剥离与撕裂：国会山法案冲击下TikTok的艰难抉择与未来沉浮

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

引言

当地时间2024年3月13日下午，TikTok剥离法案以352赞成、65反对的结果成功被递送至参议院。众议长约翰逊（Mike Johnson）认为投票结果表明国会反对美国人被外国政府“监视”和“操纵”，“我们决心威慑敌人”。这是美国众议院能源与商业委员会（The House Energy and Commerce Committee）于3月7日批准的一项针对TikTok的法案，全名为《保护美国人免受外国对手所控应用程序侵害法案》（Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications），并在6天后的众议院表决时得到了两党议员的普遍支持。

尽管法案在参议院的前途未卜，但众议院的反华浪潮高涨和极力推动禁令，加之拜登本人“立即签署”的表态，美高层对TikTok“引发安全风险”的重视可见一斑，而TikTok的强大市场份额与根深蒂固的用户基础也让这场对峙日益激烈。尽管在用户数量上Youtube仍高踞美国的社交媒体平台榜首，但TikTok的用户正迅速增长。2023年，美国TikTok月度用户数量达1.5亿，近乎占一半人口。18岁以上的美国公民平均每天在TikTok上花费55.8分钟。据Statista统计显示，2024年TikTok在美广告收入预计突破110亿美元，比3年前增长了4倍。作为美国反TikTok的最新进程，该法案如何试图冲击和瓦解TikTok在美业务？社会舆论如何反弹？以及未来TikTok的命运将走向何方？

众议院以353比65的投票结果通过法案

图源：IGN

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法案内容与动因

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法案下的TikTok抉择：剥离或禁用

法案由美国国会“美中战略竞争特设委员会”主席加拉格尔（Mike Gallagher）和首席成员拉贾（Raja Krishnamoorthi）领衔的跨党派议员小组提出，法案要求总部位于北京的字节跳动（ByteDance）剥离（divest）其短视频分享平台子公司TikTok，即抖音国际版的股权，否则TikTok将面临在美国被禁用的命运。具体来说，法案给予字节跳动165天的时间自TikTok撤资，若不遵循，苹果、Google和其他公司经营的应用程序商店就不能合法提供TikTok，字节跳动拥有的应用程序也不能提供网络托管服务。委员会主席，共和党众议员罗杰斯（Cathy Rodgers）表示“我们将迈出立法的第一步，保护美国公民免受对手控制和应用程序的威胁”。

法案的提案人和联合提案人，共和党籍众议员加拉格尔（左）和民主党籍众议员拉贾（右）

图源：纽约时报

法案同时赋予总统新的权力，来指定特定的社交媒体应用软件受到了外国对手的控制，并构成国家安全风险。被指定的应用软件将从美国手机应用程序商店中下架，其网站版本的服务也会被停止，除非这些他们能通过出售股份等方式剥离所属关系，来切断与受外国对手控制实体的联系。值得注意的是，该提案要求剥离必须得到政府的批准，这意味着任何拟议的买家都可能会接受严格的监管审查。法案还要求外国对手实体拥有该公司股权的比例不得超过20%，法案将中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜列为美国对手，但法案中被明确点名的公司仅有字节跳动和TikTok。

如下图所示，自2020年以来，从前总统特朗普本人到美国国会一直以来试图提出多项立法试图限制或禁止TikTok在美国运作。除2022年《国防授权法案》中“政府设备TikTok禁令”（禁止联邦政府近400万名雇员在办公设备上使用TikTok）之外，这些法案没有任何进展。去年参议院一组跨党派议员也曾提出法案《限制信息通信技术安全威胁出现法案》，尽管未点名TikTok，但要求商务部制裁甚至禁止威胁国家安全的境外科技和其他企业。本次法案是“中国威胁论”的老框架，只是提出了“以剥离代（直接）禁止”的新路径。

TikTok被美国政府监管历程

图源：36氪

白宫亦同样支持该赋予总统禁用TikTok权力的法案，称该法案是“重要且受欢迎的一步”，并已与国会两党立法者展开合作,“化解对美国公民敏感数据和更广泛的国家安全的风险威胁”。但白宫方面试图澄清：法案并不寻求封杀平台，只是确保其免受“外国对手”干预。

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数据和算法：

“中国的威胁”和“撕裂的美国”

顾名思义，法案提出者宣称，TikTok是一个中国政府可以使用的舆论影响工具，对美国国家安全造成了威胁。这种观点基于两个假设：（1）TikTok受其中国母公司字节跳动的“影响和控制”，数据泄露风险危害性大。（2）TikTok的算法产生了大量“有利于中国政府”的内容推荐，将“操控”美国舆论。在巴以冲突和大选严重撕裂美国民意的舆论背景下，TikTok被视作骇人听闻的“特洛伊木马”。

对于假设一，Buzzfeed报道称一名TikTok高管在一份泄露的内部录音中表示：“一切都（能）在中国‘被看到’”。《华尔街日报》称，字节跳动的员工试图通过“监视”美国记者来发现“吹哨人”的身份，并以录音被报道后字节跳动对那些解雇的“某些个人的不当行为”的指责加以“例证”。除此之外，报道还引用了一个自称是TikTok美国办公室的前技术组长的说法，称中国政府在公司内设有“委员会”，可以干预企业的运作。还有联邦调查局局长克里斯托弗（Christopher A. Wray）和国家情报总监海恩斯（Avril Haines）等高阶官员为类似的观点背书。对于这些数据泄露的指控，TikTok方面旗帜鲜明地给予了反对回应。早在去年3月，TikTok便表示“没有也不会”与中国政府分享美国用户数据。法案出台后，TikTok再度力称始终竭尽全力保护美国用户数据，并对平台进行第三方监督。

对于假设二，虽然TikTok早已经提出“德克萨斯计划”（Project Texas）的解决方案，即在甲骨文公司的服务器上独立存储本地数据，并赋予其访问算法的权限。但一些人士仍然穷追不舍，指控TikTok的算法故意推广特定内容以达成其政治目的，特别是在巴以问题中宣传反以言论。《时代周刊》日前刊文称，在巴以冲突上TikTok平台存在着不成比例的“亲巴”和“仇以”的内容，并认为这一比例甚至不能代表民调显示的年轻人的观点分野。

TikTok上涉巴以问题的主题标签数排名

图源：时代周刊

还有渠道援引网络传染研究所去年12月的一项研究，发现Instagram和TikTok上的主题标签（hashtag）之间存在“显著差异”。研究称TikTok上支持哈马斯的视频比支持以色列的视频更受欢迎，并提到宣传本·拉登2002年仇美言论的《致美国的信》的相关视频在平台上广为流传。因此，与Instagram、X/Twitter等主流社交媒体相比，TikTok被一些人士视作“反犹太思想”的温床。

平台使用和“反犹太/反以”言论的相关性（受平台影响立场改变的可能性）

图源：时代周刊

除此之外，一些人士更对TikTok“干扰”美国大选“忧心忡忡”。3月12日，国家情报总监海恩斯在众议院听证会表示，中国方面可能利用社交媒体应用影响美国大选。其办公室近日发布的年度威胁评估报告更表示，TikTok账户在2022年美国中期选举期间“针对”了两个政党的候选人。报告宣称，中国“可能试图在某种程度上影响2024年的美国大选，因为它希望排挤对中国的批评，并扩大美国的社会分歧” 。

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舆情声浪：

反对与支持后的“华府众生相”

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TikTok的合规反击：公众与精英之间

法案提出后，TikTok迅速作出抗议，表示这些担忧纯粹是无稽之谈：公司约60%的股份由全球机构投资者持有，其中包括金融巨头萨斯奎哈纳国际集团 (Susquehanna International Group) 和贝莱德集团 (BlackRock)。公司还指出，其五人董事会中三名是美国人，并再次强调已花费超过 10 亿美元实施“德克萨斯计划”的努力。

抗议之外，面对实际危机TikTok反制措施频频。首先是在合规框架下，动员公众舆论向政界表态。3月7日起，TikTok界面向所有美国用户发出弹窗消息，是一条简短而直接的全屏公告：“阻止TikTok被关停！”“让国会知道TikTok对你意味着什么，让他们投否决票！”下方醒目的“Call Now”红色按钮，通过输入邮编来匹配该选区的国会议员并打电话。根据UnHerd报道，众议院办公室接到了大量由TikTok用户打来的电话。加拉格尔也在采访中表示，“议员们的电话昨晚响个不停”。

TikTok弹窗界面

图源：TikTok

客观来看，美国企业动员用户对法律挑战和政策压力进行抗争，事实上是一种合规合理的“传统艺能”，也是美国“社会-政府”的一种联系渠道。早在2012年，当SOPA（禁止网络盗版法案）和PIPA（防止网络对经济创新和知识产权盗窃法案）推出后，Reddit等平台均鼓励用户对法案发声。同年，Twitter（现X）用户自发组织“Twitter Blackout”活动，一方面在网络上聚集造势，另一方面也在街头示威，抗议法案过于宽泛的措施不仅无法消除盗版，还会扼杀言论自由。而抗争努力在短期内也确实收到成效：一些参议员表示将不再支持原法案，甚至真切地推动了法案调整，例如PIPA法案联合发起人吉利布兰德（Kirsten Gillibrand）在Facebook上表示“我同意目前法案令人担忧……目前正努力进行修改”。

其次是让“意见领袖”与华盛顿精英磋商。如字节跳动的注册说客大卫·厄本（David Urban），曾在特朗普2016年竞选团队中担任关键角色，被视作特朗普的亲信。曾担任伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）总统竞选活动高级顾问的资深民主党战略家查克·罗查（Chuck Rocha）也站在Tiktok一边与华府精英讨论并进行利益交换，表示能够帮助民主党竞选活动入驻平台。还有一些网红也承担起了“意见领袖”的角色，呼吁自己的粉丝为TikTok振臂高呼。拥有140万粉丝的TikTok博主萨默·露西尔 (Summer Lucille) 本周将前往华府，在TikTok安排的采访中表示，“如果他们禁止TikTok，我不知道会对生计产生怎么样的影响……这将是毁灭性的”。

在法理上，美国法律体系为企业提供了对上层建筑进行一定程度的抗争的空间，而TikTok近年来在政界施压下采取的合规性努力和表达的舆论抗议也会让国会不得不斟酌再三。但更现实的情况是，蜂拥而入的致电让国会办公室不得不切断一些线路之余，也对TikTok的强大舆论动员力感到担忧。众议员罗杰斯表示，TikTok精心策划的呼吁活动“只会进一步暴露它定位和操纵信息的安全威胁”。法案的最初共同提案人之一邓恩 (Neal Dunn) 表示，字节跳动的这一努力证实了国会议员的担忧，“字节跳动将该应用程序用于对抗美国，这正是国会议员支持法案的原因”。可见，目前这些努力似乎效果不佳，甚至事与愿违：坚定反华的议员更加怀疑TikTok的行为意图。

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拜登与特朗普互相矛盾的前后表态

在大选临近的关键时刻，两位总统候选人的表态值得推敲。

一方面是拜登的进退维谷。2月11日，拜登总统选举团队账号Biden-Harris加入Tiktok，成为首位入驻Tiktok的民主党总统候选人。一个月后，拜登便宣称法案一旦从国会通过，自己便会立即签署。事实上，支持TikTok禁令法案彰显出拜登接触年轻选民和维护“国家安全”相互矛盾的窘境。“从国家安全的角度来看，在TikTok 上竞选绝对是不体面的——本质上是在纵容使用一个在华盛顿广受质疑的平台，” 德国马歇尔基金会和拜登政府的前技术顾问林赛·戈尔曼（Lindsay Gorman）表示。

拜登竞选团队不久前入驻TikTok试图吸引年轻选民

图源：TikTok

一些选举工作者则赞成TikTok对拜登竞选的价值。“我们要用好手中的牌”，Collective PAC的联合创始人昆汀·詹姆斯（Quentin James）表示，该组织旨在推进非洲裔公职人员的选举。“如果有可用的工具，即使存在国际安全问题，我们也必须使用它……否则，让特朗普竞选团队和其他人顺势而为，那将是一个极大的劣势”。彭博社更是作出猜测：拜登入驻TikTok的效果不佳，依旧无法与特朗普抗衡，遂决心封杀。该论点有些站不住脚，但确实可以将拜登对TikTok的矛盾态度放在竞选框架中看待。

另一方面是特朗普对TikTok态度的突然转向。特朗普曾于2020年试图通过行政令封禁TikTok，但最终不了了之。而如今，特朗普却转向支持TikTok。“坦率地说，很多人喜欢TikTok，”在接受CNBC采访时特朗普直言， “TikTok上有很多小孩子，如果平台消失，他们会发疯的。” 他还认为TikTok只会有助于与其竞争的Meta（Facebook）。“我不希望在上次选举中作弊的 Facebook因此受益，”特朗普上周在他的社交媒体网站Truth Social上表示，“他们（Facebook）是人民之敌。”

一些分析人士将特朗普反复无常归因于特朗普与一位共和党重要金主的深交。亿万富翁杰夫·亚斯 (Jeff Yass) ，其投资公司拥有字节跳动15%的股份，相当于该公司2680亿美元估值中的约400亿美元。另一些声音则指向特朗普与反对法案的党内团体“增长俱乐部”达成的和解。一些与特朗普熟络的共和党说客也被怀疑影响了他的表态。但多位熟悉特朗普想法的消息人士告诉《时代周刊》，他的部分考虑是通过保护年轻选民心爱的平台来赢得他们的支持，这与对立阵营的担忧不谋而合。

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TikTok法案背后的治理争议

一些民主党的反对者认为这项法案破坏了以《第一修正案》为基础的言论自由权和中小企业的利益。众议院进步核心小组在与TikTok创作者举行新闻发布会，提出反对意见。加州的众议员加西亚（Mike Garcia）警告该法案可能侵犯第一修正案的权利，并伤害数百万使用该社交媒体平台的内容创作者和小企业主。

在学术界，专家对法案损害数据立法，扰乱数据治理表示担忧。哥伦比亚大学“奈特第一修正案研究所”执行主任贾弗（Jameel Jaffer）表示法案“引发了对第一修正案的严重担忧”。国会可以保护数据隐私和安全，但不必禁止美国公民访问“世界上最受欢迎的通信平台之一”。学界普遍认为，禁止公民接触外国媒体平台应是最后的国家安全保障手段。在社会层面，社会组织如美国公民自由联盟认定该法案违宪，称立法者试图扼杀公民的第一修正案权利以“换取政治筹码”。

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TikTok未来出路何在？

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法案能否成功跨越国会山两院？

尽管众议院两党高票通过法案，但其中的反对声音也不容忽视。65张反对票包括50名民主党人和15名共和党人，其中进步派和保守派兼具。众议院情报委员会高层、康涅狄格州民主党众议员希姆斯（Jim Himes）“令人惊讶地”投了反对票，因为他强调法案涉及的言论自由问题，“我们的公民配得上民主。我们不相信政府可以决定他们看到或不看到哪些信息”。

众议员弗罗斯特（Maxwell Frost）也表示“坚决反对”，批评该法案只给字节跳动 180 天时间剥离业务。另一位核心小组成员、加利福尼亚州民主党众议员罗·卡纳（Ro Khanna）还在TikTok发布视频来表示反对。

而批评人士也警告称，众议院的做法可能违宪，因为法案明确列出了被针对的公司，这很可能最终在法庭上被否决。TikTok高管贝克曼（Michael Beckerman）也抗议该法案违宪，“它甚至在没有公开听证会的情况下就快速、匆忙地通过了”。违宪的可能性会让参议院不得不斟酌再三。

更重要的是，毕竟TikTok的主要用户正是拜登和民主党人需要的年轻选民，如果法案通过，愤怒的年轻人们很可能会在大选中将怒气发泄在民主党议员上，这让本就多持反对态度的民主党议员更加谨慎。与之相对的是，特朗普主张取消TikTok禁令。在接受CNBC采访时，特朗普仍认为TikTok存在风险，但禁令的后果便是让Facebook的支持陡增。特朗普反对表态也可能影响法案在参议院的表决，尽管投了赞成票的共和党众议员们纷纷表示自己的决定是独立自主的。目前，参议院民主党领袖舒默（Chuck Schumer）仍未就参议院下一步行动作出具体表态，只是表示会按程序审理法案。因此，在民主党人占多数的参议院里，法案前途未卜。

据CNN最新报道，参议院商务委员会（拥有TikTok法案的主要审理权）主席，民主党参议员坎特维尔（Maria Cantwell）正在酝酿一项更复杂的TikTok法案。与众议院通过的那份不同，坎特维尔希望建立一个可持续的法律程序，适用于TikTok以外更多可能构成国家安全风险的“外国实体”。可以预见的是，参议院需要数周的时间进行磋商，这可能会削弱法案“高歌猛进”的势头，让拜登“立即签署”之路变得曲折。

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“烫手山芋” ？TikTok的“接盘”前景

假如TikTok最终被母公司剥离，那么谁来“接盘”这个体量大、流量高的热门社交媒体软件将会是重磅新闻。一些商业大鳄表示有兴趣接手TikTok，例如《创智赢家》投资者奥利里（Kevin O’Leary）：他公开表示，接手TikTok后会更换高层，将应用程序的服务器移至美国，并重写程序代码“以关闭连接中国的后门”。此外，美国前财长姆努钦（Steven Mnuchin）目前也正在组建投资团队竞购TikTok，并表示将给予现有美国投资者延期持有TikTok股份的选择权，但“任何实体都不会拥有超过10%的控制权”。

加拿大人奥利里对TikTok表现出兴趣

图源：Getty Images

但许多分析称，TikTok的收购难以实现。在资金体量上，CFRA Research副总裁齐诺（Angelo Zino）透露，在“考虑到同行”时，TikTok仅在美业务便估值超600亿美元。因此，资金之庞大与期限之紧迫使得接盘这个“庞然大物”充满风险。正如斯坦福大学研究员韦伯斯特（Graham Webster）所言，“即使有人财力雄厚，这种收购和整合也不会很快”。

不过也有分析人士认为，如果TikTok法案得以被确立，那么在立法压力下其收购价格很有可能会“跳水”。北卡罗来纳大学技术政策中心主任佩罗特（Matt Perault）就持有该观点，“在180天期限的压迫下，公司面临的抛售压力和被全面查禁的风险将持续走高，这意味着收购者可能以低价购入”。

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法案可能的“多米诺骨牌效应”

无论法案在参议院命运如何，美政界针对TikTok的打压必然产生外溢效应。

一方面，对于美国国内，剥离法案可能会波及和威胁其他在美运营且具有中国背景的数字企业。从法理上，法案条文中的针对对象是“Covered Company”，即（1）能让用户创建账户、发布和查看各种类型内容（2）月度活跃用户超百万，并且能够生成内容供用户消费的应用程序。因此，近年来发展迅猛的中国跨境电商品牌Temu和SHEIN（希音）等极有可能在后续受到影响。

TikTok在美屡次被针对，只是近年来美西方国家遏制中国出海发展的缩影。同济大学国家创新发展研究院撰文分析称，此次剥离法案一旦成功施行，必将助长反华政客政治操弄相关议题的声势，波及更多中资企业。对此，中国社会科学院大学数字中国研究院研究员顾登晨表示，中企出海美国市场需“提前考虑潜在的高合规成本问题”，企业必须对在地化运营进行提前部署，应对规模做大后的潜在风险。尤其是在法律监管、国家安全上容易被抓把柄的数字平台企业，更应在TikTok风波后打醒十二分精神。

另一方面，放眼美国国外，法案可能促进本有打压TikTok之意的国家或联盟进一步采取行动，收紧TikTok在地业务，甚至效仿美国出台剥离法案。纵观全球市场，阿富汗、印度、约旦等发展中国家均已出台TikTok禁令。欧洲方面，欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会也已禁止员工在工作设备上使用TikTok，而荷兰、比利时、爱沙尼亚、拉脱维亚等欧盟国家也纷纷效仿。尽管美欧数字监管存在差异，但对TikTok的打压却是为数不多的共同点。值得注意的是，双方近期共同行动频出，例如3月11日发表关于“线上平台保护网络人权”的共同声明，这增加了欧盟在进一步打压TikTok方面上向美政界看齐的可能性。

参考文献

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