巴以冲突难解，拜登对以政策的“转向”？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

引言

3月25日，联合国安理会自去年10月7日巴以新一轮冲突爆发以来第一次通过了一项要求停火的决议，美国投出的弃权票是这份决议案得以通过的关键。世界舆论广泛认为这是美国自新一轮冲突爆发以来立场的首次重要转折。作为抗议，以色列总理内塔尼亚胡取消了以色列代表团的出行计划，该代表团本将前往华盛顿讨论拉法问题。然而不久后，白宫方面称这项安理会决议并不具有约束力，而内塔尼亚胡也重新称将派出两名以色列高级官员。对于这样出尔反尔的表态，《外交政策》网的每周回顾栏目评论说：“如果你对过去一周美以关系的新闻没怎么关注的话，你可能会感到困惑；如果你有认真关注的，你恐怕还是会困惑”。

实际上2024年以来，这样的“转折时刻”已经发生过好几次了。3月2日，美国开始向加沙地带空投人道主义援助物资。同一天，副总统哈里斯在演讲中对加沙的人道主义灾难表示关切，并认为以色列政府需要负责，应当立即促成停火。但与此同时，拜登政府仍然在批准对以色列的军事援助。上周，美国国务院批准了向以色列移交价值25亿美元的25架F-35A战斗机。值得一提的是，这些援助的依据是2008年国会所通过的法案，属于过去未完成援助的一部分，因此这些援助的通过就不需要得到国会的批准，甚至也不需要告知国会。因此到目前为止，拜登政府仍然没有改变其对以色列的军事援助政策。实际上这一许多分析人士都指出这一场面的讽刺与矛盾意味：美国正在努力缓解一场灾难，而这场灾难本身是美国促成的。

美国向加沙投放空投。

图片来源：VOA

要理解拜登政府所面临的矛盾，以及到底在多大程度上拜登政府对于以色列态度发生了转变，本文将首先回顾自去年10月7日新一轮巴以冲突爆发以来拜登政府的表态与政策。《华盛顿邮报》通过白宫内部人士获得了这一时期白宫内部决策层的观点，有助于理解一些决策背后的考量。接着重点将聚焦到当前美国社会对于巴以问题的民意，以及民主党内就该问题的撕裂。最后文章将涉及美国到底能否以及如何向以色列有效施压。

01

10月7日以来

拜登政府的言论与应对政策

2023年10月7日冲突爆发后，拜登政府采取了一边倒支持以色列的政策。虽然拜登曾提醒内塔尼亚胡不要犯“911事件后美国所犯的那种错误”，但总的来说此时拜登政府的支持是“没有红线”的。不过，在10月27号白宫官员内部的讨论中，外交政策官员认为以色列方面并没有一个清晰的关于打击哈马斯的战略，也缺乏足够的情报来实施其军事行动。尽管如此，这种不安并没有被放到台面上来。白宫内部人士认为，拜登的政策要旨在于如果他全面拥抱了以色列，以色列方面就也应当听从华盛顿方面的意见。

11月初以色列对杰巴利耶难民营（Jabalya）进行了数次轰炸，造成数十人死亡。以色列方面声称这是为了杀死一名哈马斯高级别领导人，然而白宫方面，官员们开始关注以色列轰炸的烈度问题。当以色列随后宣称要轰炸希法医院（Al-Shifa Hospital）时，白宫内部爆发了一场关于这是否意味着以色列会随意轰炸医院的激烈辩论。11月14日，白宫最终发表声明支持了以色列的行为，声称打击行为是合适的。随后的轰炸造成了40多人死亡。11月以色列的一系列行动激起了民主党和国务院内部人士的不满。

12月1日，短暂的停火结束了，停火期间国务院本可以推动让事态告一段落，但是美国和以色列方面都谴责哈马斯没有释放人质。以色列随后开始了对加沙南部城市汗尤尼斯的进攻，而白宫方面则赞扬了以色列在进攻前向平民传播撤离路线的行为。不过，拜登政府已经开始做出一些不同于以色列政府的表态。2日，副总统哈里斯申明加沙未来应当是在约旦河西岸的巴勒斯坦民族权力机构控制下，加沙一直会是巴勒斯坦的领土。12日，拜登第一次指责以色列对加沙的无差别轰炸。美国国务院也在一周前宣布，对于在约旦河西岸袭击巴勒斯坦人的以色列公民将会限制其签证发放。截止今年2月，已有四人被列入制裁名单。

1月13日，人群在白宫门口举行游行示威，要求停火。

图片来源：《华盛顿邮报》

进入2024年以来，美国国内要求拜登对以色列进行谴责的压力越来越大，同时白宫对内塔尼亚胡的耐心也越来越少。白宫官员认为内塔尼亚胡只在乎自己的政治生命。1月9日，布林肯在以色列访问时呼吁保护巴勒斯坦平民。国务院也发表声明称以色列两位部长关于应该把加沙难民移到加沙以外地带的言论是“煽风点火与不负责任的”。

不过，1月14日，拜登发表的一篇声明表示了对仍然扣押在巴勒斯坦的超过100名以色列人质的同情，但是这篇声明对于加沙已经超过20000的死亡人数只字未提。这份声明引起了美国国内阿拉伯裔和穆斯林的强烈不满。同时，美国国际开发署（USAID）超过100名员工写了一封内部联名信，要求机构内高层向白宫施加压力。政府内部的分裂越发明显。

2月以来，拜登政府对以色列的批评越发严厉。这一部分是受到密歇根州初选的影响，在这次选举中，超过10万人、占比13%的人投出了“不表态”选票。拜登随后派美国国际开发署署长萨曼莎·鲍尔（Samantha Power）和美国副国家安全顾问乔纳森·费纳（Jonathan Finer）前往密歇根州与阿拉伯裔社群领导人交涉，他们得出结论要采取更加强硬的措辞。2月9日，拜登政府发布美国国家安全备忘录，要求接受美国军事和人道主义援助的国家都应该做出书面保障遵循国际人权法。2月15日，白宫警告以色列在没有保护当地平民的计划下不应该进攻拉法城，也正是关于这个问题与加沙的人道主义危机引发了最新一轮美国与以色列的嘴仗。

在白宫高级官员与密歇根社群领导人会面的同时，拜登发表了美国国家安全备忘录。

图片来源：《华盛顿邮报》

02

美国民众对于以色列愈发负面的态度

自10月7日新一轮冲突爆发以来，美国社会内部对于巴以问题的态度也经历了一个演进的过程。盖洛普二月份开展的一项民调显示，美国民众对于以色列和巴勒斯坦民族权力机构的好感度与去年相比均产生了下滑。对以色列的好感度从68%下降到58%，而对巴勒斯坦民族权力机构的好感度则从26%下降到18%，为2015年以来的最低值。

这其中，按照岁数区分，最为明显的变化发生在18-34岁的年轻人群体身上，好感度从64%下降到38%；按照党派区分，最明显的变化发生在中间选民身上，好感度从67%下降到51%。与此同时，民主党选民和年轻人群体对以色列的好感度都不到50%，并且相比于以色列都更加同情巴勒斯坦。民主党选民的这一变化是从2022年之后才开始的，而年轻人群体的变化是今年才出现的。

美国民众对以色列和巴勒斯坦民族权力机构的好感度。

图片来源：Gallup

盖洛普在三月份又发布了一份新的民调，与其二月份做的民调相比，问题更加直指当下的以色列军事行动，并且和2023年11月的民调进行了对比。和去年11月相比，对以色列军事行动的支持率从50%下降到了36%，而反对的比重从45%上升到了55%。其中，民主党选民、共和党选民和中间选民对军事行动的支持率均有所下降，而中间选民的下降幅度和民主党选民相接近，前者是从47%下降到29%，后者是从36%下降到18%。共和党选民则是小幅下降，从71%下降到64%。

皮尤研究中心二月份进行的民调也得出了基本相近的结论：对以色列开展军事行动方式的支持率仅为38%；19-29岁年轻人群体中甚至有更多的年轻人认为哈马斯的反击是合理的（虽然不认为10月7日的进攻是合理的），他们也是唯一比起以色列民众更加同情巴勒斯坦民众的群体；此外，50岁以下的群体中有更多人认为以色列开展军事行动的方式是不可接受的。

美国民众对以色列在加沙军事行动的态度。

图片来源：Gallup

盖洛普分析认为，受访者对于拜登在中东事务上的表现给出了相当低的评价（27%的支持率），并且民主党选民只给出了47%的好评（相比之下民主党选民对拜登经济、环境、能源政策的支持度超过了66%），拜登对于本次巴以冲突的处理显然是一个丢分项。不过盖洛普的报道也补充到，这个问题没有影响拜登的总支持率（40%，相较于去年10月和11月的37%），但可能会影响那些投给拜登的中间选民，对拜登就这一问题处理上的失望情绪也许会让他们放弃投票。美国民众对于以色列这样越来越低的好感度，自然会影响民主党内的应对方式。

03

民主党内关于以色列问题的争论

民主党内关于以色列问题的争论由来已久，10月7日事件以来，这一问题进一步加剧了党内的纠纷。《华盛顿邮报》的一篇报道分析了纽约州第16选区的民主党众议员贾马尔·鲍曼（Jamaal Bowman）与另一位民主党候选人乔治·拉提默（George Latimer）的竞争。由于这一选区民主党拥有压倒性优势，因此民主党内初选基本决定了席位的归属。鲍曼2021年就职成为众议员，是该选区选出的第一位黑人众议员。鲍曼一直以来对以色列持强烈的批判态度，他将以色列对巴勒斯坦人的不公类比为美国国内的黑人问题。10月7日事件之后，国会关于支持以色列谴责哈马斯的决议仅遭到了九名民主党众议员的反对，而鲍曼就是其中之一。

11月29日三名众议员在白宫门口参与一场要求停火的守夜活动，图右为鲍曼。

图片来源：《华盛顿邮报》

鲍曼在党内的激进态度促使美国以色列公共事务委员会（AIPAC）资助拉提默作为挑战者。通过该委员会，拉提默在2023年12月到今年2月间筹得了40万美元竞选资金。拉提默还获得了其他亲以色列组织的支持，例如以色列多数民主党（Democratic Majority For Israel）。即便鲍曼最近一段时间试图把焦点转移到其他议题上，但本次选举仍然要在以色列问题的阴影下举行了。值得注意的自然是这样一项外交政策议题占据了众议员选举的议程。事实上，美以公共事务委员会打算支出将1亿美元来把“反以色列”议员选下来。

同一时间，民主党的一些资深领袖也开始转变声音。3月14日，参议院多数党领袖、民主党人查克·舒默（Chuck Schumer）发表演讲声称内塔尼亚胡是当前中东和平进程的障碍，呼吁以色列举行新一轮选举（他在接受《纽约时报》访谈时指出他最终没有提出让内塔尼亚胡辞职的要求，因为这会显得干预内政）。这一演讲引起了广泛的反响，因为舒默是当前美国政府中职级最高的犹太人，也是长期以来的亲以色列人士，甚至算得上内塔尼亚胡的一位好友。针对这一演讲，特朗普声称给民主党投票的犹太人是仇恨自己宗教的犹太人，而拜登和佩洛西都表示了支持。

舒默的演讲。

图片来源：《纽约时报》

美国东北大学政治学、国际事务和以色列研究教授多夫·瓦克斯曼（Dov Waxman）称这一演讲可以称得上是美以关系中的一个分水岭时刻。瓦克斯曼认为，舒默的这一演讲表明民主党对于以色列态度的巨大变化，现在不仅是民主党内的进步派反对内塔尼亚胡，其温和派和亲以阵营也开始反对内塔尼亚胡。当然，对于温和派来说，反对内塔尼亚胡并不代表反以色列。舒默就认为反对内塔尼亚胡是是为了以色列自己的利益和美以关系的长远发展。

不过，瓦克斯曼分析说，实际上舒默演讲主要是对美国国内产生影响。就以色列社会来说，其主流民意虽然不支持内塔尼亚胡，但是并不打算在军事行动期间举行选举，也并不反对军事行动本身。实际上，目前最可能的替任者本尼·甘茨（Benny Gantz）至今仍在战时内阁中工作，表明了其对军事行动的赞成立场，所以内塔尼亚胡下台也不能解决问题。这就联系到了一个更为现实和棘手的问题：美国到底能否改变以色列的行为模式？

04

美国能对以色列施加多少压力？

对此，知名现实主义国际关系学者史蒂芬·沃尔特（Stephen M. Walt）回顾了自己的第一本著作《联盟的起源》来解释美以关系中的困局。沃尔特指出赞助国和代理人之间的关系实际上不如人们所想象的那样简单，实际上代理人总是能够违抗赞助国的意愿，尤其是当代理人处于以下情况：（1）能够从其他国家获得援助；（2）当代理人比起赞助国更在乎一个议题时，它宁可在减少赞助国支持的情况下执行自己的方案；（3）赞助国由于国内或制度的限制无法撤出支持。更麻烦的是，一旦援助交出去后，就更难限制代理人的行为。沃尔特认为当前美以关系就符合第二个和第三个条件，不过另一方面美国也还可以通过限制军事援助来施加压力。总之，沃尔特认为美国仍然能施加一些压力，但谈不上控制以色列，而以色列的行为已经损坏了美国的国际形象。

图片来源：Foreign Policy

卡内基国际和平基金会的两名研究员亚伦·大卫·米勒（Aaron David Miller）和亚当·伊斯拉莱维茨（Adam Israelevitz）在《外交政策》（Foreign Policy）上的文章则更悲观一些。他们刊文称，拜登不向以色列施压有以下四个原因。首先，拜登个人与以色列的情感纽带非常牢固，他几十年来对以色列友好的姿态很难扭转。其次，美国总统并非没有过向以色列高度施压的先例（艾森豪威尔曾在苏伊士危机期间威胁要制裁以色列），但10月7日事件的特殊性在于这一次以色列面对的不是一个主权国家而是一个组织，因此很难说服以色列停止进攻。第三，以色列国内的政治氛围虽然对内塔尼亚胡不友好，但是民众并不反对以色列的军事行动。最后，说到底，任何解决方案的落实最终都需要以色列政府的合作才能实现。

当然，也有一些研究人员认为美国可以也应该向以色列施加压力。无论如何，持不同观点的观察者都认为，美国可以做到限制向以色列提供的军事援助，而这一点是拜登政府到目前为止都还没有做的。考虑到拜登政府曾表态这是一条红线，在未来的一段时间内恐怕也不会采取这一措施。本轮巴以冲突的停火之路仍然漫长。

参考文献

1. Jeffrey M. Jones, Gallup, Majority in U.S. Now Disapprove of Israeli Action in Gaza

https://news.gallup.com/poll/642695/majority-disapprove-israeli-action-gaza.aspx

2. Jeffrey M. Jones, Gallup, Americans' Views of Both Israel, Palestinian Authority Down

https://news.gallup.com/poll/611375/americans-views-israel-palestinian-authority-down.aspx

3. Aaron David Miller and Adam Israelevitz, Foreign Policy, Why Biden Can’t Force a Truce on Israel—or Won’t

https://foreignpolicy.com/2024/03/28/biden-netanyahu-israel-gaza-hamas-ceasefire-war/

4. Naomi Schalit and Dov Waxman, the Conversation, Pro-Israel but anti-Netanyahu: Democratic Party leaders try to find the middle ground

https://theconversation.com/pro-israel-but-anti-netanyahu-democratic-party-leaders-try-to-find-the-middle-ground-226050

5. Colby Itkowitz, the Washington Post, Tensions over Israel-Gaza war shape heated Democratic primary in New York

https://www.washingtonpost.com/elections/2024/03/29/bowman-latimer-israel-gaza-democrats-primary-new-york/

6. Annie Karni, New York Times, ‘Part of My Core’: How Schumer Decided to Speak Out Against Netanyahu

https://www.nytimes.com/2024/03/19/us/politics/schumer-israel-netanyahu-gaza.html

7. Stephen M. Walt, Foreign Policy, The United States Has Less Leverage Over Israel Than You Think

https://foreignpolicy.com/2024/03/21/us-israel-leverage-biden-netanyahu/

8. Ali Harb, Aljazeera, Timeline: The Biden administration on Gaza, in its own words

https://www.aljazeera.com/news/2024/3/7/timeline-the-biden-administration-on-gaza-in-its-own-words

9. Jack Detsch and Robbie Gramer, Foreign Policy, Biden-Netanyahu Tensions Roil U.S.-Israel Ties

https://foreignpolicy.com/2024/03/28/israel-u-s-biden-hamas-gaza-netanyahu-tensions/

10. John Hudson, the Washington Post, U.S. signs off on more bombs, warplanes for Israel

https://www.washingtonpost.com/national-security/2024/03/29/us-weapons-israel-gaza-war/

11. Yasmeen Abutaleb and John Hudson, the Washington Post, How Biden became embroiled in a Gaza conflict with no end in sight

https://www.washingtonpost.com/politics/2024/03/18/biden-israel-gaza-rafah-palestinians/

12. Laura Silver, Becka A. Alper, Scott Keeter, Jordan Lippert and Besheer Mohamed, Pew Research Center, Majority in U.S. Say Israel Has Valid Reasons for Fighting; Fewer Say the Same About Hamas

https://www.pewresearch.org/2024/03/21/majority-in-u-s-say-israel-has-valid-reasons-for-fighting-fewer-say-the-same-about-hamas/

13.  Library specialists, House of Commons Library, 2023/24 Israel-Hamas conflict: UK and international response

https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9874/

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