常健：全过程人民民主如何维护民主权利？| 东西问

与西方建立在政党竞争基础上的以选举主导的民主制度相比，中国在中国共产党领导下的全过程人民民主更能维护和促进国家和人民的整体和长远利益，兼顾社会不同群体的利益诉求，有效保护少数和弱势群体利益，形成强大的发展合力。

作者：常健 南开大学人权研究中心主任、南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师

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中国是中央集权的单一制国家，具有单一政权单一主权的国家结构形式。中国又是人口和地理上的大国，人口排名世界第一，国土面积排名世界第三。在中国实行民主制度面临着特殊的挑战。

从历史上看，国家分裂和封建割据是对国家强盛与人民安定的最大威胁，而实现国家统一是社会的普遍期望与全民共识。中国近现代在探索国家现代化道路的过程中，曾尝试各种民主制度。经验教训显示，在中国实行民主制度，最大的挑战在于如何既保障人民当家作主，又有效防止国家一盘散沙甚至割据分裂。

中国国土面积巨大，人口众多，各地情况千差万别。采用全面的直接民主形式，虽有利于更直接反映民意，但容易导致国家权力的分散甚至国家分裂；采用多层级间接民主形式，虽有利于保障国家权力的统一，却难以充分表达千差万别的民意。

经过长期摸索，中国在维护中央集权单一制国家结构的前提下，逐渐探索出了以“全过程人民民主”为特征的新型民主制度。

根据2021年12月4日国务院新闻办公室发布的《中国的民主》白皮书，全过程人民民主“实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主”，“把选举民主与协商民主结合起来，把民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督贯通起来，涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明等各个方面”。

2021年12月4日，中国国务院新闻办公室发布《中国的民主》白皮书。中新社记者 杨可佳 摄

从效果上看，全过程人民民主一方面“使国家政治生活和社会生活各环节、各方面都体现人民意愿、听到人民声音，有效防止了选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象”；另一方面使中国“在剧烈的社会变革中，没有发生后发国家在现代化进程中容易出现的社会动荡，不仅创造了经济快速发展奇迹，也创造了社会长期稳定奇迹”。

从政治发展的角度看，提出全过程人民民主重大理念，显示出中国共产党和中国政府在全面建成小康社会完成后，在全面建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴过程中推进民主建设的政治意愿和积极努力。民主的推进，虽然在形式上表现为民主领域、层次、环节、形式的扩大和增加，但最终都要落实到人民民主权利的增扩。因此，需要进一步深入探讨全过程人民民主将会增扩哪些民主权利，以及因此会带来哪些新的问题和挑战、如何应对这些挑战。

2019年10月1日晚，庆祝中华人民共和国成立70周年联欢活动在北京天安门广场举行。中新社记者 盛佳鹏 摄

政治、政策和管理全过程的民主权利

综合各方分析，可以发现“全过程人民民主”所要表达的“全”主要涉及以下四个方面：一是过程全链条，包括了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督；二是层次全方位，包括了党内民主与人民民主、基层自治民主与国家政治民主、国内民主与国际关系民主化；三是领域全覆盖，包括了政治民主、经济民主、军事民主、文化民主；四是形式全包含，包括了直接民主与间接民主、选举民主与协商民主、传统民主与网络民主。

但从过程角度分析，全过程人民民主涉及三个过程，即政治过程、政策过程、管理过程。政治过程主要涉及权力的分配，包括协商、选举、任命、立法、执法、司法等主要环节。政策过程主要涉及政策的制定与执行，包括问题认定、议程设置、政策形成、政策合法化、政策执行、政策评估等基本环节。管理过程主要涉及经济和基层社会组织的运行，包括计划、组织、指挥、协调、控制等基本环节。

政治过程、政策过程、管理过程之间存在一定的交叉，但仍是三个不同的过程，其重心与内在逻辑有着重要的差别。各过程涉及的民主权利也有一定差异。

政治过程的民主要实现人民当家作主，由人民来决定政治权力的分配和行使规范，涉及的是人民在政治领域的选择和决定的权利。它涉及在政治选举环节的选举权和被选举权，在立法环节的知情、参与、表达、协商和监督权，在任命、执法、司法等环节中的知情权和监督权。

政策过程的民主则要实现人民对政策过程的制约和监督，防止所委托的政治权力行使者作出违背人民意愿和利益的决策，涉及的主要是人民在社会各个领域的参与权利。它具体涉及在政策提出环节的倡议表达权，在政策制定环节的决策知情、参与、表达、协商和监督权，在政策执行环节的知情权和监督权，在政策评估环节的参与和表达权。

管理过程的民主则要实现社会成员对所在基层社区和组织的自主管理，涉及的主要是基层群众的自治权利。其中不仅包括社区和组织事务的知情权、参与权、表达权、协商权、监督权，而且包括选举权和投票抉择的权利。

2021年12月，云南省大理州巍山县庙街镇云鹤村委会左三村，彝族群众投票选举新一届县镇人大代表。中新社发 张树禄 摄

全过程人民民主对民主权利的优化需求

推行全过程人民民主，需要细化、扩大、增加人民在政治、政策和管理过程中享有的民主权利。

首先是对原有民主权利的细化。中国保障的民主权利通常被概括为选举权、知情权、参与权、表达权、监督权。全过程、全链条民主要求进一步细化各项权利的具体内容。例如，要具体确定三个过程中各个环节的各项民主权利，以及这些民主权利的合法实现方式。

其次是对原有民主权利范围的扩大。根据全过程人民民主的要求，需要适当扩大各项民主权利的行使范围，使其在社会各领域都有所体现。如扩大选举过程的知情权，扩大公民对政治过程的监督权等等，扩大公民对政策过程的知情权、参与权、表达权，扩大基层社区、社会组织的自治权利。

最后是补齐或增加一些环节中的民主权利。根据全过程人民民主的要求，需要在一些环节增设相应的民主权利。如在地方主要官员的任命环节，适当增加公民的抉择权；在政策制定环节和基层管理环节，适当增加公民的协商权。

全过程人民民主对民主机制的完善需求

全过程人民民主要求在政治、政策、管理过程的各个环节适当增扩人民的民主权利。但增扩民主权利有可能带来决策和管理效率和质量的降低，这是全过程人民民主必须面对的新挑战。

要在保证人民民主权利的前提下提升决策的效率和质量，就必须建立和完善一系列相关机制。具体来说，需要完善公众知情的发布和申请机制、各方意见的汇集与共识形成机制、参与的代表和负责机制、不同利益的协商机制、主张分歧的管理机制、抉择的投票机制、监督的质询与问责机制，以及党对全过程民主的领导协调机制。

综上所述，全过程人民民主是根据中国作为人口和地理大国且实行中央集权的单一制国家的具体国情，所采取的一种民主形式，它涉及政治、政策、管理三个过程各个环节的民主权利。与西方建立在政党竞争基础上的以选举主导的民主制度相比，中国在中国共产党领导下的全过程人民民主更能维护和促进国家和人民的整体和长远利益，兼顾社会不同群体的利益诉求，有效保护少数和弱势群体利益，形成强大的发展合力。中国改革开放四十多年经济和社会的快速发展，以及此次抗击新冠肺炎疫情的成功实践，都证明了这种民主体制相对于西方一些国家民主制度的优越性。

全过程人民民主是对民主提出的更高要求。发展全过程人民民主需要对人民民主权利进行细化、扩大和增加，同时完善相应的民主机制来应对民主权利增加所带来的新的挑战。

作者简介：

常健，南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师，南开大学人权研究中心(国家人权教育与培训基地)主任，中国人权研究会常务理事。主要研究领域为人权理论与制度、公共治理与冲突管理。出版《人权的理想·悖论·现实》《当代中国权利规范的转型》《中国人权保障政策研究》《效率、公平、稳定与政府责任》等学术专著，编写《欧美哲学通史》(现代哲学卷)《现代领导科学》《公共冲突管理》《领导学教程》《公务员培训人权用书》《人权知识公民读本》等教材，担任《中国人权事业发展报告》(蓝皮书)副主编、《中国人权在行动》系列丛书主编、《Cross-Cultural Human Rights Review》杂志副主编，在专业学术期刊发表学术论文140余篇，《人民日报》《光明日报》《中国社会科学报》等发表评论和学术文章40余篇。参与多期国家人权行动计划和多部政府人权白皮书的起草工作，多次作为中国人权研究会代表团成员参加联合国人权理事会会议和边会并作发言。

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图片编辑：熊然

文字编辑：张楷欣

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