勇气广东

十八大波澜不惊地走完了全程。新一代领导集体诞生了，他们将导演接下来五年或十年的中国好戏。

其中一个最重要的戏份，自然是政治体制改革。“政改”，已不再是敏感的话题，日久常新，这其中凝聚着多少国人的向往、渴望、热切以及观望、忧虑、纠结、担忧？在新一届领导班子领导下的未来十年，中国政改之戏会如何演？

一个地方的改革剧本正在撰写。

这个剧本由广东撰写，大标题是：政府放权，社会管理。

广东决策者们认为：一个成熟的社会，并不应由一个强大无比、渗透力极广的“大政府”统管一切，而应以居民社区、农村社区、社会组织为基础，实现社会的自我管理、民众自治。

2009年，在汪洋书记领导下，广东实行大刀阔斧的“大部制改革”，大幅裁撤各地级市的政府机构，奠定了从“大政府”向“小政府”转变的基础；2011年，广东大幅度削减政府行政审批事项，大批审批事项被取消或下放予民间社会组织；2012年，广东出台政策，放宽对社会组织的管制，广东的民间社会组织立时如雨后春笋，蜂拥而现，显现出巨大的社会活力。

一个理想社会的雏形至此隐约可见——小政府，大社会。

可以预见，“小政府、大社会”的新型治理模式必将在广东率先实现。

广东的这场引人注目的改革方式，不属于真正意义上的“政改”。所谓“政改”，是直接触碰中国大框架政治体制。广东所做的只是行政体制改革和社会体制改革。这种改革，不对既有政治体制进行激烈变动，只是循序渐进地将“大政府”进行规模压缩，令其逐步转变为小政府，大量权力交给社会，壮大社会力量，以社会力量解决各种深层次体制问题，并以大社会对小政府形成有力制衡。

这是广东的曙光，也是中国的曙光。

商周刊微信号shangzhoukan15周年专辑

深圳在改革开放中一直扮演拓荒牛的角色。图为深圳市委大院门前的拓荒牛雕像，它是深圳开拓精神的象征。（程欣/东方IC）

2004年，东南亚大海啸，无数人丧生，著名影星李连杰在马尔代夫度假时被水淹至喉咙处，差一点就被夺去了生命。从鬼门关走一遭的经历，使其人生观发生转变，李连杰开始大力发展慈善事业。然而他尴尬地发现自己欲行善而无门。政府对民间组织管制极严，李连杰成立的慈善机构“壹基金”根本无法在大陆获得合法身份，换言之，这是非法机构。

这是极大的尴尬。贫富悬殊的当今中国，亟需一批有责任感的大富翁行善，为仍于贫困线挣扎的弱势群体送去物质温暖，然而现行法律环境不利于这种救济，中国政策性障碍对民间社会互助形成钳制。

民间社会组织，亦可笼统称“非营利组织”，在发达国家和地区的社会占有重要地位。在我国香港，对吸毒青年的救助，对艾滋病患者的关怀，对孤寡老人的照料，对援交少女的挽救，对自闭儿童的开导，全部仰赖民间社会组织。

区区700万人口的香港地区，拥有94万庞大义工队伍，这些志愿者在工作之余，无偿付出劳动对“人人为我，我为人人”的理想社会作出贡献。

社会冲突的激化，大多归因于事先无民间社会组织协调、消解，待到被闹大以后才受到政府重视而介入解决，行政成本高昂。

中国不乏关注社会不公、关心弱势群体的热心人士，他们完全可以组成浩浩荡荡的义工队伍，救助可能成为社会不稳因素的人——孤儿，单亲儿童，留守儿童、瘾君子，艾滋病者，乞丐，孤寡老人，失足妇女、被拖欠工钱的农民工，这些很可能被“逼上梁山”、成为社会治安隐患的弱势群体，如早获社会关怀和救助，很多极端事件就不会发生。

政府不可能面面俱到地去救助社会上所有的弱势群体，因为这需要极为庞大的公务员队伍和极为高昂的行政成本。这可以交给民间社会组织去办。培植义工队伍，下放权力，放活社会，让社会成员实现自我管理和救助。

政府与社会需要分离，这就是广东近三年来的改革总思路。

民间崛起 

2011年，辗转波折于北京、上海等地寻求注册许可的李连杰，终于在深圳获得了“壹基金”的合法身份，这体现了广东对民间社会组织的开放要比北京、上海先行了一步。

以今年的7月1日为节点，大部分领域的民间社会组织，只要在广东民政部门登记一下，就可自由成立！

7月1日之后的几个月，广东民间社会组织的注册井喷。

坤叔助学团队，碧心行动、宠爱有家，瓦蓝栈公益服务中心，蓝信封留守儿童关爱组织，星儿智康自闭症儿童康复中心⋯⋯听名字就能感到暖暖温情的互助机构，在珠三角城市渐成气候。

在商业领域，广东很可能率先打破“一行一会”格局。目前，国内每个行业有且只有一个官办行业协会。官办协会稳重有余，活力不足，协调能力往往跟不上日新月异的行业变化，而国家政策几乎不允许私人成立行业协会与之构成竞争。而在不久之后，这种格局可能在广东被率先打破。

由此，我们已经可以勾勒出这样一幅社会图景：在不久的将来，当某某知名的牛奶品牌被揭发出有害物质严重超标的食品安全问题时，根本用不着政府出面，权威的民间行业协会就可以“清理门户”；当两个企业发生经济纠纷，他们首先想到的不是上告法院，而是先到民间仲裁机构讨说法；当某个妇女遭受家庭暴力，她立即拨通“反家暴协会”的咨询电话，寻求专业救助；当某个孩子因为交通意外而突然痛失双亲，他的亲戚立即可拨打“孤儿紧急救助中心”的电话，获得短期生活接济金。甚至，当某人想戒烟时，他不用靠自己的意志力，只需找到民间戒烟中心就能获取专业服务⋯⋯

社会走向自治，政府不再万能。如今，广东政府正在挣脱包揽一切事权的角色。群众的智慧是无穷的，民间社会组织自能调节种种社会矛盾，无需政府出手。

政府放权，民间管理

民间组织新兴运动，不需要政府进行刻意扶植，它们需要的只是空间。政府如同八爪鱼般紧抓着社会的手，只要稍稍松动，就会显而易见久久被压抑的民间力量蓬勃兴起。

而要将政府的八爪鱼之手从社会各个层面松开，也不是件容易的事。广东耗费了三年狠劲，才稍微有一点成绩。

2009年，广东进行激进的“大部制改革”，政府开始减肥。顺德41个党政部门被精简为16个，深圳46个部门精简为31个，省会广州出于稳定考虑，只从49个精简为42个。

所谓大部制改革，指的是将政府原有五花八门、职能交错的众多小部门，合并重组，形成少数大部门。如广电局、文化局、新闻出版局、体育局、旅游局就可合并为“文体旅游局”，同时精简人手，裁撤人员，完成华丽瘦身。

大部制不是广东行政体制改革的全部，重头戏还在于“削权”。若政府管的事宜没有减少一分，那么大部制和小部制就没有丝毫区别，2011年开始，广东的第二部曲——行政审批制度改革唱响。

此前，由于政府各个部门把大量精力耗费于审批事项，无法抽身进行宏观把握、深度思考和总体布局，造成政府限于文山会海、形式主义、权力寻租等等弊端。

例如，广东省经信委，每两年要对广东省百强民营企业进行评定，仅此一项审批事项就耗费该部门一个多月投入大量人力物力。实际上，这种企业排行榜无须政府出面，目前各种普遍受到社会认可的权威榜单如“胡润榜”、“新周刊榜”，皆非出自政府之手。从今年开始，广东省经信委的这项审批事项被取消。

被取消的省级层面的审批事项还有：省科技厅负责的“省级特色产业基地”认定、省公安厅负责的“余刑1年以上罪犯留看守所服刑”的审批、省国土厅的“省级矿泉水”年检、省旅游局的旅行社星级评定⋯⋯

并非所有审批事项都要取消，有些必须保留，但可下放民间。比方说某某中学欲评为重点学校，即“国家示范性高中”的评比，这类审批意义重大，不宜取消，但可交由民间机构去评审。类似的“省一级幼儿园”的认定、中华老字号的认定、外国人入境后申请延期、广东省著名商标的认定、电影院星级的评比、专业镇的认定等等行政工作，其实无需政府出手，广东省政府今后都将放手。

抓大放小，有所为有所不为，才是领导的最高境界。

2012年7月12日，首届中国慈善公益项目交流展示会在深圳开幕。壹基金在展示会上。（沈石/东方IC）

屁股决定脑袋？

广东的官员正在上演一场“精神分裂”。

一方面，每个官员都明了：在现有利益集团固化、体制改革停滞不前之际，大家必须有奉献精神，以大我克服小我，才能顺利完成改革，走出困局。这是他们的理性。

然而，每个官员在“被改革”之际，又都无不紧紧捂住自己的那盘菜，生怕被别人抢去，甚至巧立名目、想尽对策应付上头的削权压力。这是他们的本能。

广东的官员们，近两年就在理性和本能之间徘徊。政治觉悟告诉他们要让利，利益本能却让他们紧紧守住权力。

记者采访一名广东省政府的处级官员，他说：“之前，上头说要取消多少项（审批项目），我们都配合，但是说实话，取消的都是无关要紧的、不涉及核心利益的权力。改到今年就有一点点力度了，所谓‘改革进入深水区’，就是动到行政管理部门的核心权力，我们现在的应对办法是实在没有办法保住的行政项目，就交出去一两项，但很多权力我们都是想尽各种招数规避，不交出去。”

他摊开手，不无遗憾地说：没办法，屁股决定脑袋。

无怪乎广东省委书记汪洋曾针对改革难点如此形容：“厅长说可以放，到了副厅长那就说不能放，到了处长那一层说绝对不能放，到了办事人员那，就说打死也不能放。”

另外，改革的难度还在于：当机构被裁撤、政府实现瘦身之后，原本的干部摆往何处？总不能把他们直接撤职，撒手不管。如果说是职务降级，这在当今中国官场惯例中更不可行。于是，广东某些地方就出现了一局十几名副局长的奇异现象。

佛山市高明区，在大部制改革后，其“市场监督管理局”被爆出有14名副局长，被媒体评为“佛山最牛局”。而由于副局长过多，为掩人耳目，有些地方政府还创造了全新的职务，曰“局务委员”，实际上是专门给原各局副局长安置去处所设。

领导多得出奇，办事员却往往不足。一位官员对记者说，他所在的区原有的广电局、新闻局、文化局、宣传部一合并、一分流，原本几十个人干的活变成两个人干，“忙碌程度可想而知。”

大部制改革，还涉及另一个政治课题：党与政府的关系。按照目前普遍惯例：党管人，政府管事，两条系统并行不悖，互相制约，防止集权腐败。但在广东佛山的大部制实践中，已经开始形成“党政合一”体系，党的部门和政府部门融为一体，诞生了权力高度集中的超大部门。此法究竟是利是弊，引发了一些讨论。

中国不乏关注社会不公、关心弱势群体的热心人士，图为广东志愿者到山区扶贫并与孩子们玩耍。（图/冯今宁）

社会改革全面铺开         

忽略细节的瑕疵，观赏全局，广东行政体制改革和社会体制改革成效可谓卓越，不因某些暂时的困难而掩盖其光辉。

这个省份，似乎注定在改革开放30年的轮回之后，将再度引领中国。

目前没有哪一个地方政府能如广东一样对自身痛下杀手——裁撤、精简、合并、分流、取消、下放。随着“放活民间”改革思路的展开，广东的社会活力已经进一步被释放。

例如，以往政府一旦有了新工作，就会增设新部门、新人员，长此以往形成机构臃肿，人浮于事。如今广东的思路是：但凡增添一项新工作，自己不干，交给民间社会组织去干，政府注资。这便是所谓“政府购买服务”。

如此做法的好处是：一方面遏制政府膨胀的倾向，减少权力寻租的可能，一方面培育民间，锻炼社工，提高了社会自我管理能力。

 2011年，广州东濠涌拆迁，考虑到政府层面工作人员单薄，不专业，难以协调复杂的拆迁利益，由此宣布引入专业的公关公司，由公关公司进行协调。这可谓是政府拆迁工作的一大创举。

2009至2011年，广州越秀区政府向民间组织——“阳光社会事务中心”连下订单，支付了共约500万元的资金，购买其提供的社区自治服务，也即是由民间组织来进行社区管理，政府不插手。

近十年来，中国各大城市呈现“社区化”，城市变成以一个一个社区为基本细胞。因此，如果每个社区能够实现和谐有序的自治，配以外部民间社会组织的适当介入服务，“社会自治”的大格局就能形成。

近两年，汪洋频繁到珠海、佛山的居民社区进行考察，提出“探索社区居民自治的有效模式”。

根据目前国内大城市形成的习惯，居民社区大多要选举“业主委员会”，由“业主委员会”实行社区管理。不过，出于传统劣根性，大部分居民不关心公共事务，民主参与意识不强，大部分社区业委会工作被忽略。有鉴于此，珠三角城市的一些先进社区正探索新型自治模式。

而在广东的农村，新一轮农村改革即将启动。受到“乌坎事件”的触动，广东高层深感农村体制改革的紧迫性，因此这轮农村改革专责探索村民自治、防止基层腐败。

打破“越维越不稳”怪圈

2011年发生在广东汕尾市的“乌坎事件”震惊全国，甚至引起境外媒体的极大关注。这起由于村民不满村委会未经同意便将土地卖给开发商，随后相继引起请愿、集会、示威、警民冲突、戒严、封村一系列极端动作的事件，属于广东近几年最为典型的群体性冲突之一。

对“乌坎事件”的处置和顺利平息，也成为地方政府巧妙应对社会矛盾、开明处理民怨民愤的经典案例和里程碑。广东省委副书记朱明国因此事件处理成功而获得广泛认可，为广东政府的形象平添光彩。

然而，不可能每次发生群众冲突，都必须依赖政府高层亲自出马来解决问题。增城大墩村事件、潮州古巷事件、本田罢工事件等广东近几年发生的群体性事件，恐怕需要根本的解决方法来化解矛盾根源，维稳需要新思维。

广东的“社会自治”思路，无疑是一种在理论上近乎完美、在实践上完全可行的新型维稳模式。放开社会组织，让各类弱势群体得以结社，以组织化形态对抗恃强凌弱的大企业和地方利益集团，形成有秩序的社会博弈机制，可以大大降低极端事件的发生几率。

同时，各种公益类组织、社会福利组织能够及时给予弱势群体关怀和帮助，避免他们在日后因穷途末路而被“逼上梁山”。

潮州古巷事件，导火线是来自四川的农民工被当地老板拖欠工资，无法协调继而动手打架，引致当地的四川打工仔与潮州本地人发生上千人规模的群体斗殴。试想，如果当地的农民工可以合法注册“农民工维权协会”，由理性代表去和企业进行协商，甚至与企业背后的商会组织进行谈判，理性主导了事件发展，协商就能解决问题，又何至于动刀动枪？

由此可见，促进社会组织化，允许一定程度的结社权，对于和谐社会之路有百利而无一害。  

结语

毗邻港澳的广东，自改革开放以来就深受香港文化影响。广东自上世纪80年代以后几乎是全国唯一可以直接收看香港电视节目的省份，香港的市民文化、民主意识可谓浸润了一代广东人。

同时，广州报业之发达、言论之相对开放，亦是全国闻名。政府官员长日浸润于《南方周末》、《南方都市报》、《南风窗》的社论之中，政治思想自然显得更为开明。

文化上的优势，以及经济发展上的先行一步，都为广东的社会改革、行政改革甚至政治体制改革奠定了良好的基础。记者认为，广州的核心竞争力绝不在于经济层面和文化层面，而在于社会层面。市民文化、务实特质、民主意识让广东能率先形成开明体制、建成和谐社会。

有外媒评论指出，邓小平和汪洋是中国最推崇学习“新加坡模式”的政治家，如何时刻鞭策执政党不至于停步、懒惰甚至腐化是共同难题，而新加坡似乎很好地解决了这一问题。新加坡其中一项经验在于放活社会，以社会自我管理为主，政府制定游戏规则为辅。

当然，“新加坡模式”未必就适合当下中国，国土面积成为两者最大的国情区别。同样，广东的社改经验是否在当下就能被其他各省市立时效仿，仍待商榷。广东是在政府与市场已经基本实现分离的前提下，才进一步致力于政府与社会的剥离。而在其他省份特别是北方，政府与市场尚未完全脱节，似乎未足以进展至实现下一步。

但是无论如何，按照社会发展规律，广东之路应当就是全国之路，只是时间问题。理解广东的现在，就是理解中国的未来。

（本文首发于《商周刊》2012年第25期）