重磅解读！中国金融监管改革再出发：机构调整有乾坤，央地共建科学高效金融稳定保障体系
备受关注的新一轮金融监管机构改革终于对外披露了细节。根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的决议，国务院机构改革方案（下称“方案”）包含13个方面的重大部署，其中，仅涉及金融领域的相关改革就有6大项。足见金融领域是此次机构改革的重中之重。
（作者：孙璐璐 程丹 贺觉渊 秦燕玲）
多位受访人士表示，本次金融领域的改革进一步理顺了监管体系，压实各方责任，实现金融监管全覆盖，既避免了重复监管，又填补监管空白，利于提升监管效率，将有效防范化解重大金融风险。
2008年全球金融危机是国际金融监管体系改革的分水岭。危机发生后，越来越多的国家意识到现代金融体系风险易交织蔓延的特征，暴露出原有金融监管机制存在重大缺陷，随之开展了大量金融监管改革的尝试。
我国金融监管改革的步伐也从未停歇，从上世纪90年代开始人民银行划转政策性银行业务，证监会、保监会、银监会相继成立，形成“一行三会”格局；到2017年以来成立国务院金融稳定发展委员会，银监会、保监会合并成银保监会，形成“一委一行两会”格局；再到今年将开启的新一轮改革，都是适应经济发展、社会进步的新要求而不断进行的自我变革。机构改革是一个过程，不会一蹴而就，也不会一劳永逸，需要不断进行调整。随着金融监管机构改革的逐步落地实施，中国金融业也将踏上高质量发展的新征程。
组建金监总局统筹微观审慎与行为监管
根据方案，在银保监会基础上组建国家金融监督管理总局（下称“金监总局”），作为国务院直属机构，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护；同时，将央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，证监会的投资者保护职责划入金监总局。
国务委员兼国务院秘书长肖捷3月7日就方案向第十四届全国人民代表大会作说明时指出，党的二十大作出明确部署，要依法将各类金融活动全部纳入监管。
组建金监总局是为了解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题。
当前，百年变局和世纪疫情交织叠加，国内外经济金融环境发生深刻变化。银保监会主席郭树清曾撰文指出，现阶段，中国发展进入战略机遇和风险挑战并存时期，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。
为应对新时期新形势，郭树清此前接受媒体采访时曾透露，今年深化金融体制改革的重点任务之一是加强和完善现代金融监管，包括建立健全金融稳定发展协调机制，理顺金融监管和风险处置的关系，完善“风险为本”的审慎监管框架等。
社科院金融研究所副所长胡滨表示，近十年来，金融监管理念已经发生了深刻变化，包括强化行为监管以及对存款人和金融消费者利益的保护，从强调微观审慎监管向宏观审慎监管与微观审慎监管有机结合转变，从原有的分业监管、机构监管向功能监管和穿透监管转变，强化监管的统筹协调等。
但是，胡滨认为，目前我国对重大金融风险特别是系统性金融风险的监管协调仍不够充分。尽管金稳委在监管协调方面已经发挥了重要作用，但中央与地方监管部门之间、监管部门与货币财政等相关政府部门之间、地方监管部门与其他地方政府部门之间协调不畅的现象尚未得到根本解决。
此次新设金监总局被看作是加强金融风险管理和防范处置的又一重大举措，其统筹微观审慎监管与行为监管职能的定位，与海外一些国家的“双峰监管”模式有相通之处。
光大证券首席金融业分析师王一峰对证券时报记者表示：
在银保监会基础上组建金监总局，是落实将金融活动全部纳入监管的具体举措，体现出对金融活动全面监管、统一监管，既避免重复监管，又填补监管空白的综合考虑。将央行对金控公司的日常监管职责，以及央行、证监会有关金融消费者及投资者保护职责都划入金监总局，则强化了微观审慎监管与行为监管的统筹。央行剥离出上述相关职责后，也可以更聚焦于货币政策和宏观审慎政策的“双支柱”管理框架。
建立金融消费者保护统一监管框架
强化金融消费者权益保护是金融监管改革中的一项重要内容，同时涉及机构监管与行为监管两方面。不同于一般的商品，金融产品的专业壁垒高，所涉金额相对较大。“近年来，受宏观经济环境影响，金融产品违约时有发生，金融消费者投资受损严重，有的甚至血本无归，引发众多社会问题。”清华大学法学院教授施天涛说。
现阶段，“一行两会”均有专门的金融消费者权益保护部门。虽然近年来“一行两会”围绕惩处金融违法违规现象开展了协调一致的监管行动，但分业监管仍是主要方式。
全国人大代表、人民银行武汉分行行长林建华指出，随着金融市场创新发展，各领域间金融产品和服务界限日益模糊，仅靠分业监管会面临监管重叠与监管真空并存、监管标准不够统一、监管手段不够丰富、监管合力有待提升等现实困难。
为加强金融消费者合法权益保护，统一规范金融产品和服务行为，根据方案，把央行对有关金融消费者保护职责，证监会的投资者保护职责划入金监总局。这意味着，金监总局将同时承担起金融消费者保护和投资者保护职能，实现机构监管和行为监管的统一。
在金融创新不断推进、业务交叉型产品不断出现的局面下，建立健全协调统一的监管体系至关重要。全国人大代表、人民银行沈阳分行行长付喜国表示，在金融创新不断推进、业务交叉型产品不断出现的局面下，需明确中央金融管理部门和地方金融监管部门等在金融消费者权益保护领域的监管职责与分工，共同规范市场主体经营行为。
在多位代表委员看来，通过组建金监总局，建立协调统一的监管体系，有利于更好保护消费者权益。接下来，还应该加强顶层设计，加快金融消费者权益保护统一立法。
施天涛强调，保护金融消费者不仅涉及金融行业的健康发展，更关系到社会稳定。“金融消费者的保护，需要立法机关、监管部门以及司法机关的共同努力。”
为此，在建立统一的监管体系的同时，林建华表示：
应当尽快制定《金融消费者权益保护法》，围绕金融机构的行为规范、金融消费者的主要权利、金融消费者权益保护的监督管理、金融消费者自律组织的功能定位、金融消费争议的解决途径、法律责任等内容进行规范。付喜国还建议，接下来，要结合当前金融市场上对金融消费者合法权益侵害较大的行为类型，有针对性地设置法律责任，提高侵害金融消费者合法权益的违法违规成本，对影响金融消费者合法权益和金融市场秩序的源头性问题重拳整治，强化威慑力。
资本市场更加受到重视
根据方案，证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。同时，由证监会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。
市场人士普遍认为，证监会调整为国务院直属机构，提高了资本市场的地位，进一步凸显了资本市场服务实体经济的重要作用；债券发行审核统一划归证监会审核，改变了过去多头监管局面，有利于债券市场更规范运行。
证监会从成立之日起，三十多年来同资本市场相伴相生，监管模式随着市场的变化与时俱进。从国务院证券委与证监会并行，到国务院证券委退出历史舞台，证监会成为国务院直属事业单位，负责全国证券期货市场的监管，再到如今的国务院直属机构，证监会在改革中发展，在促进市场平稳运行和防范化解金融风险方面发挥了巨大作用。
当前，要打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，证监会重任在肩，既要提升服务实体经济的能力，为稳定宏观经济大盘贡献力量，又要通过全面深化改革，完善适应不同类型企业的估值定价逻辑和具有中国特色的估值体系，让参与市场的各方主体有获得感。
“从证监会本次的调整来看，体现了国家对于证券监管工作和资本市场发展的高度重视。”南开金融发展研究院院长田利辉表示，证监会成为国务院直属机构，有助于稳步提高直接融资比重，统筹多层次市场体系建设，统筹一二级市场动态平衡，进一步畅通“科技-产业-金融”良性循环，协调不同监管分工，推动政府行政管理和证券监管的提质增效。
本次改革还将企业债发行审核工作统一由证监会负责。
我国债券市场中，按发行主体分类主要包括国债、地方政府债，金融债，企业债和公司债。经历了制度和市场不断完善的历史过程，形成了多头监管的显著特点，涉及央行、发改委、证监会、财政部等。
清华大学五道口金融学院副院长、金融学讲席教授田轩表示：
先前的监管安排下，企业债由发改委审核，公司债由证监会审核，不同部门间，审核标准不统一，给套利者提供了操作空间，不利于债券市场合理正常发展，也不利于企业拓宽直接融资渠道。此次彻底将企业债的具体发行审核职责划入证监会，意味着未来企业债和公司债将在规则层面进一步趋同，为债券市场健康稳定发展提供法治保障。
根据Choice统计，截至3月8日午间，市场存量企业债券共2624只，票价总额20138亿元，存量公司债为11505只，票面总额98868亿元。
据了解，企业债的发行人主要以国有企业为主。其募集资金用途应当符合国家产业政策，且主要用于基础设施建设、固定资产投资、公益性事业等不同用途。一家评级机构的人士对记者表示，后续企业债的核心功能定位可能不会变，发行主体融资所发挥的特殊政策用途等仍然存在重要的价值。目前提及的是企业债发行审核的职责归为证监会统一负责，对于后续企业债发行资金用途标准等条件是否也要调整，需要观察后续相关政策变化。
地方金融监管局剥离“发展”职能
在本次金融监管机构改革中，地方金融改革涉及两个方面，一是深化地方金融监管体制改革，另一个则是统筹推进央行分支机构改革。二者有着一定的内在联系。
在深化地方金融监管体制改革方面，根据方案，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制；而原有的地方政府设立的金融监管机构则要求“专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子”。
这实际上是再次明确了在地方金融监管体系中，中央派出机构与当地政府的监管分工问题。这一表述延续了2017年第五次全国金融工作会议的定调，彼时明确“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任”。
王一峰认为，此次深化地方金融监管体制改革的亮点，在于将地方金融监管局此前负责的地方金融产业发展的职能剥离，回归并聚焦监管的职责本源。
“以前地方金融监管部门由于加挂金融工作局、金融办公室的牌子，既承担当地的金融发展职责，又行使对‘7+4’类金融组织的监管职责。此次将发展和监管职能分离，避免既当‘运动员’，又当‘裁判员’。”王一峰称。
地方金融监管局也是经历过近二十年的改革变迁。进入21世纪，各地政府陆续成立地方金融办公室，为当地企业提供对接资本市场等各类金融服务，后来个别地区尝试由“办”变“局”，如北京金融办在2009年在全国率先升格为金融工作局，成为政府组成部门，改变了以往地方金融办不在政府序列的状况。2017年第五次全国金融工作会议后，地方金融监管改革拉开序幕后，各地陆续挂牌成立地方金融监督管理局，并加挂金融工作办公室、金融工作局等牌子。
伴随着地方金融监管局的成立，针对地方金融监管的部署明确了“7+4”类机构监管范围，具体包括小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司7类金融机构，以及辖区内的投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所，以改变此前上述行业多头监管、政出多门的分散格局。
在《党的二十大报告辅导读本》中，银保监会主席郭树清表示，我国绝大多数金融机构都是地方法人，其党的关系、干部管理、国有股权监管、审计监察和司法管辖也都在地方，因此，必须进一步强化地方党委对金融机构党组织的领导，建立健全地方党政主要领导负责的重大风险处置机制。中央金融管理部门要依照法定职责承担监管主体责任，派出机构要自觉服从地方党委政府领导，积极发挥专业优势和履行行业管理职责，共同推动建立科学高效的金融稳定保障体系，公开透明地使用好风险处置资金。
2021年12月底，央行发布《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》，首次明确了地方金融组织定义，明确地方金融监管规则和上位法依据，统一监管标准，构建权责清晰、执法有力的地方金融监管框架。
预料之中的央行分支机构改革
至于统筹推进央行分支机构改革，从公布的改革方案看并未超出预期。根据安排，调整央行大区分行体制，按照行政区设立分支机构。撤销央行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。央行北京分行保留央行营业管理部牌子，央行上海分行与央行上海总部合署办公。不再保留央行县（市）支行，相关职能上收至央行地（市）中心支行。
央行大区分行的设立早在20年前。1998年，为增强制定和执行货币政策的独立性和权威性，减少各方行政力量干扰，央行设立了九家一级分行（即大区行，下辖中心支行），一个大区行覆盖多个省市，负责指导辖区内贯彻执行货币信贷政策，逐渐形成“总行—大区分行—中心支行—县支行”的架构。
一央行分行人士对证券时报记者表示，恢复省级分行已酝酿多年，内部一些业务权限早已恢复到省会中心支行层面管理。此次改革的目的之一是解决大区行跨省管理半径太大，无法及时有效了解各地情况；此外，恢复省分行也利于加强央行分支机构与当地政府、其他中央金融管理部门地方派出机构的沟通协调。
相对于恢复省级分行，县支行的改革“动静”会更大，这也是多年来持续热议的改革热门。根据《中国人民银行2020年年报》，截至2020年末，央行系统在册工作人员总数126715人，县（市）支行43594人，占比达三分之一。
因此，改革方案中 “不再保留中国人民银行县（市）支行”的表述，意味着人员安排问题。
南方一县支行人士对记者表示，县支行承担着经理国库、管理现钞流通、征信管理等职能，但这些业务在当下看确实都可以上收至地市中心支行统筹管理。近两三年县支行一级都没有再招聘新人，内部对不再保留县支行早有一定的预期。
根据改革方案，在深化地方金融监管体制改革方面，要“统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备”，多位受访人士因此预计，央行县（市）支行不再保留后，相关人员可能分流至中央金融管理部门地方派出机构或地方金融监管部门，充实地方监管力量。
责编：朱雨蒙
校对：苏焕文
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