专题回顾｜绿地恒大万科中信都在转型城市运营商！城市更新的PPP模式如何运作？

2017-06-07 CRIC研究 克而瑞地产研究 克而瑞地产研究

小Q导读：借鉴英法澳等成熟经验，结合我国运作现状，深度解构房企参与城市更新的PPP模式。

文／克而瑞研究中心   沈晓玲、陈桢颖、谢夏成

PPP模式自2013年国家提出允许社会资本参与城市基础设施投资和运营开始，如今已成为国家积极推广的创新投融资途径。在国家的倡导下，绿地、中信等众多地产商开始转型城市运营商，并积极参与到PPP项目中。那么PPP模式在城市更新中应该怎么去运作呢？在这一块市场到底存在什么样的机遇呢？本文借鉴英国、澳大利亚、法国等国外运用城市更新PPP较为成熟的模式，结合我国PPP在城市更新中运用的现状，并剖析汕头中信滨海新城的PPP模式，以此为业界带来较为实用的参考。


1
概念及运作模式

    公私合作模式，以房企运作为主

1.1 基本概念：公私合作的创新投融资模式，重在激励机制和制度设计

PPP（Public-Private-Partnership），即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。这种模式的关键在于通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥参与方的优势，建立“利益分享、风险共担、全程合作”。因此，PPP不仅是单纯的融资方式，更是一种机制和制度的设计，包含合作机制、利益共享机制、风险共担机制、监管和绩效评价机制。总结目前为止，运用PPP模式的项目主要分为基础建设型、产业基础型、休闲娱乐型及环保处理型。（详细梳理请见专题完整版）

1.2 参与方式：房企可通过业务外包、特许经营和完全私有化参与PPP

1.3 流程：从前期评估、招标、协议签约到动工经营，重在操作规范化



2
国外案例

    英加澳等国运用较广泛，模式较成熟

在国家政策倡导下，我国的PPP模式已全面启动，逾22个国家部委和90%以上的省市地方也将其作为基建设施、区域开发、轨道交通、城市更新等建设的创新途径。但是目前来讲，国内的PPP模式实践尚未完全成熟。由于PPP模式源于国外，尤其是在城市更新领域的经验值得深入学习借鉴。

2.1 英国模式：PPP项目覆盖领域广，主要采用PFI模式

  • 英国PPP模式城市更新案例：伦敦地铁

2.2 加拿大模式：组织保障、法律顶层设计较为完善，PPP投入较大

  • 加拿大PPP模式城市更新案例：加拿大卑诗省保障房项目

2.3 澳大利亚模式：创立全国层面的PPP管理机构，明确项目筛选标准

早在20世纪80年代时期，澳大利亚已开始在基建领域引入PPP模式。澳大利亚基础设施局（Infrastructure Australia，IAU）作为国家PPP管理机构，专门负责全国各级政府基础设施建设的需求分析、政策研究制订、PPP项目审批以及定期发布政府拟实施的重大项目信息。

澳大利亚同英国PPP一样，也无专门立法，采用基于物有所值原则，对于模式实施的具体政策由各州分别进行（以维多利亚州为例，具体政策如下表），部分州政府设立基础设施管理局，也有一些州分设机构，通常包括政策制定和项目执行机构。以维多利亚州为例，财政部门负责PPP项目管理，与其他部门和私人企业沟通。州政府还设立了PPP 项目指导委员会，由财政、交通、医疗、教育等相关部门人员及多名专家担任委员，对PPP政策、项目管理、私营机构选择、工程技术等进行调查研究并提出意见建议。



为了促进PPP模式的有效实施，澳大利亚重在关注以下几方面：

  • 设立项目标准

  • 明确公私方责任，确保投资利益

  • 建立有效的风险管理体系

  • 合同法监督合同履行，并建立绩效评价机制

    （详细分析请见专题完整版）

  • 澳大利亚PPP模式城市更新案例：南澳州地区的4家法院

澳大利亚南澳州的部分法院设施始建于20世纪50年代，老化问题严重，亟须翻修维护，且随着区域社会经济的快速发展，也产生了对新法院设施的需求。在这样的背景下，当地政府（南澳州基础设施建设厅）决定以PPP模式开展与Plenary Justice（下文简称PJ）合作，由PJ联合体作为社会资本方，负责设计、建造、融资和维护(DBFM)，促进该地区法院的高效运转，推动设施更新建设。该项目特许经营期为25年。

分工方面，PJ需要负责的事项包括：① 老旧设施的维护（日常及应急维修），使其达到南澳州地区房屋建设规定标准；② 外部设施、周边区域的维护，以确保道路通畅，设施达到标准要求；③ 特色支持服务，例如成立资源管理服务中心（保证设施正常运作及公共服务的供给资源管理）和供水电、污水处理、内外清洁等一系列服务。

PJ承包联合体成功在计划预算及工期内完成新建设施，维护服务也持续提供，并且自投入使用以来，设施管理服务也没有出现任何损坏事故。

从该项目经验中，我们可以借鉴到的是：

一是联合体发起人要在实施过程中充分发挥作用。Plenary Group是联合体发起人，在项目中的主要作用不仅体现在商业、金融架构方面，引导PJ联合体进行项目和文件谈判，而且还在整个运营过程中进行综合管理，确保设备维护及管理工作。

二是融资方式要积极创新。在该项目中发行了3765万美元的与消费物价指数挂钩的年金债券(Aa2级)以及705万美元的股票，采用债券融资和股权融资相结合来获得项目的资金，包括建设期间的支出、其他费用和债务以及一定的储备资金。项目还由建设信用证发行优先债券，从而保护了高级债券持有人的利益，有效避免了完工风险。

三是特设管理中心进行综合质量把关。项目要求承包联合体所提供的服务中包含这一点，即设立资源管理服务中心，对设施运作和服务供给资源进行管理。该管理中心有助于更新及建造工程在规定的工期内完成，而且对服务管理的质量起到监督作用。



3
PPP在国内运用

    以改善基础设施为主，融资平台已初步搭成

从国际上来看，PPP在城市更新中的应用已比较成熟。PPP模式在城市更新不仅可以整合政府、民间、社会公众等多方资源，可加快项目运作的进程，而且其灵活的运作方式能使得参与方能较好地协调各自的利益。如在PPP模式下，政府主导项目运作能保障社会权益，开发商可根据自身的优势来选择参与该城市更新项目的建设、运营或者服务，社会公众也通过入股该项目获取投资收益。

3.1 运用对象：以改善基础设施为主，棚户区改造为政府新推重点

  • 基础设施改善类PPP运用较多，且未来仍有空间

  • 政府力推棚户区改造，为PPP模式制造良机

3.2 运作模式：政府搭建融资平台，以融资为纽带开展

  • 总体模式：“政府主导，市场运作”

从我国大部分省市城市更新的情况来看，城市更新项目牵涉到基础设施完善、基本住房安全与保障等民生工程，由此，“政府主导”的改造模式占大多数。近年来，政府力推PPP，逐渐形成“政府主导，市场运作”的改造模式。其中“政府主导”是指政府制定和实施相关的战略与规划，利用公共权力可有效地集聚社会资源，并利用政府的公共财力可提供相关补助和保障，政府直接或通过代理人负责具体城市更新改造工程的组织和实施。“市场运作”则是指涉及城市更新项目改造的人力、资金、技术及项目的生产、交换、分配和消费像商品房一样，由项目相关开发企业、金融机构、中介组织、家庭共同承担，主要通过市场来实现。


PPP模式在城市更新运用种类上，可根据项目特点选取。以棚户区改造为例，在运用上可选择包括服务协定、租赁协定、承包协定、BOT协议（建设-运营-转移协议）、BOOT协议（建设-运营-拥有-转移协议）、打包协议（即工程整体运营和转移协议）、BBO协议（购买-建设-运营协议）和BOO协议（建设-拥有-运营协议）等在内的多种方式。在运用过程中应根据项目特点进行划分，从而采取因地制宜的模式。如对开发潜力大的棚户区，采用承包协议、BOT协议和BOO协议，由企业承担建筑主体建设，政府在审批、税费等各个方面为企业提供便利，通过市场化的途径解决棚改新区建设。对地理位置差、缺乏开发潜力的棚户区，则采用服务协议，由政府牵头，居民少量出资，企业只承担建设职能。若能政府因地制宜、分类开发，可避免单纯市场化不愿建设、不能建设的情况。

  • 融资模式：政府专设融资平台，民间银行专设基金支持

我国多地政府已经设立城市更新方面的相关融资平台，这为政府在PPP项目的开展设立了一个基本通道。在政府主导的城市更新PPP模式下，利用PPP为项目打通融资渠道是主要目的之一。在城市更新项目的融资渠道来看，政府可通过获取政策补贴、企业筹资、个人集资、银行贷款等方式获取项目资金，而一般来说，政策补贴、企业筹资和银行贷款是通过PPP模式可获取的资金来源，也即政府和市场两个方面的渠道。

政府渠道包括政府补贴、政策减免、银行贷款以及包括来自财政和其他政府的资金、政策性金融贷款、土地出让减免、管理税费减免和因党政因素所节省的工程资金。我国目前有北京、山东、浙江等省市设立棚改融资平台，以省、市财设立的投资有限公司为投融资主体，主要向国家开发银行贷款，支持城市更新项目的建设。

市场渠道来自企业筹集、个人集资、市场运作和民间商业性银行贷款。此类资金的筹集方式主要包括参与棚户区改造的商业企业的自筹及自有资金、面积扩大部分房款、剩余房屋出售房款、土地出让金、商业性金融机构贷款、专项债券、商业性民间借贷等。专项债券如牵手民间银行专设PPP专项基金，参与此类项目的有平安银行、中信银行、招商银行等等。 



3.3 企业参与案例：中信汕头滨海新城项目（BOT）

  • 项目获取：前有资源借力，后靠整合能力

  • 项目运作：政府引导开发权，中信设立运营基金



4
企业方向

    房企发挥所长参与项目，警惕项目风险

4.1 发挥房企所长参与项目，保证目标利润

4.2 项目分工需清楚，法律助保障各方权益

4.3 警惕项目风险，做好项目预算


《中国城市更新：PPP在城市更新中的应用研究》专题目录

1、概念及运作模式：公私合作模式，以房企运作为主

1.1基本概念：公私合作的创新投融资模式，重在激励机制和制度设计

1.1.1基础建设型：对技术及资金有高要求，企业可借之提高规模

1.1.2产业基地型：符合城镇化发展需求，政府帮助招商引资

1.1.3休闲娱乐型：前期资金压力大，有提升区域旅游功能的目标

1.1.4环保处理型：乃国家发展规划重任，注重全生命周期管理

1.2参与方式：房企可通过业务外包、特许经营和完全私有化参与PPP

1.2.1业务外包：参与整体或部分外包业务，企业收取服务费用

1.2.2特许经营：BOT、TOT方式获取一定时期内的经营权

1.2.3私有化：获得PPP项目部分股权或全部权益，企业私有化运作

1.3流程：从前期评估、招标、协议签约到动工经营，重在操作规范化

2、国外案例：英、加、澳等国运用较为广泛，模式较为成熟

2.1英国模式：PPP项目覆盖领域广，主要采用PFI模式

2.2加拿大模式：组织保障、法律顶层设计较为完善，PPP投入较大

2.3澳大利亚模式：创立全国层面的PPP管理机构，明确项目筛选标准

3、PPP在国内运用：以改善基础设施为主，融资平台已初步搭成

3.1运用对象：以改善基础设施为主，棚户区改造为政府新推重点

3.1.1基础设施改善类PPP运用较多，且未来发展空间仍很大

3.2.2政府力推棚户区改造，为PPP模式制造良机

3.2运作模式：政府搭建融资平台，以融资为纽带开展

3.2.1总体模式：“政府主导，市场运作”

3.2.2融资模式：政府专设融资平台，手民间银行专设基金支持

3.3企业参与案例：中信汕头滨海新城项目（BOT）

3.3.1项目获取：前有资源借力，后靠整合能力

3.3.2项目运作：政府引导开发权，中信设立运营基金

4、企业方向：房企发挥所长参与项目，警惕项目风险

4.1发挥房企所长参与项目，保证目标利润的稳定性

4.2项目分工需清楚，法律助保障各方权益

4.3警惕项目风险，做好项目预算


（本文为专题微信删减版，完整版获取请洽询021-60867863）

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