飘走的美国浮桥与搁浅的提案：巴以停火何时实现？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

前言

6月15日清晨，美国中央司令部（CENTCOM）表示，由于预计会出现大浪和狂风，将暂时移除在加沙海岸设立的用于提供人道主义物资的浮动码头，并将之拖行至约19英里外的以色列南部港口暂时存放。此前，该浮动码头就多次因恶劣天气或政治因素而多次停止运转，建成一个月多以来，这座耗资3.2亿美元的设施真正发挥作用的时间寥寥无几，引发各界对美国介入巴以局势的动机和能力之质疑。无独有偶，拜登政府在5月末宣布了一套完整的“三阶段”停火方案，并使之成功通过联合国安理会表决，这成为了美国在本事件中“少见的一场外交胜利”。虽然双方在初期对停火协议持欢迎态度，但其随后摇摆不定的态度却又显出不可调和的立场冲突，停火谈判能够取得的进展仍是未知数。这两件几乎同时发生的事件，恰好成为了美国在本轮巴以冲突中所扮演角色的生动写照：在难以降温的局势中，复杂而耗费巨大的外交努力能够带来的作用仍十分有限。

加沙地带南部城市拉法遭遇以色列轰炸，

来源：《以色列时报》

01

人道主义危机加剧，美军浮桥地位尴尬

自2023年10月7日以来，本轮巴以冲突已经给双方带来了巨大的人员伤亡。据加沙卫生部统计，冲突爆发以来，加沙至少有 37266 人死亡，85102 人受伤，并表示死者大多数是妇女和儿童。而以色列官方统计数据称，哈马斯 10 月 7 日的袭击造成约 1200 人死亡，其中包括 300 多名士兵，此外，自加沙军事行动开始以来，以军在公开声明中承认已有298 名士兵丧生，但外界普遍认为真实伤亡数字远不止于此。此外，还有198名联合国雇员在冲突中丧生，其中有188人来自近东工程和救济处。

以军自去年10月底开始对加沙地带展开全面地面攻势，这直接导致该地区本就脆弱的基础设施和民生物资发放体系遭到重创，酿成了重大的人道主义危机。在本轮冲突爆发前，由于以色列长达 16 年的封锁，超过一半的加沙人只能依靠外部援助来获得基本民生供给，冲突爆发后，这一比例陡增到70%以上。根据国际红十字会报道，目前，加沙地区唯一的电厂正因缺乏燃料而长期停摆，大部分居民获得的供水量仅为日常所需的3%，90%以上的居民正面临粮食短缺危机。2023年，加沙地带的人口密度接近6000人每平方公里，是世界上最为拥挤地区之一，且在被长期围困的情况下，大部分加沙居民即使知道战斗即将爆发也基本无处可逃。因此，大规模地面军事行动势必导致大量平民伤亡，BBC对卫星图像的分析显示，加沙地带50%至61%的建筑遭到破坏。

加沙地带儿童在排队领取救援粮食。来源：npr news

随着地面部队的推进，以色列收紧了对加沙地面关口的控制，进入加沙地区的援助物资数量陡降。在此背景下，拜登在3月7日的国情咨文演讲中宣布了美国军方在加沙北部海岸修建临时码头的计划。这个码头实际上是美国陆军列装的移动浮桥（Roll-On, Roll-Off Distribution Facility , RRDF）系统，是美国陆军联合登陆物流系统的一部分，其基本结构包括浮动平台、桥梁组件和连接装置，能够在没有港口设施的情况下，直接从运输船只向陆地运输物资和设备。在美军装备中，RRDF 主要用于在紧急部署和作战支援中快速搭建临时港口，确保物资和部队的高效输送。现有的 RRDF 编制通常配备在美军工程兵和后勤支援部队中，由于采用模块化设计，具有高度的机动性和灵活性。因此，五角大楼发言人在3月8日表示，搭建这个浮动码头最多只需 60 天。在经过一周多的恶劣天气和其他延误因素后，这个耗资3.2亿美元的临时码头终于在5月16日完成搭建，远远超过了 60 天的原定时间。在接下来的9天中，有超过1000吨援助物资经此进入加沙境内。然而好景不长，一场突如其来的强风和巨浪在5月25日损毁了码头，导致正在作业的四艘美国陆军舰艇搁浅，并导致三人受伤，浮桥部分被运往以色列港口进行维修。

临时码头卫星照片。来源：美联社

就在临时码头重新搭建好的当天，又一事件接踵而至。6月8日，以军在临时码头附近发动突袭，成功解救出4名人质，据加沙卫生部统计，以军此次行动造成274人死亡，此外，以军也有一名士兵阵亡。变故发生在以军撤离一名重伤士兵时，以军发言人称，撤离人员飞速赶往海滩和“美国在加沙海岸的援助中心附近”，一架以方直升机降落在美国建造的临时码头附近，带走了人质和受伤的士兵。次日，世界粮食计划署在码头附近的两个仓库遭到火箭弹袭击，一名工作人员受伤。因此，对于联合国和独立人道主义组织来说，此次事件使他们对是否要继续通过这座浮动码头运送物资产生了两方面的担忧：一方面是在国际法规和原则层面，在该设施已经被卷入战事一方时，继续使用是否违反中立和独立的人道主义原则，另一方，援助工作者也不愿冒着被视为美国和以色列盟友的风险，进而被当作攻击目标。针对这两层担忧，世界粮食计划书已于6月10日在社交媒体上表示，联合国将对这一设施进行安全审查，评估其工作人员在经由码头运送援助物资时是否安全，在审查结束前，将暂停使用这一临时码头。

运送救援物资的卡车通过美国架设的临时码头。来源：美联社

02

迟未制定战略目标，以高层举棋不定

大量人道主义危机一方面归咎于加沙地带的人口密度，另一方面也与交战双方对交战规则的模糊把握有关。譬如，以色列军方一边坚称不会对平民发动袭击，一边却并不严格遵守交战规则，多次藉口“哈马斯将指挥网络和隧道系统的部分设施置于民用建筑（包括医院）之下”，频繁袭击平民聚集区。以军此类自相矛盾的做法事实上反映出其背后军事战略的模糊与混乱。在10月7日的袭击发生后，处于紧急状态中的以军迅速制定了第一阶段的行动计划，以期解除以色列-加沙边界的军事威胁，并尽力解救己方人质。然而，在最初的战术和战役层面反应后，以色列战时内阁却始终没清楚定义下一阶段的战略目标。在外交事务委员会组织的一场圆桌探讨中，有学者指出，以色列只有一个大而化之的军事目标，而缺乏最后的“胜利目标”和配套的政治安排。以色列战略目标的模糊不清首先表现在军事维度。现代军事行动的目标无外乎摧敌方力量，或控制敌方领土。对于加沙军事行动的目标，以色列高层从始至终的表述均为“摧毁哈马斯进攻以色列的能力，歼灭其高层领导，并解救人质。”因此，以军在进攻中自然追求消灭沿途的有组织抵抗，摧毁地道等军事设施，逐步将战线向地中海推进。通过几个月的大规模军事行动，以军控制线已经基本覆盖加沙地带北部和中部的大部分领土，2024年5月初，以军又加强了对南部地区拉法城的攻势。目前，处于以军控制线内的领土约占加沙全境的70%以上。

截至2024年6月10日的加沙地区战线示意图，蓝色地区为以军推进或占领区域。来源：《金融时报》

然而，在付出并不小的伤亡后，以军仍离消灭有生力量的目标相差甚远。POLITICO新闻网在报道中援引美国情报官员的话表示，尽管哈马斯的通讯和行动能力已被削弱，但其战损人数只占总人数的 30％至35％左右，这还没算上其在10月7日后新招募的战斗人员。此外，大约 65％的隧道仍然完好无损。这表明，在持分散式、游击式抵抗策略的哈马斯面前，以军无法靠主力对决式的常规地面军事行动实现目标。由是观之，无论是否有所准备，以军已经陷入了治安战的境地中。对于这样的一种战争形势，美军在本世纪初的数次反恐战争中早已明确，追求快速消灭敌方主力完全行不通。美国参谋长联席会议主席布朗在采访中表示，“在推进战线、清除敌人后，还必须保持占领、稳定局势，如果做不到这一点，敌人就会在你离开后卷土重来…以军目前的做法很难从军事上摧毁哈马斯。”事实上，以军也正面临多线治安作战的窘境，在其主力已经进入南部的拉法城时，仍不得不向北派遣部队，打击贾巴利亚地区重新出现的哈马斯武装。在治安战中，军队主力向前推进战线后，留下的真空地带需要由己方强力机构快速加以控制，以防敌方势力死灰复燃。“每个人都知道必须摧毁哈马斯……但之后呢？”美军中央司令部前约瑟夫·沃特尔表示，“以色列有什么计划来照顾留下的 250 万巴勒斯坦人？有什么计划来对付残存的哈马斯？我认为以方没有考虑周全。”美国国务卿布林肯也发表类似言论称，以色列军队离开后留下的权力真空“很可能会被混乱、无政府状态所填补，并最终再次被哈马斯所填补。”

以军展示其发现并摧毁的哈马斯地道。来源：CNN

由是观之，以色列高层自去年10月起坚持至今的军事目标在事实上是难以实现的，要实现摧毁哈马斯的有生力量，就需要完成对加沙地带的全面占领。但正如部分美军研究人员所称，考虑到加沙地区的人口密度，以军的部署规模根本不足以实现稳定占领。根据美军过往经验，此时需要依靠当地的“合作伙伴”来维持占领与控制，到此便引出了以色列高层战略目标模糊的第二个维度，即在政治安排上举棋不定。对于当下的巴以局势而言，上述“合作伙伴”最好的选择便是名义上控制约旦河西岸的巴勒斯坦民族权力机构，在2006年内战以前，该机构也曾短暂治理过加沙地带。然而，一方面，该机构在约旦河西岸的治理能力相当孱弱，长期面临严重贪腐问题。外交事务委员会所展示的一份民调显示，87%的巴勒斯坦人认为民族权力机构存在腐败，78%的人希望总统阿巴斯辞职。该委员会还在分析中表示，巴勒斯坦民族权力机构的公职任命基于裙带关系，公共资金被滥用，严重损害了其治理的合法性和有效性。国际社会曾长期对其施压要求改革，但实际效果非常有限，一些捐助国近年来已经以管理不善为由削减了对该机构的援助，使其本就高度依赖外援的财政体系雪上加霜。在此基础上，以色列居民点长期在约旦河西岸地区进行渗透，原定由巴以共同治理的B类区域被长期蚕食，这也导致其形象在阿拉伯世界中大为受损。另一方面，虽然有关战后政治安排还未有详细方案，但内塔尼亚胡早在战端开始的一个月内就明确表示，目前形式的巴勒斯坦权力机构不应接管加沙地带。据路透社报道，内塔尼亚胡在去年11月的一场新闻发布会上称，他长期以来对巴勒斯坦权力机构拟定的学校教学大纲十分不满，表示该教学大纲助长了对以色列的仇恨情绪，他紧接着表态称：“这样的机构不应该负责管理加沙。”此前一天巴勒斯坦总统阿巴斯表示，巴勒斯坦权力机构未来可以在加沙地带的治理中发挥作用。

由于基础民生服务瘫痪，加沙地带垃圾成堆，极易滋生病菌。来源：CNN

关于战后加沙地带权力真空的政治安排，内塔尼亚胡内阁始终没有给出明确的答复，只是在采访中表示需要一个“不同的权力机构”。当被问及这个机构是什么样，他回答说：“我认为现在说还为时过早。”但在以军即将控制加沙全境，冲突将进行到下一个阶段时，缺乏政治安排只能使以军艰苦推进的成果化为泡影。内塔尼亚胡这种模糊的表态并不完全是因为以方真的想不出来可靠的制度安排，更可能是以色列政府内部意见分歧。6月7日，以色列战时内阁成员本尼·甘茨 (Benny Gantz) 和另一名政府官员加迪·埃森科特 (Gadi Eisenkot) 共同辞去职务，此前，他们曾要求内塔尼亚胡对加沙未来治理进行战略安排，并希望巴勒斯坦民族权力机构在加沙发挥一定作用，即使其作用有限，但内塔尼亚胡拒绝了这一要求。而以色列国防部长加兰特也曾要求内塔尼亚胡承诺，不打算恢复 1994 年《奥斯陆协议》之前以色列在加沙地带的占领区，尽管内塔尼亚胡曾表示不谋求长期占领加沙，美国也曾严正警告这一行为将踩踏其政治红线，但抱持右翼政治立场的利库德集团内部在这个问题上并非铁板一块。

一个以色列组织号召民众移民并定居加沙的宣传牌。

来源：npr news

一些右翼政党成员提出，即使是为了彻底解决以色列面临的安全威胁，也要在战后实现对加沙地带的全面控制和犹太人定居。据《以色列时报》报道，财政部长贝扎莱尔·斯莫特里奇和国家安全部长伊塔玛尔·本·格维尔等人都曾公开呼吁重建加沙的犹太定居点，认为这是确保以色列南部安全的必要措施。一些极右翼的以色列议员，如加利特·迪斯特尔·阿特巴里安，更是公开呼吁将整个加沙“从地球上抹去”。而更为关键的是，尽管以内塔尼亚胡为首的高级官员在公开场合表示重新定居加沙“不是一个现实目标”，但并未明确反对这些极右翼的主张。《耶路撒冷邮报》在报道中称，最新的民意调查显示约有44%的以色列人支持在战后重新定居加沙，这表明在公众中这些观点也有不小支持力度。此外，更严重的问题是以色列在意识形态的维度上几乎没有任何有效手段对哈马斯展开反击和控制。在以色列长年不断蚕食巴勒斯坦领土，并在政治上对其进行矮化、歧视甚至“事实殖民”的背景下，哈马斯代表的是巴勒斯坦民众呼唤平等政治地位的一种极端道路，巴勒斯坦人认为“以色列需要感受到巴勒斯坦人所经历的痛苦。”而以色列只是对他们视而不见，哈马斯让这一问题重新浮出水面。外交关系委员会在报告中提出，约旦河西岸的民意调查显示，哈马斯的支持率大幅上升，因此，如果哈马斯在军事打击中生存下来，它将在政治上更加强大。鉴于其纲领中对武装反抗的坚持，这样的情况只会导致巴以之间“以暴止暴”的恶性循环延续到下一个世代。

03

各方态度摇摆不定，

“三阶段”停火协议短期难以落实

在本轮巴以冲突中，拜登政府的立场明显呈现出从“坚决挺以”到“有条件支持”的变化轨迹。冲突爆发伊始，拜登明确表示对以色列的坚定支持，称“以色列有权自卫，必须保护其公民免受恐怖袭击”。然而，随着冲突的加剧和国际社会对平民伤亡的担忧，特别是为平息美国国内此起彼伏的抗议与游行浪潮，拜登政府的官员开始公开表达对以色列军事策略的担忧。美国国家安全顾问杰克·沙利文在一次会议上指出，“以色列必须考虑到长期的战略目标，而不仅仅是当前的军事行动”，并敦促以色列在打击哈马斯的同时，减少对平民的伤害。此外，美国国务院副国务卿温迪·舍曼进一步表示，“美国支持以色列的安全，但这必须与人道主义考虑并行”，并呼吁以色列允许更多的国际援助进入加沙，以缓解那里的危机，她补充道：“如果我们不能在这个过程中展现出对人权和人道主义的重视，将失去国际社会的支持”。本轮冲突爆发以来，经过各方努力，巴以双方在停火问题上已经有过一定进展。去年11月24日至30日，在卡塔尔斡旋下，双方实现了第一次停火，并在为期一周的停火时间中交换了105名以色列人质和210名巴勒斯坦俘虏。12月1日，以军称由于哈马违反停火协议向以色列发射火箭弹，并未能在早上 7 点之前提供剩余的人质名单，以军恢复了对加沙地带的进攻。此后，各方便就达成时效更长的停火协议展开斡旋。2024 年 1 月，埃及和卡塔尔作为调停方提出了几项停火建议，哈马斯对此放出一定信号；此后两个月，在美国的介入下，巴以双方开始就停火要求展开隔空喊话，直到3 月 18 日，以色列和哈马斯正式开展谈判，但很快在永久停火、以色列撤军、巴勒斯坦人返回加沙北部等问题上陷入胶着，谈判并未取得实质性进展。

布林肯在与卡塔尔首相的联合记者会上。来源：CNN

事情的转机出现在4月，在以军的数次军事行动中造成人道主义救援人员伤亡后，包括美国在内的全球大多数国家开始加强对以色列的外交施压，要求其立即寻求停火并停止伤害平民。在此基础上，卡塔尔作为调停国提出了以释放 40 名人质换取六周停火的提议，虽然双方都并未在第一时间接受这一提议，但在各方的斡旋下，双方开始在这一提议的基础上进行隔空喊话，并就其中一些条款达成了一致。半岛电视台在报道中，将这一阶段形成的草案称为随后“三阶段”提案的雏形。5 月 31 日，拜登在白宫宣布了以色列战时内阁起草的提案，该方案旨在通过三个阶段的行动，最终实现“持续停火”。提案的第一阶段为其六周，双方将交换人质和部分巴勒斯坦囚犯，以军逐步撤出加沙“人口稠密地区”，并加大对加沙地带的人道主义援助力度，同时持续进行谈判；第二阶段双方将释放所有剩余的以色列人质和巴勒斯坦囚犯，以军全数撤离加沙，并在双方履行承诺的前提下，“永久结束敌对状态”；第三阶段交换已故人质遗体，并在国际社会的支持下进行为期三到五年的重建。

联合国安理会通过美国提出的“三阶段”停火提案。

来源：UN News

美国随即将这份提案提交予安理会，以谋求更大范围的支持。6月10日，安理会以 14 票赞成、0 票反对的结果通过了本项决议，支持双方就此提案展开停火谈判。这是冲突爆发以来安理会首次通过相关决议。据《华盛顿邮报》报道，哈马斯发表声明对安理会投票表示欢迎，并表示已准备好“就实施这些原则进行间接谈判”。拜登政府要求哈马斯明确同意该提案，表示其中条款与哈马斯在之前失败的谈判中提出的要求几乎完全相同。然而，看似稍显稳定的局势却又随着巴以双方立场的摇摆迎来峰回路转。如此前所述，由于以色列高层之间存在意见分歧，因此在提案通过表决后，其对外界释放的信号连CNN等美国媒体都认为“堪称混乱”。一方面，该提案本就是以以色列的名义提交给拜登政府的，以色列自然没有反对的理由，因此，在6月11日，以色列发布了一份简短的通讯，通讯首先阐述了以色列的战争目标，然后表示支持目前正在讨论的美国支持的提案。布林肯也在多个场合表示，包括内塔尼亚胡在内的以色列高级官员是支持这份“三阶段”提案的。然而，另一方法，CNN在报道中质疑称，尽管拜登坚称该提案是由以色列起草并批准的，但并未清楚地说出其起草者到底是谁，因为包括总理内塔尼亚胡在内的一些政府成员明显对该计划的某些条款并不满意，如撤军、放弃对加沙地带进行安全控制等。在拜登宣读这份提议的一个小时后，内塔尼亚胡便公开表示，他将继续军事行动，直到哈马斯所有势力都被消灭。以色列驻联合国代表也在安理会投票结束后的发言中指责哈马斯使用“无休止的谈判......作为拖延时间的手段。”

以色列代表在安理会表决结束后发言。来源：CNN

在以色列对此提案作出自相矛盾的回应时，哈马斯对该提案的态度也有所变化。据CNN报道，哈马斯在该决议获得安理会通过后的次日向作为调停方的卡塔尔提交了回应，建议对这份“三阶段”提案进行修改，包括永久停火和以色列完全撤出加沙的时间表等。对此，布林肯于12日在新闻发布会上表示，哈马斯的这些修改提议 “有些修改是可行的，有些则不行。”布林肯称，哈马斯对本份停火提案的态度可以被概括为“同意”，但随着哈马斯提出更多细节的修改要求，他认为哈马斯地立场有所变动，并质疑该组织是否在“真诚地”进行谈判。“现在是停止讨价还价、开始停火的时候了，”布林肯说。哈马斯对提案的修改要求为脆弱的局势增加了又一个不确定因素，CNN在报道中称，由于哈马斯提出的这些条件“改变了以色列提议的原则和拜登提出的纲要，阻碍了达成协议”，美国、埃及和卡塔尔达成共识，要让哈马斯回到拜登提出的最初纲要。在此之前，以色列不会派任何代表团前往开罗或多哈进行进一步谈判。拜登也在G7峰会中表示，他不确定该提案是否能够迅速得到落实，毕竟其尚未得到以色列或哈马斯的公开接受，但仍指责哈马斯阻碍了谈判和停火协议的达成。《纽约时报》在报道中表示，对于拜登而言，原本想作为“外交胜利”大肆宣传的这份“三阶段”提案，眼见又可能因为各方的猜疑和内部争执而陷入僵局，无疑是十分恼人的。在G7峰会的记者会环节，当拜登在原定讨论乌克兰问题的环节中被问及加沙停火提案的最新进展时，他有些慌乱。报道称，这象征着鼎立支持以色列的行为给拜登“恢复美国民主和国际法规捍卫者的努力蒙上了阴影。”在国内，拜登遭到了全国各地抗议浪潮的冲击。而在国外，与之前团结盟友支持乌克兰的盛况形成对比，他以及“坚定支持以色列的队列”已经显得越来越孤独。

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17. Jennifer Hansler, CNN, "Blinken expresses frustration at changes to Gaza ceasefire deal requested by Hamas," https://edition.cnn.com/2024/06/12/politics/blinken-expresses-frustration-at-changes-to-gaza-ceasefire-deal-requested-by-hamas/index.html

18.    Missy Ryan, The Washington Post, "Biden’s ceasefire plan for Israel and Gaza faces hurdles," https://www.washingtonpost.com/world/2024/06/02/biden-ceasefire-plan-israel-gaza-hamas/

19.    The White House, "Remarks by President Biden on the Middle East," https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2024/05/31/remarks-by-president-biden-on-the-middle-east-2/

20.    Shane Harris, The Washington Post, "UN Security Council resolution on Israel-Gaza ceasefire faces hurdles," https://www.washingtonpost.com/national-security/2024/06/10/unsc-israel-gaza-ceasefire-resolution/

21.    Al Jazeera, "Israel’s war on Gaza: Live updates as 1 million exhausted people trapped in south," https://www.aljazeera.com/news/liveblog/2024/6/15/israels-war-on-gaza-live-1-million-exhausted-people-trapped-in-south

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