法宝应用 | 生态环境公益诉讼与损害赔偿诉讼衔接机制的优化路径
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目次 一、两诉衔接运行中的实践分歧 二、衔接机制未有效统一的原因分析 三、畅通衔接机制的具体路径
习近平总书记指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”现目前，行政机关、检察机关、社会组织三位一体构成了对破坏生态环境造成损害的救济体系。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）出台后，第16、17、18条对生态环境损害赔偿诉讼和生态环境民事公益诉讼的顺位进行了细化规定，民法典第1234条和第1235条也对二者的诉讼请求进行了明确，但并未从根本上理顺生态环境公益诉讼与损害赔偿诉讼（以下简称“两诉”）的性质与关系，从而造成司法实践中环境公益诉讼的空间被挤压，生态环境损害赔偿诉讼无条件优先的局面。如此一来，不仅对社会组织、检察机关提起生态环境民事公益诉讼的积极性有所挫伤，还会导致生态环境公益保护的力度被削弱。事实上，检察机关和社会组织提起的生态环境民事公益诉讼，检察机关单独提起的生态环境行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼均与生态环境损害赔偿诉讼存在衔接困境。本文拟从实践考察的角度对生态环境损害赔偿诉讼与生态环境公益诉讼衔接机制存在的诸多制度空白提出解决方案，从而更好地实现多主体协力保护生态环境的目标。
一、两诉衔接运行中的实践分歧
（一）典型案例梳理
以“生态环境损害赔偿”为关键词，在北大法宝的司法案例一栏中进行搜索，统计出指导性案例2例，公报案例1例，典型案例56例，总计59个案例，因本文主要探讨生态环境损害赔偿诉讼制度与环境公益诉讼的衔接问题，故选择双主体共同参与的关联诉讼案件作为研究样本。经整理发现，前述59个案例样本中双主体共同参与的关联诉讼6例，其中检察机关以支持起诉的方式参与到行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼中有2例，检察机关主动以协调参与方式加入到行政机关启动的生态环境损害赔偿磋商程序中1例，检察机关通过发送检察建议督促行政机关启动生态环境损害赔偿程序的案例1例；社会组织与行政机关先后提起关联诉讼2例，但两个法院的做法有所区别：一是将两案合并审理；二是先中止环境民事公益诉讼，待生态环境损害赔偿诉讼审理完毕后，再针对环境公益诉讼中未被前案涵盖的诉讼请求进行裁判。
当社会组织先提起环境民事公益诉讼，政府机关后提起生态环境损害赔偿诉讼时，法院也有将二者列为共同原告的方式来衔接两诉的做法。以上案例虽然为不完全样本，但足见在双主体同时或先后提起生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼时，各地司法实践并未就二者的衔接机制达成共识。
（二）《若干规定》施行后与衔接机制相关的地方法规梳理
本文在北大法宝地方法规一栏中以“生态环境损害赔偿”为关键词，以《若干规定》施行之日2019年6月5日至2022年5月7日为期间，对全国各省市地区的地方规范性文件、地方司法文件、地方工作文件进行整理，共筛选出符合条件的地方规范性文件30个，地方司法文件13个，地方工作文件17个，试图探寻上述文件针对两诉衔接机制作出的共通性规定。
上述地方法规关于衔接机制的规定内容各有侧重，不尽相同。总体而言，磋商未果的情形，大部分地区的规范性文件规定应先由赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼，鼓励检察机关支持起诉，如《杭州市生态环境损害赔偿磋商管理办法（试行）》《陕西省生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》等；采取选择模式的有《湖南省生态环境损害赔偿磋商管理办法》和《三亚市生态环境损害赔偿制度改革实施意见》，提出赔偿权利人可以在磋商未果时商请检察机关或社会组织提起关联诉讼；《上海市杨浦区生态环境损害赔偿制度改革工作实施方案》未采取“生态环境损害赔偿诉讼无条件优先说”，认为环境民事公益诉讼在先提起的，赔偿权利人不宜再提起关联诉讼；《银川市生态环境损害赔偿制度改革实施方案（试行）》则赋予了检察机关针对赔偿权利人怠于履职情形进行检察监督，可视情况提起行政公益诉讼的权力。对于磋商程序的启动，主要有可以邀请、应当邀请检察机关两种方式；对社会组织则存在规定缺位、社会组织可以申请参加、可以邀请社会组织参加等几种情形。
二、衔接机制未有效统一的原因分析
（一）生态环境损害赔偿诉讼的定性不明确
原环境保护部有关负责人对《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）进行解读时，认为建立生态环境损害赔偿制度旨在弥补国家所有的自然资源在遭受侵害时主体缺失的不足，生态环境损害赔偿诉讼侧重于对国有资源损害提起索赔，与生态环境公益诉讼的关系有待进一步探索和完善。最高法相关负责人也提出“生态环境损害赔偿诉讼是不同于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼的一类新的诉讼类型”的相同观点。根据我国《立法法》第8条第10项的规定，诉讼制度必须通过制定法律予以确立。我国尚未见生态环境损害赔偿诉讼有关的法律，因此，对该特殊诉讼的内涵解读也存在较大分歧。围绕生态环境损害赔偿诉讼的属性大体上有国益诉讼说、普通民事诉讼或私益诉讼说、公益诉讼说和混合诉讼说、公权说视野下的公产诉讼说几种典型学说。上述学说皆从各自的角度切入，存在不同的缺陷。对于生态环境损害赔偿诉讼的性质界定关乎此项改革的制度构建及与其他关联诉讼之间的衔接契合度，有必要通过顶层立法的方式择一学说作为生态损害赔偿诉讼的理论基础。
（二）行政机关、检察机关、社会组织职能权限界定不清
《若干规定》施行后，生态环境保护已经形成了由政府机关、检察机关、社会组织三方主体共同构成的制度合力。三者合力并非要求每一个主体均以提起诉讼为必要，对生态环境公共利益的保护，三方主体之间应当有所分工和侧重。在此，有必要澄清以下两个观念上的误区。
1.环境民事公益诉讼制度创设在先，理应具有优先性。有部分学者认为，生态环境损害赔偿诉讼制度的创设，对于社会组织、检察机关提起环境民事公益诉讼的空间有所挤压，《若干规定》中确立的起诉顺位，甚至会导致社会组织提起环境民事公益诉讼的积极性受到挫败。上述观点忽略了行政机关在生态环境损害赔偿诉讼中所具有的调查取证、监督管理、专业能力、人财物保障等方面的天然优势，由作为监督管理者的行政机关主持与赔偿义务人的磋商程序也会取得事半功倍的效果。虽然，生态环境损害赔偿诉讼设立在后，但相较于社会组织提起环境民事公益诉讼或者作为后顺位起诉主体的检察机关而言，行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的胜诉几率会更大。
2.生态环境损害赔偿诉讼制度的设立将本应由行政机关承担的行政责任转化为司法责任。政府负有对当地企业的监管职责，但发展与治理之间本身就是矛盾体。长期以来，我国地方政府会天然地更加注重经济发展，而轻视环境保护。有学者认为，生态环境损害赔偿诉讼制度的设立将本应由行政机关承担的监管责任转嫁到司法系统，让法院承担更多的案件审理责任。并且，让本该属于行政执法机关的政府扮演申请司法救济的主体角色，容易混淆本属于政府享有的环境监管权与索赔权，导致政府职能定位不清晰。但事实上，如果单纯依靠行政执法，比如行政处罚、行政强制等手段对相关企业进行处罚，也难以让公众信服。通过生态环境损害赔偿诉讼的司法途径引入第三方作为评判，不仅能够使当事人与行政机关以平等主体的地位共同参与到诉讼程序中，还能够避免行政机关背负“行政权过大”的负担。
（三）立法规定尚有空白
《若干规定》已经对生态环境损害赔偿诉讼和生态环境民事公益诉讼的衔接程序进行了明确，但是仍然有制度真空地带，亟须细化规则予以填补，可将其归纳为如下两个大的方面。
一是生态环境损害赔偿磋商程序与环境民事公益诉讼的衔接问题。法律并未规定行政机关在磋商阶段应当及时通知检察机关或者相关社会组织，存在生态环境损害赔偿磋商期间社会组织提起环境民事公益诉讼的可能性，也存在检察机关在经过公告程序等方式履行了生态环境民事公益诉讼诉前程序后提起诉讼的情形。鉴于此，关于磋商程序的法律性质、磋商程序的告知方式和告知对象、磋商程序开始前法院已经审理的生态环境民事公益诉讼是否应当中止等问题有待厘清。
二是环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的衔接问题。具体如下：（1）行政机关不启动磋商程序，检察机关可否启动行政公益诉讼予以监督；（2）检察机关已经提起刑事附带民事公益诉讼，是否必须让位于生态环境损害赔偿诉讼；（3）政府启动磋商程序后未能达成赔偿协议，能否与社会组织、检察机关协商提起关联诉讼。
三、畅通衔接机制的具体路径
有学者针对目前两诉的衔接困境，提出了三种协调路径，其中提到了设置生态损害赔偿案件优先审理的例外情形及适当放开磋商主体，微调生态环境损害赔偿诉讼与公益诉讼制度的方式。上述观点可资借鉴和参考，在此基础上，本文以下将对两诉的衔接路径进行具体的制度设计。
（一）将生态环境损害赔偿诉讼纳入到广义的环境公益诉讼中
有专家解读认为生态环境损害赔偿诉讼具有特殊性，其请求权基础来源于宪法所赋予的国家自然资源所有权，其性质属于国益诉讼，并非私益诉讼，也不是公益诉讼的子类型。该观点值得商榷之处在于，一方面，我国全民所有制所决定，国家自然资源并非国家主体单独所有，最终应由全民所享有；另一方面，生态环境损害包含了生态环境要素和生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态服务功能的退化，其外延内涵均远大于自然资源的损害，因此并不能直接将自然资源的损失等同于生态环境的损害。从该角度进行分析，生态环境损害赔偿诉讼的国益诉讼说抑或是私益诉讼说难以立足。并且，回归到《改革方案》的条文规定，生态环境损害赔偿的核心要义在于“修复”，无论是替代修复还是货币赔偿，其目的都在于促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复，应当认为生态环境损害赔偿诉讼具有维护公共利益的属性。在暂时缺乏独立的生态环境损害赔偿诉讼立法的前提下，将生态环境损害赔偿诉讼视为广义的公益诉讼类型，能够更好地促使《改革方案》中对两诉的衔接规定落地。
（二）厘清三方起诉主体的法律职责及其顺位
1.行政机关穷尽执法权限后方可提起生态环境损害赔偿诉讼。根据《改革方案》的规定，生态环境损害赔偿诉讼的赔偿权利人为省级、市地级政府及其指定的部门或机构。据统计，在已经提起的生态环境损害赔偿诉讼中，起诉主体多为省级、市地级政府指定的生态环境执法部门。在地方政府重视经济发展的大环境下，“先发展，后治理”是常见的情形。部分企业的违法排污行为本可以通过环境行政执法行为予以及时制止却没有制止，最后通过生态环境损害赔偿诉讼将环境治理的执法责任交给了司法机关。事实上，环境执法机关在环境监管与治理方面拥有专业人员、完整的环境监测数据、充足的经费保障等优势资源。因此，应当强化行政机关本应承担的职责，在其穷尽监督手段未果后，方能提起生态环境损害赔偿诉讼。否则，极易造成行政处罚等执法手段的权能减弱，过多增加司法机关的案件审理负担。
2.强化检察行政公益诉讼督促监督行政的功能。检察监督权是法律赋予检察机关的历史使命，其法律监督的属性在理论和实践中始终占据主导地位。检察监督的内涵要求检察机关要及时督促被监督者充分履行职责，而非在其怠于履职时优先考虑代为完成本应由其承担的法律责任。2018年“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第2条也重申了上述要旨，也即是督促适格主体依法行使公益诉权才是检察机关在公益诉讼中的首要任务。对生态环境进行保护和监管的责任应优先交由行政机关负责，检察机关可以通过检察建议、参与协调等方式督促行政机关及时提起生态环境损害赔偿诉讼，或通过支持起诉的方式参与到生态环境损害赔偿诉讼中。只有在行政机关怠于履职，且确无社会组织提起生态环境民事公益诉讼的情形下才作为后顺位起诉主体对生态环境受到损害的情形予以保护。
3.鼓励社会组织作为民间力量推动生态环境治理的优化。社会组织作为社会力量参与到生态环境治理体系中，有助于形成“行政机关－司法机关－社会组织”三位一体的监督力量。虽然，社会组织在举证能力、资金保障等方面不及行政机关。但不可否认的是，在法律确立了社会组织享有提起生态环境民事公益诉讼的起诉主体资格后，社会组织通过提起诉讼极大提升了生态环境治理的效果。经检索，也存在环保组织提起生态环境民事公益诉讼后，行政机关随后启动生态环境损害赔偿磋商程序，最终促成了磋商协议的签订，实现了生态环境修复和赔付的目的。足见，二者合力有益于生态环境修复和治理目标的达成。社会组织作为有别于行政机关和司法机关的社会力量参与到磋商程序中，不仅有助于生态环境损害赔偿的磋商流程透明化和规范化，还能够以其自身在环境保护领域积累的专业经验助力磋商协议的达成。因此，应当最大限度调动和发挥社会组织的上述优势。
（三）完善并细化衔接机制的具体内容
针对目前生态环境损害赔偿诉讼制度与生态环境公益诉讼衔接不畅的问题，可以考虑通过制定更加明确的衔接规则予以解决。
1.行政机关开启磋商程序的，应当通知本辖区法院及检察机关，以公告的方式告知法律规定的社会组织，并邀请检察机关和社会组织参与到磋商程序中。以保障环境保护的公众参与权和检察监督权的实现。
2.检察机关公告后无社会组织提起生态环境民事公益诉讼，政府尚未开展磋商也未提起生态环境损害赔偿诉讼。此种情形应当作为“生态环境损害赔偿诉讼优先论”的例外，法院应当依职权追加政府为共同原告，或允许政府通过支持起诉的方式参与到环境民事公益诉讼中；检察机关已经提起了刑事附带民事公益诉讼，应同时通知行政机关，并邀请其共同启动和解程序。
3.行政机关已经启动磋商程序，但未能达成赔偿协议，行政机关可以选择提起生态环境损害赔偿诉讼，也可以商请检察机关或社会组织提起生态环境民事公益诉讼。
4.行政机关未及时启动磋商程序，检察机关可通过检察建议方式进行督促，不宜提起行政公益诉讼予以监督。
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编辑排版丨金梦洋
审核人员丨张文硕
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