第三十六批 | 最高检发布“行政检察类案监督”为主题指导性案例
2022年4月18日，最高人民检察院发布第三十六批指导性案例，归纳提炼行政检察类案监督的类型、方式及办案规则，指导类案监督工作实践。这是最高检首次以行政检察类案监督为主题发布指导性案例。
该批指导性案例共4件，分别是卢某诉福建省某市公安局交警支队道路交通行政处罚检察监督案，湖南省某市人民检察院对市人民法院行政诉讼执行活动检察监督案，安徽省某县自然资源和规划局申请执行强制拆除违法占用土地上的建筑物行政处罚决定检察监督案，糜某诉浙江省某市住房和城乡建设局、某市人民政府信息公开及行政复议检察监督案。
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关于印发最高人民检察院第三十六批指导性案例的通知各省、自治区、直辖市人民检察院，解放军军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院： 经2022年1月19日最高人民检察院第十三届检察委员会第八十七次会议决定，现将卢某诉福建省某市公安局交警支队道路交通行政处罚检察监督案等四件案例（检例第146—149号）作为第三十六批指导性案例（行政检察类案监督主题）发布，供参照适用。 最高人民检察院 2022年3月3日检例第146号：卢某诉福建省某市公安局交警支队道路交通行政处罚检察监督案
【关键词】行政检察 类案监督 定罪量刑 吊销机动车驾驶证 抗诉 统一执法司法标准
【要旨】对于醉酒驾驶机动车被司法机关依法追究刑事责任的，应当由公安机关交通管理部门依法吊销行为人持有的所有准驾车型的机动车驾驶证。人民检察院办理行政诉讼监督案件，对行政执法与司法裁判存在适用法律不一致的共性问题，可以采取个案监督和类案监督相结合的方式，在监督纠正个案的同时，推动有关机关统一执法司法标准，保障法律正确统一实施。
【指导意义】
（一）对于违反道路交通安全法律法规规定，醉酒驾驶等构成犯罪的，应当依法吊销驾驶人持有的机动车驾驶证。对构成犯罪的，刑事处罚与吊销驾驶证的行政处罚并不互相排斥，司法机关依法追究驾驶人的刑事责任，不影响行政机关依法作出吊销机动车驾驶证的行政处罚。鉴于吊销机动车驾驶证属于减损被处罚人行为能力的行政处罚，对于法律法规规定应当吊销机动车驾驶证的违法行为，必须符合法定情形，严格遵守法定程序。对于法律法规规定可以吊销机动车驾驶证的违法行为，要综合考量违法事实、性质、情节以及社会危害程度等因素决定是否吊销，确保过罚相当。
（二）吊销机动车驾驶证的行政处罚是一种资格罚，旨在剥夺持证人驾驶任何类型机动车上道路行驶的资格。法律规定对驾驶机动车实行行政许可制度，要求持证驾驶，目的在于保障道路交通公共安全。《中华人民共和国道路交通安全法》规定的吊销机动车驾驶证，是吊销持证人所有准驾车型的机动车驾驶证，并非吊销某一准驾车型的驾驶证。行政执法、司法活动中须正确理解和执行法律法规，符合立法目的和社会管理目标，实现行政处罚制度维护社会秩序、保障公共安全的治理功能。
（三）人民检察院办理行政诉讼监督案件，发现行政裁判和执法决定存在适用法律不一致的共性问题，应当开展类案监督。检察机关在依法监督纠正个案错误的同时，应当与行政机关、人民法院进行磋商，促进形成共识，解决执法司法办案中认识不一致、标准不统一等共性问题，推动统一执法司法标准，正确执行法律。
【相关规定】
《》（2017年修正）第九十一条、第九十三条第二款
《》（2009年修正）第四条第二款（现为2021年修订后的第五条第二款）
《》（2011年修正）第九十一条第二款、第九十九条（现为2021年修正后的第九十一条第二款、第九十九条）
公安部《》（2008年修订）第四十八条（现为2020年修订后的第五十条）
【法宝引证码】CLI.C.411115285
检例第147号：湖南省某市人民检察院对市人民法院行政诉讼执行活动检察监督案
【关键词】行政检察 类案监督 行政诉讼执行活动 程序违法 异地管辖
【要旨】人民检察院对人民法院行政诉讼执行活动实行法律监督，应当对执行立案、采取执行措施、执行结案全过程进行监督，促进行政裁判确定的内容得以依法及时实现。发现人民法院行政诉讼执行活动存在同类违法问题的，可以就纠正同类问题向人民法院提出检察建议，并持续跟踪督促落实，促进依法执行。人民法院跨行政区域集中管辖的行政案件，原则上由受理案件法院所在地同级对应的人民检察院管辖并履行相应的法律监督职责。
【指导意义】
（一）人民检察院应当加强行政诉讼执行监督，促进人民法院依法及时执行生效行政裁判。行政诉讼执行直接关系当事人合法权益的实现。人民检察院发现人民法院在执行活动中有不依法受理执行申请、不依法作出执行裁定、不依法采取执行措施，错误适用终结本次执行、终结执行，以及其他不履行或者怠于履行执行职责情形的，应当向人民法院提出检察建议。
（二）人民检察院在履行法律监督职责中发现行政诉讼执行中存在多发的同类违法情形，可以进行类案监督。通过比对人民法院同类案件的处理情况，发现多起案件存在同类错误或者违法行为，实施个案监督内容重复、效率不高的，可以对同类案件反映出的问题进行汇总、梳理、归类，分析研判案件所反映的共性问题，依法提出针对性的类案监督检察建议，跟踪督促落实，促进一类问题的集中解决，提升监督质效。
（三）人民检察院办理人民法院跨行政区域集中管辖行政案件，应当践行便民理念，以对应监督管辖为原则，以有利于行政争议实质性化解指定管辖为补充。集中管辖法院受理的行政案件，原则上由受理案件法院所在地对应的同级检察院管辖并履行相应的法律监督职责。上级人民检察院根据实质性化解行政争议等需要，可以指定下级人民检察院办理。检察机关异地开展法律监督工作的，涉诉行政机关所在地检察机关应当提供协助。当事人向涉诉行政机关所在地检察院申请行政诉讼监督的，涉诉行政机关所在地检察院应当及时告知其向集中管辖所在地对应的检察机关申请监督，必要时可以将相关材料直接移送有管辖权的检察机关。
【相关规定】
《》（2017年修正）第十一条、第一百零一条
《》（2017年修正）第八十六条、第二百三十条、第二百四十条、第二百五十八条（现为2021年修正后的第八十九条、第二百三十七条、第二百四十条、第二百六十五条）
《》（2015年施行）第四百八十二条、第五百一十九条（现为2020年修正后的第四百八十二条、第五百一十九条）
《》（2016年施行）
《》第十五条（2015年施行）
《》（2016年施行）第五条
【法宝引证码】CLI.C.411115286
检例第148号：安徽省某县自然资源和规划局申请执行强制拆除违法占用土地上的建筑物行政处罚决定检察监督案
【关键词】行政检察 类案监督 违法占地 非诉执行 不予受理 法律适用错误
【要旨】人民检察院在行政非诉执行监督中，对不具有行政强制执行权的行政机关依法申请人民法院强制执行，人民法院不予受理的，应当依法进行监督。发现人民法院在多个行政非诉执行案件中存在同类法律适用错误的，可以通过对其中有代表性的典型案件进行监督，解决一类案件法律适用问题，促进建立长效机制，确保法律监督效果。
【指导意义】
（一）人民检察院办理行政非诉执行监督案件，对于不具有行政强制执行权的行政机关依法申请人民法院强制执行，人民法院不予受理的，人民检察院应当依法进行监督。行政强制执行由法律设定。法律没有授权行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行，人民法院应当受理、审查并依法作出是否准予执行的裁定。土地管理法和城乡规划法实现的行政管理目的不同，关于法律责任的具体规定也有区别。土地管理法主要针对的是违法占地行为，城乡规划法主要针对的是“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设”的违法行为。土地管理法未授权自然资源主管部门强制拆除违法占地建筑物的执行权，因此自然资源主管部门适用土地管理法作出责令强制拆除违法占地建筑物的处罚决定后，占地违法建设行为人逾期不起诉又不自行拆除的，行政机关应当申请人民法院强制执行，而无权自行强制执行。人民检察院发现人民法院对应当受理的强制执行申请不予受理的，应当依法监督纠正。
（二）人民检察院在履行法律监督职责中发现同类案件法律适用错误，可以选择其中几个典型案件进行类案监督，促进同一类案件正确适用法律，并针对影响法律适用的难点问题建立长效机制。人民检察院开展法律监督，应当根据法律适用原则和法律解释方法，准确识别法律规范的真实含义，厘清法律适用争议，通过提出检察建议督促纠正法律适用错误。对一定数量性质相同、适用法律相同的个案存在同类错误的，可以选择几件典型案件作为突破口进行监督；对不采纳监督意见的，可以提请上级检察机关跟进监督，通过纠正典型案件错误为同一类案件纠错确定标准，提升监督效果和效率。加强类案监督成果的运用，主动向党委、人大报告，争取政府支持，提出解决问题的意见和建议，促进各方凝聚共识，形成长效工作机制。
【相关规定】
《》（2017年修正）第五十一条（现为2021年修订后的第七十二条）
《》（2012年施行）第三十四条、第四十四条
《》（2019年修正）第八十三条
《》（2013年施行）
《》（2016年施行）第九条、第三十一条（现为2021年施行的《人民检察院行政诉讼监督规则》第三十六条、第一百一十一条）
【法宝引证码】CLI.C.411115288
检例第149号：糜某诉浙江省某市住房和城乡建设局、某市人民政府信息公开及行政复议检察监督案
【关键词】行政检察 类案监督 送达日期 有效送达 诉源治理
【要旨】人民检察院办理因对送达日期存在争议引发的行政诉讼监督案件，发现法律文书送达不规范、影响当事人依法主张权利等普遍性问题，在监督纠正个案的同时，督促人民法院规范送达程序，促使邮政机构加强管理，确保有效送达。
【指导意义】
（一）送达法律文书属于重要的法律行为，执法司法机关应当确保法律文书有效送达。送达具有权利保障与程序推进的双重作用。送达日期是当事人行使权利、履行义务的重要时间节点。送达不规范导致当事人未收到或者未及时收到法律文书，不仅影响当事人及时行使权利、履行义务，还可能引发新的矛盾纠纷乃至关联性案件。执法司法机关要把以人民为中心的宗旨落实到执法司法的各个环节，提高对送达工作重要性的认识，强化责任意识，遵守法定要求，确保有效送达，切实保障当事人合法权益。人民检察院开展法律监督，发现执法司法机关存在法律文书不能依法有效送达问题，可以通过制发检察建议等方式促进依法送达工作。如，2018年11月11日，最高人民检察院就检察机关履行法律监督职责中发现的人民法院民事公告送达存在送达方式、送达内容、送达程序等不规范问题，依法向最高人民法院制发“二号检察建议书”，建议降低当事人诉讼负担，提升公告效率；充分运用大数据等现代科技手段，强化人民法院依职权调查当事人送达地址的工作力度，实现公告送达的电子推送以提高送达率等，促进普遍性问题的改进解决。
（二）人民检察院办理行政诉讼监督案件，对于人民法院错误认定法律文书送达日期，以超过起诉期限为由裁定不予立案或者驳回起诉的，应当依法进行监督。送达日期直接关系起诉期限的计算，行政起诉如无正当事由超过起诉期限，当事人则丧失诉权，法院将不再受理。人民检察院发现人民法院在审理行政诉讼案件中认定有效送达日期错误，导致确定起诉期限起算点错误的，应当依法提出监督意见，督促人民法院纠正错误。
（三）人民检察院在履行法律监督职责中，针对一类案件发现深层次社会治理问题的，应当通过类案监督促进诉源治理。人民检察院可以办理个案为切入点，开展专题调研，分析案件背后的深层次原因，发现有关单位工作制度、管理方法、工作程序不完善，或特定行业存在监管漏洞或者监管不规范问题，需要改进、完善的，可以制发检察建议，督促相关责任主体改进工作、规范管理，从源头上减少内生、次生案件发生。
【相关规定】
《》（2017年修正）第四十五条、第九十一条、第九十三条、第一百零一条
《》（2017年修正）第四十条
《》（2017年修正）第八十五条（现为2021年修正后的第八十八条）
《》（2015年修正）第五十五条
《》（2005年施行）第七条
《》（2016年施行）第十三条（现为2021年施行的《人民检察院行政诉讼监督规则》第五十八条）
《》（2019年施行）第三条、第五条
国家邮政局《法院法律文书特快专递业务处理办法（试行）》（2005年执行）第九条
【法宝引证码】CLI.C.411115291
深化行政检察类案监督
能动履职促进诉源治理
——最高人民检察院第七检察厅负责人就最高检第三十六批指导性案例答记者问
记者：我们注意到，这次发布的4件指导性案例以行政检察类案监督为主题，请问，类案监督与个案监督有什么不同？最高检为什么要强调类案监督？检察机关如何对类案开展监督？
第七检察厅负责人：最高检党组和张军检察长对加强类案监督作出多次指示，要求深入贯彻习近平法治思想，强化系统观念，发挥类案监督对制度构建的纠偏、创新、引领作用，促进解决一个领域、一个时期司法理念、政策和导向问题，实现案件办理政治效果、法律效果和社会效果的统一。司法案件中，有的反映一类案件法律适用不一致，有的反映苗头性、倾向性、普遍性问题，有的揭示深层次矛盾问题，行政检察的内在规律决定了行政检察不应消极司法，更应能动履职，善于从具体案件中“见微知著”，促进抓源治本。要立足执法司法统一、坚持推进社会治理体系建设的价值追求，依法能动履职、为大局服务、为人民司法，对实践中反复出现的执法司法问题和社会治理中存在的普遍性问题通过制发检察建议，持续跟踪落实，促进法律统一正确实施，实现源头治理、系统治理。
检察机关对类案开展监督，要注意把握三点：
➤ 一是树牢类案监督理念，追求精准监督效果。在办案中要增强类案监督意识，善于从个案中发现共性问题，聚焦党中央关注、人民群众反映强烈的突出问题和薄弱环节，通过调查核实、公开听证、专题调研、专项监督活动等，发现、分析执法司法活动、社会治理中存在的普遍性问题，找准问题症结和根源，以检察建议、年度或专题报告等方式进行类案监督。同时，发挥好行政检察“一手托两家”作用，将精准监督贯穿类案监督全过程，坚持穿透式监督、系统监督、双赢多赢共赢等理念，能动履职，把类案监督转化为社会治理效能，力求办理一案、治理一片。
➤二是厘清个案监督和类案监督的关系。检察机关在履行法律监督职责中应辩证看待个案监督与类案监督关系，类案监督无法和个案监督割裂，应为个案监督的必要补充和提升。究竟是对个案单独提出监督意见，抑或开展类案监督，需要综合考虑案件具体情况作出选择。对存在共性问题、实施个案监督效率不高的，可以进行类案监督，促进一类问题解决；但在监督共性问题的同时，针对个案存在的个性问题也应加强个案监督，实现个案监督与类案监督有机结合。
➤三是加强智慧借助，提升类案监督质效。张军检察长强调，要以大数据赋能法律监督，融入社会治理大格局，走出一条“以数字检察为牵引，以类案监督为核心，以促进社会治理为目标”的数字检察创新发展之路。大数据、人工智能等数字化技术可以更好地推动类案信息线索的收集、归类、分析研判，实现类案监督的信息化、智能化和体系化。同时，对一些社会关注度高、专业性强的问题，要善于借助“外脑”，邀请专家参与论证、听证，为类案监督提供建设性参考，拓宽检察机关监督视角。
记者：检例第146号是一起“醉驾”案。请问对于醉酒后驾驶机动车被追究刑事责任的应否吊销机动车驾驶证，应当如何理解？这个案例对于办理此类案件有哪些积极作用？
第七检察厅负责人：对醉酒驾驶的判断，主要根据车辆驾驶人血液中的酒精含量，国家对醉酒驾驶人血液中的酒精含量规定了统一标准。醉酒驾驶机动车的社会危害性极其严重。对醉酒驾车有着严厉的处罚。
本案中，行政机关和司法机关对于醉酒后驾驶机动车被追究刑事责任的是否应当吊销行为人持有的所有准驾车型的机动车驾驶证存在认识分歧，影响了执法公信力和司法权威性。这个案例明确了吊销机动车驾驶证是一种剥夺持证人驾驶任何机动车行驶资格的处罚，而不是只剥夺某一准驾车型行驶资格的处罚，所以，醉酒后驾驶机动车被追究刑事责任的要吊销驾驶人的全部机动车驾驶证。
鉴于吊销机动车驾驶证行政处罚减损被处罚人权益，对被处罚人影响重大，案件办理要求规范程序，严格事实认定，综合考量违法驾驶者的违法事实、性质、情节以及社会危害程度，体现过罚相当。本案检察机关没有就案办案，从提出抗诉进行个案监督延伸至类案监督，与行政机关、人民法院进行磋商，促进形成共识，采取会签规范性文件、会议纪要等形式，解决执法司法办案中认识不一致、标准不统一等问题，统一了对《中华人民共和国道路交通安全法》中相关条文的正确理解和适用，充分体现过罚相当，对于今后办理同类案件、统一行政执法与司法裁判标准具有指导意义。
记者：我们发现，检例第147号是一起行政诉讼执行监督案，请详细介绍一下检察机关对于行政诉讼执行活动进行监督的具体情形。
第七检察厅负责人：人民法院所作的判决、裁定，当事人有义务自动履行。同时，国家以法律强制力保障司法裁判得以实现，促使判决、裁定的义务人履行义务。执行，是人民法院生效裁判得以实现的重要保障。执行机关既要遵循法定程序，依法及时采取有效的执行措施，又要保证执行措施准确、适度且为执行判决、裁定所必须，以保障被执行人合法权益。为确保行政裁判执行活动合法有据，《中华人民共和国行政诉讼法》第101条规定，人民检察院对行政案件的执行活动进行监督。
《人民检察院行政诉讼监督规则》对检察机关监督行政诉讼执行活动中的违法情形作了规定。具体包括以下几个方面：一是对人民法院执行裁定、决定存在违法情形进行监督。主要包括裁定受理、不予受理、中止执行、终结执行、终结本次执行程序、恢复执行、执行回转等。二是对人民法院不履行或者怠于履行执行职责进行监督。主要包括依法应当受理执行申请而不予受理又不依法作出裁定；对受理的执行案件在法定期限内不作出执行裁定、无正当理由不采取执行措施。三是对拒绝履行行政判决、裁定、调解书的行政机关未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第96条规定采取执行措施的。检察机关发现有以上情形的，应当向同级人民法院提出检察建议。当事人认为人民法院违法执行或者不执行损害其合法权益的，可以申请检察机关监督。
记者：检例第148号案件中提到了县检察院针对县法院不予采纳检察建议，提请市检察院跟进监督。请问，检察机关在什么情况下采用跟进监督的方式？如何保障跟进监督的效果？
第七检察厅负责人：跟进监督是指检察机关对行政诉讼监督案件提出抗诉、检察建议等监督意见后，被监督机关的违法情形未能得到纠正，依法予以再次监督的一种监督方式。设立跟进监督制度主要目的，是为有效提升检察监督的刚性，保障行政检察监督实效，对推动敢于监督与善于监督具有实践指导意义。
《人民检察院行政诉讼监督规则》第125条对跟进监督作了明确规定。有下列情形的，可以依法跟进监督或者提请上级人民检察院监督：一是人民法院审理行政抗诉案件作出的判决、裁定、调解书仍然符合抗诉条件且存在明显错误的；二是人民法院、行政机关对检察机关提出的检察建议未在规定的期限内作出处理并书面回复的；三是人民法院、行政机关对检察建议的处理错误的。本案中，县人民检察院提出检察建议后，县人民法院没有采纳检察建议，县人民法院的违法情形仍然存在，市人民检察院可以依法跟进监督。
为了更好地提升跟进监督的质效，检察机关将从以下三方面发力：
➤一是要以准确判断为前提。跟进监督要想推动问题解决、取得预期效果，准确判断是前提。检察机关要站在党和国家工作大局、社会经济发展、公益与私权保护的多个角度，从国家、社会、法律、道德多个维度，包括从被建议机关的角度去考虑解决问题的科学性和可行性，确保所提检察建议客观准确、符合理性、现实可行。
➤二是要以凝聚共识为助力。需要跟进监督，说明检察机关的判断与被监督机关的认识存在分歧。跟进监督的过程，也是一个凝聚共识的过程。在跟进监督中，检察机关应主动与被监督对象加强事前、事中和事后的密切沟通配合，通过询问、走访、会商等方式，主动向人民法院、行政机关了解情况，同时应主动向党委、人大报告，争取政府支持，形成监督合力，提升跟进监督的刚性和质效。
➤三是要以监督效果为导向。检察机关要定期或不定期对检察建议整改落实情况进行跟踪了解、实地查看，发现问题及时提出整改意见，确保检察建议落地有声。同时，检察机关依法提出抗诉也不是一道选择对与错的简单判断题，依法提出抗诉以后应当依法跟踪问效，确保再审程序正当、结果公正，力争做到案结事了政和。
编辑排版丨陈楠
审核人员丨张文硕
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