是，这些线上诉讼活动的效力能否得到法律上的确认呢？此次修法将从根本上解决这一问题。
一是确立在线诉讼法律效力。在我国3个互联网法院以及其他法院在线诉讼长期实践的基础上，此次修法新增一条：“民事诉讼活动通过信息网络平台在线进行的，与线下诉讼活动具有同等法律效力。”这不仅解决了线上诉讼的法律效力，更为当事人和法院减少讼累、节约资源提供了直接的法律依据。
二是扩大电子送达的适用范围。送达工作一直是制约诉讼效率的一个瓶颈，而此次修法规定，“受送达人已向人民法院提供或者确认电子地址的，以送达信息到达该电子地址的日期为送达日期。受送达人未向人民法院提供或者确认电子地址的，以能够确认收悉的日期为送达日期。”此次修法还特别解决了判决书、裁定书、调解书不适用电子送达的问题，当然也在一定程度上尊重受送达人的意愿。
法院应当做什么？
此次修法如能成功，一方面是对试点工作成果的认可，而更重要的意义在于其对程序正义内涵的丰富和发展。“程序正义”通常强调的是公平、公正，而此次修法强调的是效率、便捷、资源、解纷等具有很强实用价值的追求，体现了时代的进步和人民的诉求。
对当事人来说，此次修法基本上都是享受司法福祉。即使因简化程序而带来司法不公的可能性，也可以通过提高法官素质、弘扬职业道德、严格程序操作、加强程序监督等方式降到最低程度。
对于法院来说又如何呢？我认为，此次修法确立的新规则将在最大程度上调动非诉讼解纷资源，适当简化并合理使用诉讼程序，工作量有所减少，程序推进有所加快。但面对新规则带来的新挑战，法院应当做好以下3项工作。
第一，全力提高法官职业能力。独任审判的增加，对法官素质的要求比合议庭不是更低了，而是更高了。在我国台湾地区以及日本等国，法官在初次任职后的5年甚至10年内是不能独任审理案件的，但他们可以参加合议庭审理案件。英美国家还专门为独任法官开设培训课程，训练其独任审判能力。
第二，强力降低诉讼案件增幅。纠纷可以增加，但诉讼增幅必须降低。中央要求把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，最终也落在“从源头上减少诉讼增量”上。或许降低案件增幅更需要法院以外的部门的努力，但法院也要做好推动、衔接工作。但就目前看来，这项措施的效果还难以令人满意。
第三，尽力填补工作机制空白。资源优配、程序完善，都为法院留下了一些制度空白，亟需填充。例如，依法设立的调解组织是指哪些，在线诉讼活动方式在多大程度上可以与线下诉讼有所区别等。为确保修法成果发挥作用，必须花大气力增补空白、完善机制。
编辑排版丨王梦雨
审核人员丨蒋秋怡
本文声明丨本文章仅为交流之目的，不代表北大法宝的法律意见或对相关法规/案件/事件等的解读。
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