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专题｜从各地财政看土地依赖的困局
导 读
在“土地财政”收入模式下，地方政府聚集了大量可支配财力，但同时，过分依赖土地出让收入负面影响越来越大。短期难动、长期要改是当前土地利益格局的博弈。
◎ 研 究 员 / 谢 杨 春
全国土地财政依赖度情况
国有土地使用权出让收入作为政府性基金收入的重要组成部分，在占比政府基金性收入占比居高不下。2018年1-7月，占比达到86%，相当于全国一般公共预算收入的1/2。总量上看，当前土地财政依赖度过高的问题仍然未得到缓解。且与国外相比，中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入。
1.地方财政收入的来源(略)
2.政府性基金收入超8成来自土地出让
根据国家财政局公布的数据来看，国有土地出让收入受房地产市场周期性波动较大，基本呈现3年一个周期，在政府性基金收入中占比不断走高。 2018年1-7月，国有土地出让收入31548亿元，占地方性政府性基金收入超过90%，较2012年增长9个百分点，即便是和全国政府性收入相比，占比也在85%以上。换而言之，在政府性基金收入中，几乎绝大部分是土地出让收入所贡献。
从走势上来看，2015年之前，土地财政依赖度虽然保持在70%左右，基本保持稳定，甚至在2015年出现下滑。但随着2015年底资金大幅宽松、房地产市场触底回升、实体经济羸弱，国有土地出让收入占政府性基金收入比例持续走高，年均增加2个百分点左右，且有不断增加上涨之势。
3.土地出让相当于地方财政一半，土地财政依赖度高的问题仍突出
从国有土地使用权出让金/地方一般公共预算计算得出的土地依赖度来看，近两年两者比值保持0.5之上，意味着每年国有土地出让收入相当于是地方财政收入的一半以上。反映了当前地方财政对于房地产行业的依赖程度仍然偏高。
从历史走势来看，呈现出与房地产周期的一致性。在房地产市场处于上升阶段时，土地依赖度呈现上行趋势，地方政府寄希望于卖地来弥补和维持地方财政收支缺口。可以看到，2013年两者比值达到0.6,同样是房地产大年的2017年，比值达到0.57，为近5年次高，2018年上半年随着地产进入调整期，土地依赖度稍有下降。
4.土地财政依赖的成因(略)
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各省、市土地财政差异情况
在全国土地财政偏高的情况下，地方政府依赖土地出让来弥补和平衡财政收支、发展基建的情况更加严重。其中近两年地价、房价涨幅较快的浙江省和江苏省土地依赖程度排在全国前列，国有土地使用权出让收入几乎与地方财政收入持平。城市来看，济南以及中西部的重庆、成都、武汉土地财政依赖度较高，一线城市以及华北部分城市如大连、沈阳土地依赖度整体偏低。
1.房价、地价火热助推浙江省、江苏省土地财政依赖度高企
从已公布的各省财政数据来看，除吉林省外，其余13个省一般公共预算收入均维持正增长。陕西、海南、浙江、广东、河南等省份同比增速较为领先（收入考虑营改增收入划分等因素），财政收入延续了去年以来较快的增长势头。
在土地出让收入总量上看，江苏、浙江、广东土地出让收入领先全国，保持5000亿以上，其中2017年江苏省国有土地出让收入达到6331亿元，排在榜首。而贵州、陕西、海南、吉林则不足1000亿元，主要是受到供地节奏影响。
土地依赖度排名来看，长三角的浙江省和江苏省对房地产依赖度更大。其中浙江省2017年国有土地使用权出让收入5710亿元，几乎与地方财政收入持平。江苏省两者比值也在0.8以上，高于其他省份。相较而言，陕西、山东、湖南、吉林省对房地产依赖程度较轻，排名相对靠后，不仅土地出让收入在政府性基金收入的占比不足80%，与地方一般公共预算收入的比值也在0.5以下。主要是近两年华北这些省份房地产市场热度与东部相差较大，尤其是这一波周期中市场反应相对较慢。此外，房价、地价较低，也是土地财政依赖度相对较轻的因素之一。
2.中西部多城土地依赖度高，南昌、济南土地收入高过财政收入
通过已有的17个一二线城市土地依赖度排名来看，超过半数城市土地财政依赖度在0.7以上，即这些城市土地出让收入几乎相当于地方财政收入的3/4。细分来看，各城市间分化显著。
土地依赖度较高的城市（比值高于0.7），如济南、南昌、武汉、重庆等。其中济南、南昌排在前两位，土地出让收入均高过地方财政收入，而武汉、重庆、成都等城市也接近持平。值得注意的是，在土地依赖度高的城市中，多数来自中西部城市，与近两年中西部商品房、土地市场火热不无关系。
土地依赖度较轻的城市（比值在0.7以下），如北京、上海、大连等。尤其是环渤海的部分城市对土地财政依赖度较小。例如大连、天津、沈阳等，两者比值处于0.5以下，尤其是大连仅为0.3。近两年房地产市场不温不火迫使大连土地依赖度降温。
整体而言，一线城市如上海、北京的地方财政基本不需过度依赖房地产，例如上海，国有土地出让收入与地方财政的比值常年处于0.5以下。二线城市中，近两年市场火热的城市土地依赖度普遍较高，典型的如重庆、成都。而此前库存相对较高的城市如大连、沈阳、青岛，2017年土地财政依赖度相对较低。一方面是由于此前库存过高，市场火热程度不及东部等城市；另一方面，为了缓解此前卖地多导致库存高企的情况，有意控制土地出让，造成依赖度低。
3.高依赖度源自城市基建支出几乎要靠卖地收入来维持(略)
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典型城市分析
高土地财政依赖度一方面会压缩实体经济的发展空间，另一方面短期虽会对房地产产生一定正向推动，但长远来看，过量的卖地会打乱原有城市发展节奏，拔苗助长造成恶性循环，同时也会导致城市房地业土地潜在库存较多，造成供求失衡。此外，高土地财政也是推动房价非理性上涨的幕后黑手。
1. 土地财政依赖过高导致未来市场供求失衡
通过对比近三年的土地消化周期和土地依赖度来看，多数城市还是表现出地方政府土地财政依赖度高，整体土地库存较大，即去化时间相对缓慢的特征。典型的如南昌和重庆，二者土地出让收入几乎与地方财政收入相持平，高依赖度下，近三年土地消化周期均在3年以上，位列13个城市之首。相较之下，成都、武汉稍显特殊，高土地财政依赖下，近三年土地去化维持在1年左右。依赖度高仍保持供求平衡，与成都、武汉购房需求充足不无关系。
而天津、青岛、沈阳、大连等土地依赖度相对较低的城市，土地去化周期普遍在1年以下。市场销售随着行业周期上行虽然是重要因素，但可以看到，政府仍在有意控制土地出让的节奏，近三年青岛、沈阳、大连的土地出让建筑面积较此前均有大幅减少。从财政部公布的各城市国有土地使用权出让收入也可以佐证，青岛、沈阳等城市收入较2013年的高峰几乎均出现腰斩。而大连2017年土地出让金收入同比减少14%，土地财政依赖度降低存在一定被动性。
因此，整体而言，高土地财政依赖对房地产最大的影响即会导致未来市场供求失衡，尤其是当前部分二线城市可出让用地较多，不间断的供地会造成未来潜在库存偏高，影响市场销售情况，对房价造成一定压力。即便短期像武汉、成都需求充足的城市，也存在一定透支的风险。
（以下内容略）
2.沈阳：合理控制土地出让降低依赖度，市场逐步供需均衡
3.重庆：土地财政高企之下，潜在土地库存风险加大
4.成都、武汉：土地市场火热推动财政依赖度走高，短期需求充足风险可控
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展望
地方政府土地财政依赖度高的问题难得到缓解，土地财政难寻替代。短期难动、长期要改是当前土地利益格局的博弈。去杠杆、减税等导致政府负担更重，短期土地出让仍是地方收入重要来源，尤其是经济发展较弱的三四线，土地财政成为城市发展基建的重要支撑，棚改红利尚未退潮时，大力供地仍是政府的不二选择。长期而言，财税改革不断推进，提高中央和地方分成比例以及房地产税等长效机制加快落地下，一定程度会缓解高土地财政的压力，但实际效果如何仍要看政策落地执行情况。
1. 短期土地财政难寻替代，去杠杆或加重依赖度
在过去城市发展的进程中，地方政府一直被土地财政所绑架，无论是经济快速发展阶段还是在经济L型阶段，都没有找到可以替代土地财政的地方收入。在城镇化的推动下，城市建设依然需要依靠卖地来维持财政收支平衡。
其一，贸易战对于中国经济影响远超过预期，打持久战已成共识。尤其是消费升级等新经济增长点受到阻击后，房地产将起到压舱石的作用，经济景气度不高、实体经济羸弱，维持地方财政收入稳定、城市快速发展只能暂时依靠出让土地。
其二，作为供给侧改革的关键点，2016年以来去杠杆虽取得一定成效，但短期阵痛随之而来，一方面是企业去杠杆，导致资金紧张，中小企业生存环境堪忧，一定程度影响税收。尽管中央出台多项减税等改革措施，但宏观经济羸弱，导致实体经济景气度并未大幅回升，减税后企业扩大再生产的意愿不强，未形成减税-提升产能-增加税收的良性循环体系。另一方面，政府部门去杠杆，削减政府债务，需要通过卖地来偿债，并相对应对冲和缓解地方政府债务风险。
其三，当前房地产市场板块轮动仍在延续，三四线棚改红利尚未退却，对于原本经济发展动能不足的三四线而言，依赖房地产成为短期提升经济发展发展的“速效药”。市场供需皆火热，房价呈现上涨态势，带动地价随之攀升，政府也倾向于在当前的周期节点通过大量供地来获得高收益，提升经济发展、城市发展的收入。
因此，短期土地财政依赖度仍然会保持较高水平。但从趋势上看，一旦土地收入长效机制逐步完善，房地产税等其他收入不断补充、完善之下，度过去杠杆的阵痛期过后，会呈现缓慢下降态势。
（以下内容略）
2.高土地依赖或将导致三四线再陷库存泥潭
3.土地财政收入模式倒逼房地产税加快落地
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专题
目录
《从各地财政看土地依赖的困局》
前言
一、全国土地财政依赖度情况
1.地方财政收入的来源
2.政府性基金收入超8成来自土地出让
3.土地出让相当于地方财政一半，土地财政依赖度高的问题仍突出
4.土地财政依赖的成因
二、各省、市土地财政差异情况
1.房价、地价火热助推浙江省、江苏省土地财政依赖度高企
2.中西部多城土地依赖度高，南昌、济南土地收入高过财政收入
3.高依赖度源自城市基建支出几乎要靠卖地收入来维持
三、典型城市分析
1.土地财政依赖过高导致未来市场供求失衡
2.沈阳：合理控制土地出让降低依赖度，市场逐步供需均衡
3.重庆：土地财政高企之下，潜在土地库存风险加大
4.成都、武汉：土地市场火热推动财政依赖度走高，短期需求充足风险可控
四、展望
1.短期土地财政难寻替代，去杠杆或加重依赖度
2.高土地依赖或将导致三四线再陷库存泥潭
3.土地财政收入模式倒逼房地产税加快落地
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