“还有很多工作要做”：耶伦二次访华的成果及其限度

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

引言

北京时间4月4日至9日，美国财政部长耶伦访问中国，成为中美元首通话后第一位出访中国的拜登政府高官。访问期间，中美达成两点主要成果，一是在经济工作组框架下就两国及全球经济平衡增长议题进行交流，二是在金融工作组框架下就金融稳定、可持续金融、反洗钱等议题持续开展交流。与有限的成果相比，中美围绕产能问题、国家安全仍存深刻的矛盾。尽管耶伦总体上在友好轻松的氛围中完成了此访，但是在中美关系迎来实质性改善之前“还有很多工作要做”。

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有限的共识与深层的矛盾

北京时间4月8日下午，美国财政部长珍妮特·耶伦在结束第二次访华之际，于美国驻华大使馆召开新闻发布会。她表示，与中国同行的系列会晤是“富有成效、直接和广泛的”（productive, direct, and extensive），此访使她得以有机会“在对美国人民重要的问题上取得进展”。当日，中国财政部举行媒体吹风会，评价耶伦财长同何立峰副总理的沟通是“深入、坦诚，务实、建设性的”。同时，双方还公布了此次访问达成的成果，以及在部分领域各自的立场，从双方的措辞中可以窥探中美在经贸问题上有限的共识和深层的矛盾。

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议题一：产能问题

中美双方同意，由两国财政部牵头，在中美经济工作组框架下就两国及全球经济平衡增长议题进行交流。这被耶伦视为此访取得的“重大进展”（significant progress）之一。事实上，“经济平衡增长”这一说法的矛头指向美方近期重点关注的中国产能问题。据耶伦披露，围绕这个议题，她与何立峰副总理讨论了两个多小时，双方的立场存在明显差异。

何立峰与耶伦会谈

图源：路透社

美方认为，中国政府对光伏、新能源汽车和锂电池等行业提供巨额补贴（包括低息贷款和低价土地转让），对美国和全球的负面影响越来越大。耶伦指出，世界其他国家无法消化中国的巨大产能，世界市场充斥着廉价的中国产品，美国和其他外国公司的生存岌岌可危。以太阳能电池板为例，美国每年产量约为11千兆瓦，在拜登政府的补贴下将在未来几年增至三倍，而中国每年可以生产超过400千兆瓦，占全球产能份额达80%以上。

访华期间，耶伦再次提及十多年前所谓的“中国冲击”（China shock），称中国政府对钢铁行业的大力支持导致“价格低于成本”，令中国钢铁“在世界市场泛滥”，“大量摧毁”（decimated）世界各地和美国的工业。自中国加入WTO以来，美国已经流失200万个工作岗位。向来被视为对华相对温和的耶伦在访问期间直言不讳地向中方表达了强硬的立场：“拜登总统和我不会再接受这种现实了。”《华尔街日报》认为，耶伦发出的明确信息将考验中美之间脆弱的缓和关系。

针对美方言论，中方进行了“充分、理性的回应”。在会见耶伦时，李强总理指出：“要以市场眼光和全球视野，从经济规律出发，客观、辩证看待产能问题。”中国驻美国大使馆发言人刘鹏宇也在社交媒体上回应美方：“在全球范围内，高质量的工业产能和新质生产力并非过剩，而是极度稀缺的。如何确保全世界，特别是发展中国家从这种产能中受益，是对人类良知和智慧的不断考验。”

李强会见耶伦

图源：NYT

在财政部的吹风会上，廖岷副部长详细阐述了中方的立场。首先，所谓“产能过剩”是市场机制发挥作用的表现，供需不平衡往往是常态，应该依靠市场按照价值规律进行调节；其次，国际能源署测算表明，当前产能远远不能满足市场需求，中国新能源产业的竞争优势根植于中国超大市场规模优势、完整工业体系、丰富人力资源、巨大研发创新投入和不懈奋斗的企业家精神；最后，贸易保护主义无助于解决产能问题。

在围绕产能问题争论之际，美国对华加征关税的可能一度成为舆论关注的焦点。耶伦拒绝透露美国可能使用哪些工具来抗衡中国的产业政策。不过，据《纽约时报》援引美国财政部官员的话说，他们在访华期间并未以关税相威胁，但他们确实指出部分国家已经开始对华进行反倾销调查。国际货币基金组织中国部原主任埃斯瓦尔·普拉萨德（Eswar Prasad）分析称，美国大幅降低关税或其他贸易限制的可能性很小，但在未来几个月内避免公开的双边贸易敌对行动进一步升级，这本身就是双方的成就。

值得注意的是，美方进一步把产能问题同经济发展模式联系在一起，对中国“长期的宏观经济不平衡”表示担忧。耶伦认为，中国正面临虚弱的居民消费和过度的商业投资。过去，房地产行业和政府主导的基础设施建设吸收了大部分过剩的储蓄，而当前房地产行业走弱使大量投资在产业政策引导下涌向新能源产业，从而导致产能过剩问题。耶伦进而建议中方更多关注培育国内消费，如提高公共退休福利、让教育价格更加合理等。不可否认，耶伦的部分观点指出了中国经济目前面临的问题，因而促成双方同意就两国及全球经济平衡增长议题进行“密集交流”，中方认为这“符合中国经济转型与高质量发展的政策目标与实践”。

耶伦在广州参加晚宴

图源：WP

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议题二：国家安全

国家安全是另一个中美存在巨大分歧的领域，耶伦称围绕这个问题中美进行了“艰难的对话”。美方关注的重点是中国企业在俄乌冲突中扮演的角色，耶伦在会谈中表示，中国企业不得为俄罗斯参与战争提供物质支持，否则将面临“重大后果”。她还强调，为向俄罗斯国防工业基地输送军事或军民两用物资的重大交易提供便利的银行将面临美国制裁的风险。据耶伦透露，何立峰副总理在会谈中告诉她，中国没有向俄罗斯提供军事支持的政策，因此耶伦对双方能够在这个问题上达成合作表示乐观。

中方则在制裁限制中国企业、对华加征关税、对华投资限制等问题上向耶伦表达了严重关切。近期，美国国会正在立法，试图以封禁为威胁强制字节跳动出售TikTok。拜登已经表明，这是一个国家安全问题，若国会立法通过他将批准相关法案。据美国财政部官员所说，中方在会谈中提出了这个问题。李强总理也告诉耶伦：“希望美方与中方一道，坚持公平竞争、开放合作的市场经济基本准则，不把经贸问题泛政治化、泛安全化。”

针对中方的关切，耶伦表示美国需要随着技术快速发展而“持续评估国家安全措施”，但是美方致力于“不出意外”（no surprise）。她声称，美方在公私场合都详细阐述了自己的观点、制定政策的原则和程序，通过透明的规则和条例采取行动，并提供了充足的发表意见的机会。耶伦转而呼吁中方提高国家安全行动的透明度，并澄清国家安全和经济问题之间的界限。在访问期间，耶伦会见了在华美国企业家，她援引中国美国商会的调查，有一定比例的美国在华企业认为他们受到了不公平的待遇。

耶伦在中国美国商会主办的活动上发言

图源：Getty Images

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议题三：金融合作

在共同对抗非法金融方面，中美之间达成了合作共识。非法金融主要包括为犯罪组织、人口贩子、毒贩、诈骗犯和其他恶意行为者提供资金的行为。访问期间，中美双方宣布，将成立美国财政部和中国人民银行共同反洗钱合作与交流机制，为两国分享各自的最佳实践和信息提供渠道，以弥补两国金融体系中的漏洞。耶伦指示美方团队尽快开始相关会谈。

在该议题中，美方格外关注非法金融同芬太尼交易之间的联系。阿片类药物的泛滥已经成为“影响美国每个社区的危机”，每天约有150多人因其死亡。耶伦称新成立的机制也是中美禁毒工作组的一部分，双方将就芬太尼和其他非法合成药物贩运相关的洗钱信息进行交流。她表示：“财政部致力于使用我们的所有工具，包括国际合作，来应对这一威胁。”

与中美双方围绕产能问题和国家安全的矛盾相比，就反洗钱合作达成的共识似乎不足为道。《南华早报》援引香港浸会大学政治与国际关系学系荣休教授高敬文（Jean-Pierre Cabestan）的话说，新的反洗钱举措旨在向媒体和公众展示耶伦访问的“某种成果”，并试图“为双边关系降温”。

潘功胜会见耶伦

图源：路透社

此外，中美双方还同意继续进行金融技术交流，用耶伦的话说，中美监管机构“必须能够进行沟通，防止金融紧张演变成危机”。迄今为止，双方已经进行了数次交流，内容涉及当两国的某家大型银行倒闭时如何协调的问题。耶伦表示，即将举行的交流将包括金融部门运营韧性、保险部门面临气候风险对金融稳定的影响等议题。

同时，金融技术交流还“建立在其他合作领域的基础上”，包括努力减轻新兴市场和发展中国家债务困境。耶伦对于中美在可持续金融领域的对话“感到高兴”，并致力于推动双边气候合作。值得注意的是，在中方的介绍中提到双方就“世界银行改革、国际货币基金组织治理改革”深入交换意见，但相关内容并未出现在美方发布的信息中，暗示中美在国际金融机构改革一事上仍存分歧。

02

热情的氛围与莫测的前路

撇开在具体议题上的竞合，耶伦总体上在热情的氛围中完成了此次访问。首先，耶伦在多个场合反复强调中美关系的重要性，并向中方强调“美国不寻求对华脱钩”，称双方经济深度融合，全面切割将带来灾难性后果。耶伦指出，尽管美国正在采取措施使供应链多样化，但是仍然寻求与中国维持更广泛的贸易和投资关系。她认为：“不可否认，与去年同一时间相比，今天中美关系更加稳固。”

李强总理则回应耶伦称，中方希望中美做伙伴而不是对手，并补充说，耶伦此行取得了“建设性进展”。《南华早报》援引中国社科院高级研究员吕祥的话说，耶伦此访将缓解中美之间的紧张关系，特别是与前副总理刘鹤的会晤表明，中国处理双边关系的政策保持着连续性。

彭博社认为，耶伦此访肩负着“微妙的外交任务”，“她在指责和友好之间取得了平衡”。4月5日晚，何立峰副总理与耶伦财长一同夜游珠江。据在场人士披露，副总理赠送了一只印有她官方肖像的瓷盘，耶伦则以一幅华盛顿纪念碑的艺术家签名画作为回礼。在北京，耶伦还游览了紫禁城，并与北京大学师生交流。路透社评价耶伦二次访华“受到了热烈的欢迎”。

有趣的是，耶伦飞抵广州当晚，其在一家粤菜馆就餐的消息在中国互联网上走红，稍后又流出当晚的菜单，在微博上获得1000万浏览，引发海外媒体的关注。耶伦熟练使用筷子的能力得到中国网民的赞誉。据一名美国财政部官员证实，虽然餐厅为耶伦安排了一间私人包房，但她的团队要求拆除隔板，以便她能与其他顾客一起用餐。此后，耶伦又在北京的一家川菜馆就餐，在中国的最后一晚还品尝了由美国啤酒花制作的京A精酿啤酒。

耶伦在北京品尝啤酒

图源：路透社

4月7日，李强总理会见耶伦时打趣道：“从你抵达广州的那一刻起，中国网民就一直在关注你的行程。这表明他们对你访问的结果抱有很高的期望，也表明他们对中美关系继续发展的期待。”《华盛顿邮报》认为，中方密集的报道反映出北京方面以积极的眼光看待此次访问，高度重视耶伦在改善中美贸易关系的角色和影响。

尽管耶伦的第二次访华之行总体在友好轻松的气氛中进行，但是对于中美经贸关系究竟能因此得到多少提升，各方的看法仍相对保守。耶伦承认，此访“并不意味着我们已经解决了所有的分歧，还有很多工作要做，目前尚不清楚这种关系在未来数月乃至数年中会经历什么”。《纽约时报》对此评论说：“很明显，中美之间的信任程度并不深。”

同时，今年正值大选年，美国国内反华情绪高涨。当加强经济合作的希望与严酷的政治现实相冲突时，对话将变得更加困难。当前，拜登政府正同时面临来自民主党和共和党、联邦和地方层面的压力，要求限制投资、对华加征关税。香港大学金融学教授陈志武认为，选举压力可能会迫使拜登在中美贸易问题上更加富有攻击性，因为这是美国政客可以轻松赢得选票的一个问题。不过他指出，耶伦此访专注于解决实际的短期问题，显示出拜登政府整体上采取了对华温和态度，并不想在今年发动一场真正的贸易战。

耶伦在美国驻华大使馆举行新闻发布会

图源：FP

积极的信号是，双方均认同对话沟通的重要性，为中美关系的前景留下了想象空间。丹尼尔·井上亚太安全问题研究中心（Daniel K. Inouye Asia-Pacific Centre for Security Studies）教授亚历山大·吴翁（Alexander Vuving）表示，双方均有理由继续对话，合作出现在中美各自的表述中，可见双方都希望在世界面前表现出建设性的一面。法国外贸银行（Natixis）亚太地区首席经济学家艾丽西亚·加西亚·埃雷罗（Alicia Garcia Herrero）预计，在拜登政府年中转入“全面连任模式”之前中美高级官员互访将继续进行。

参考文献

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15. U.S. Department of Treasury, Remarks by Secretary of the Treasury Janet L. Yellen at American Chamber of Commerce Event in Guangzhou, the People’s Republic of China, April 5, 2024, https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy2227

16. U.S. Department of Treasury, Remarks by Secretary of the Treasury Janet L. Yellen Ahead of Bilateral Meeting with Premier Li Qiang of the People’s Republic of China, April 6, 2024, https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy2233

17. U.S. Department of Treasury, Statement from Secretary of the Treasury Janet L. Yellen on Announcement of New U.S.-China Initiatives Following Meeting with Vice Premier He Lifeng of the People’s Republic of China, April 6, 2024, https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy2232

18. 财政部，财政部副部长廖岷就美国财政部部长耶伦访华情况向媒体吹风并答问，2024年4月8日，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202404/t20240408_3932406.htm

19. 新华社，何立峰同美财政部部长耶伦会谈，2024年4月6日，https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202404/content_6943702.htm

20. 新华社，李强会见美国财政部长耶伦，2024年4月7日，https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202404/content_6943836.htm

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