如何保护历史文化名城，这些问题需要注意！

  导  读  

2017年10月至2018年6月，住房和城乡建设部和国家文物局组织开展了国家历史文化名城和中国历史文化名镇名村保护工作评估检查，并对成都、广州、武汉、青岛、太原、洛阳、荆州、佛山、赣州、咸阳、聊城、敦煌、武威、阆中等14个城市进行了重点抽查。住建部联合国家文物局对这些城市进行评估检查，发现如下一些问题并提出了相应的解决方案，将对全国各城市的历史文化保护工作有一定启示作用。

住房和城乡建设部 国家文物局关于
历史文化名城名镇名村保护工作评估检查情况的通报

各省、自治区住房和城乡建设厅、文物局（文化和旅游厅），海南省自然资源和规划厅，北京市规划和自然资源委员会、文物局，上海市规划和自然资源局、住房和城乡建设管理委员会、文物局，天津市规划和自然资源局、文物局，重庆市规划和自然资源局、文物局，新疆生产建设兵团住房和城乡建设局、文体新广局：

2017年10月至2018年6月，住房和城乡建设部和国家文物局组织开展了国家历史文化名城和中国历史文化名镇名村保护工作评估检查，并对成都、广州、武汉、青岛、太原、洛阳、荆州、佛山、赣州、咸阳、聊城、敦煌、武威、阆中等14个城市进行了重点抽查。现将评估检查情况通报如下：

一、

历史文化名城名镇名村保护工作取得显著成效

（一）保护内容不断丰富，大量城乡历史文化遗产得以保留。改革开放以来，各地区各部门高度重视历史文化遗产保护工作，众多历史文化名城名镇名村被抢救和保存下来。截至目前，国务院已公布134座国家历史文化名城。住房和城乡建设部和国家文物局已公布799个中国历史文化名镇名村，其中，历史文化名镇312个，历史文化名村487个。全国已划定历史文化街区875片，确定历史建筑2.47万处。各地还探索将工业建筑、文化景观、文化线路等各种文化遗产类型纳入保护体系。

（二）保护机制不断完善，为城乡历史文化保护提供制度保障。各地以文物保护法、城乡规划法、非物质文化遗产保护法、历史文化名城名镇名村保护条例和文物保护法实施条例等法律法规为基础，积极制定地方性历史文化名城名镇名村保护法规。截至目前，有12个省（区、市）公布省级历史文化名城保护法规，5个省（区、市）启动省级历史文化名城保护法规立法程序；109座国家历史文化名城制定保护法规，不少城市的首部立法就是历史文化名城保护专项立法。所有国家历史文化名城均成立专门的管理机构，有75座国家历史文化名城设置名城保护委员会等市级领导机构。北京市成立以市委书记为名誉主任，市长为主任的北京历史文化名城保护委员会；福州市专门成立历史文化名城管理委员会作为市政府派出机构，加大系统规划和综合协调力度，提高了政府统筹历史文化名城保护利用的能力和效率。

（三）保护利用方法不断创新，形成一批可推广、可复制的经验。在协调保护与发展关系方面，苏州市整体保护老城，有序开发新城，形成“老城和新城协调共生”经验；正定县下大力气开展文物保护修缮和古城环境整治，有效改善文物保护状况，弘扬优秀历史文化，提升城市品质；阆中市通过严格控制古城周边建设活动，完整保留山水格局，实现“古城与山水环境整体保护”目标。在完善公共设施改善民生方面，扬州市坚持小规模渐进式保护，以“一水一电一消防”为重点提升基础设施；拉萨市坚持20多年持续整治八廓街环境，提升基础设施和公共服务设施水平，实现“保护古城、改善民生”双赢。在发挥遗产价值提升城市功能方面，厦门市鼓浪屿历史文化街区利用历史建筑建设唱片博物馆，修缮古戏院作为文化传承场所和社区活动中心；广州市通过建设历史文化步道串联散落的历史遗存，彰显城市文脉特色，形成“遗产融入城市功能，让生活更美好”经验。在挖掘遗产价值推动转型发展方面，杭州市利用老工业园区和工业建筑，发展文化创意产业，建设科技孵化器和众创空间，形成“文化引领城市转型”经验。在鼓励公众参与创新社会治理方面，北京市在杨梅竹斜街、史家胡同保护中坚持政府引导、群众参与、社区共建；安徽省黄山市西递宏村通过合理的利益分配，调动村民参与保护的积极性，形成“共保共建共享”经验。

（四）保护成效不断显现，为全球历史文化遗产保护提供更多中国素材。历史文化名城名镇名村保护工作使一大批古城、古镇、古村落的遗产价值得到真实、完整保护，向世界讲述了中国故事，传播了中华文化。其中，云南丽江古城、山西平遥古城、安徽皖南古村落、福建土楼建筑群、广东开平碉楼、杭州西湖文化景观、厦门鼓浪屿国际历史社区、澳门历史城区等已成功列入世界遗产名录。古泉州（刺桐）史迹申报世界遗产工作正在有序推进。北京中轴线、江南水乡古镇等已列入中国世界遗产预备名单。

二、

历史文化名城名镇名村保护存在的主要问题

（一）保护认识有待全面提高。一些城市对加强历史文化保护工作的重要意义认识不够，责任感和使命感不强，没有切实把思想和认识统一到习近平总书记“保护文化遗产，保持民族文化的传承，是各级党委、政府义不容辞的历史责任”“城市规划和建设要高度重视历史文化保护”等重要指示精神上来。有的城市没有站在文化自信高度认识历史文化名城名镇名村保护工作，没有充分认识历史文化资源的不可再生性，对历史文化名城名镇名村保护工作缺乏足够耐心和历史责任感，导致大拆大建、急功近利的情况时有发生。部分城市没有充分认识到历史文化名城名镇名村保护工作是一项涉及民生、安全、环境品质、社会治理等的复杂系统工程，造成保护工作缺乏统筹，人力、物力投入严重不足。

（二）保护实践仍存在一些问题。一是大拆大建造成建设性破坏。一些城市简单套用大拆快建的新城建设方法，通过搬空古城内大部分居民、拆平历史文化街区进行房地产开发。有的城市为拓宽道路，简单粗暴地拆除历史文化街区和历史建筑。二是历史欠账多、长期投入不足。部分城市重前期申报、轻后期维护，对于历史文化街区和历史建筑长期不管不顾，甚至弃之不管任其衰败，既危及群众生命安全，又造成历史遗存不断消失。三是造假古董破坏真实历史信息。部分城市在缺乏历史档案的情况下，真假不分，花巨资大量复建城墙，在古城内建假古街，造仿古楼，用假古董破坏真古董，毁掉珍贵的文物和历史建筑。四是缺乏整体保护的意识和手段。部分城市只重视单体建筑保护，忽略对建筑周边环境保护，文物古迹成了“盆景”；有的城市只重视街区保护，忽略对老城整体格局、风貌保护；一些城市只重视对重要价值遗存保护，忽略对一般价值建筑、构筑物的保留利用。

（三）展示利用存在一些误区。一是存在重物质轻人文倾向。一些城市为开发旅游业搬空原住民，使得原有的人文环境不复存在。部分城市在展示利用工作中没有充分尊重群众意愿，未能充分调动群众参与历史文化名城名镇名村保护利用积极性。二是利用不足与过度利用并存。一些城市的大量历史遗存尚未得到很好利用，有些长期闲置，已经开展利用的也多以简单展示功能为主。部分城市在利用过程中，存在过度商业化倾向，脱离了原有文化价值。三是缺乏展示历史文化信息的有效手段。一些城市缺乏串联历史信息、讲述城市故事的能力，群众难以在日常生活中感知城市的文化底蕴和历史记忆。

（四）监督实施机制需进一步健全。一是监督管理有待加强。部分城市未编制保护规划，以各类非法定规划代替法定保护规划；有的城市虽然编制了保护规划，但保护规划的刚性管控作用发挥不够。一些城市对违法行为的监督问责力度不够，破坏性建设行为屡禁不止。二是实施保障力度不够。部分城市名城保护专业技术力量薄弱，管理机构缺乏专业型管理。有的城市存在保护利用主体不明确、部门联动不顺畅、管理制度不配套、资金投入可持续性差等问题，用地性质调整和建筑功能转变困难，消防审核、经营许可和工商注册等审批手续办理难。一些城市近年来投入了一定的历史文化保护工作资金，但由于经费数量有限，远不能满足保护工作的实际需求。

三、

下一步工作要求

各省级住房城乡建设主管部门、文物主管部门要进一步加大监管和指导力度，督促各地切实做好历史文化名城名镇名村保护利用工作。

（一）加强宣传培训。认真组织学习贯彻习近平总书记关于历史文化保护工作的系列重要讲话和指示批示精神，开展历史文化保护专题培训和宣传活动，提高领导干部认识水平，提高全社会保护意识。建立干部、专业工作者和社区培训制度，对街道、镇、社区、村管理人员进行历史文化名城名镇名村保护专项培训，加强典型案例和成功经验交流学习，提高历史文化保护社会参与度。

（二）夯实工作基础。尽快启动规划期至2035年的历史文化名城名镇名村保护专项规划编制工作。完善历史文化名城名镇名村保护的地方性法规、规章和规范性文件。做好文物保护单位“四有”工作和登记不可移动文物挂牌、建档保护工作。有序开展历史城区、历史文化街区划定、历史建筑确定及后续挂牌、测绘、建档工作，推动历史城区复兴、历史文化街区保护和历史建筑修缮工作。

（三）创新工作方法。积极探索建立历史文化名城名镇名村总设计师制度，采用多种方式促进文物建筑和历史建筑活化利用。研究出台破解制约历史建筑保护利用突出问题的政策措施，探索制定历史文化名城名镇名村的消防、基础设施建设等地方性技术标准。

（四）加强监督管理。按照“一年一体检、五年一评估”的工作思路，研究制定反映各历史文化名城名镇名村保护状况的量化评价指标，开展体检评估工作，并以适当方式向社会公开体检情况，主动接受社会监督。

住房和城乡建设部将会同国家文物局建立历史文化名城名镇名村保护约谈制度，对保护工作不力的地方政府进行约谈，并根据破坏情况采取通报批评、列入濒危名录、撤销称号等处罚措施。

中华人民共和国住房和城乡建设部
国家文物局
2019年5月13日

（此件主动公开）

来源 | 住房和城乡建设部官网

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