中闻原创丨干货！PPP项目各阶段风险识别全攻略
PPP项目往往涉及金额巨大、涉及程序复杂，在PPP项目5个阶段、19环节之中，有诸多风险需要识别、梳理与应对，可谓：且行且风险！
项目识别阶段
项目筛选是政府和社会资本合作的起点，而项目是否具有PPP模式适用性等问题对项目运作成败意义重大。
（一）PPP项目发起主体资格确定
政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。
政府机构应当是县级以上地方政府或其制定的有关职能部门或事业单位，社会资本是“已建立现代企业制度的境内外企业法人”，不可以是政府的社会融资平台公司，以防导致PPP模式变相成为地方政府融资的的新途径，而扭曲了PPP项目的本来面貌。
（二）筛选项目以防范失败风险
项目筛选是政府和社会资本合作的起点，合理的评估对于项目最终成败意义重大。财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目并根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。
此阶段，一定要依法进行，秉持公平公开的态度，选择合适的项目，政府部门不能为把PPP当成唯一选项。
项目发起方应按财政部门的要求提交可行性研究报告、历史资料、初步实施方案等相关资料，不仅可以让发起方自我审视项目，同时也为事后追责提供依据。
（三）物有所值（value for money，VFM）评价
对待可能实施的PPP项目都要用科学的手段——“物有所值”（VFM）的评估方法，客观的评价项目的可行性，一来可以增强社会资本间的竞争意识，提高效率；再来也可以起到监督政府的作用。
这是因为，PPP项目一般具有一定的公益性质，工程量大，面向的群体也比较广，这样可能造成入不敷出的情况，形成比较大的财政压力，反而会减少社会福利。因此，面对复杂、未知的情况，要事先用科学的方法进行评估，再做出更理智的判断。
（四）财政承受能力论证
PPP项目的一大优势就是减少政府的财政压力，但在公私合作的模式下，政府也会进行一定的补贴、投资，而面对项目预判不准的情况下，也可能出现财政危机。为了保证财政的中长期可持续性，政府每年的付费或补贴应当控制在当年财政收入的一定比例内，以控制风险。
项目准备阶段
通过物有所值和财政承受能力论证的项目，就可以进入项目准备阶段了。PPP项目在准备期需要完成的主要工作包括：( 1 )整体架构搭建；( 2）项目风险分配；（3）项目运作方式确定；（4）项目交易结构确定；（5）项目合同体系确定；（6）监管架构确定；（7）采购方式确定；（8）实施方案审核与核准。
在此阶段，重点关注以下三个风险点：
1．政府公共部门与社会资本之间的法律关系？在PPP项目合同签订时，目前主流意见更倾向于双方是平等主体，签订的是民事合同。按照社会资本承担风险的大小和介入程度的高低，可分为服务合同、管理合同、租赁合同、特许经营合同等。这样一来在面对趋势上变多的合同纠纷，可以通过更方便有效的途径进行解决，另外也是给社会资本一颗定心丸，更踊跃参与到PPP项目中，同时又起到监督的政府的作用。
2．追逐利润是否有度？PPP项目产生的初衷是为了更高效地实现公益目标，但是又因该种模式存在一定的商业性，势必会与初衷产生矛盾。这就要求政府在项目建立时依法审核、项目实施中加强监督、项目合同要突出条款的完备性、针对性，并在合同中就各阶段的利润分配进行明确的约定，减少今后产生不必要的纠纷。
3．双方如何分担风险？任何项目都存在风险，更不用说PPP这样的有巨大社会影响力的项目。理论上应当根据双方承担能力划分风险，但实际操作中往往难以认定双方承担能力的大小及风险划分尺度。从法律角度，首先相关立法还需完善，另外在具体的合同中对于各种可能的风险违约情形要有前瞻性，并做出具体、可操作的风险承担约定。
项目采购阶段
根据《财政部PPP模式操作指南》，项目采购可采用的方式有：公开招标；竞争性谈判；邀请招标；竞争性磋商；单一来源采购。
前述不同的采购方式，适用不同的程序，相应的法律后果也不同因此务必要做好资格预审、依法编制采购文件、采购程序要依法进行、组织评审专家对文件进行评审，并且相关政府部门也应做好监督检查。
项目执行阶段
（一）拓宽融资渠道，降低融资风险
1. 充分利用银行贷款
关于银行贷款，应当重点关注发改委、国开行印发《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》、相关商业银行内部制订的《PPP项目信用业务指导意见》等，提前发现、规避风险点。
2. 用好项目收益权质押融资
允许创新担保方式，通过排污权、收费权、特许经营权、购买服务协议项下权利质押等方式，建立灵活有效的信用结构，切实防范贷款风险。
3. 积极争取中央财政融资支持基金
对于重点领域项目，政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持。
（二）做好合同管理，防范合同风险
一般来说，PPP项目合同体系应当包含以下几个部分：①PPP项目合同；②股东协议；③履约合同（工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同）；④融资协议；⑤保险合同等，其中比较复杂并容易产生风险的有如下几种合同：
1. 项目合同
对于社会资本方来说，应当在项目合同中重点关注以下内容：政府方的承诺，包括资金支持、融资担保支持、最低需求量保护、通过使用者付费方式获取的回报分享机制；特许经营权的内容、期限和方式；政府、法律、融资、市场、技术等风险的分担方式；各方的违约责任（尤其是政府违约责任）；产生纠纷的解决方式等（优先适用仲裁方式）。
2. 股东协议
项目公司的股东构成一般较为复杂，可能包含融资主体、建造主体、运营主体，还可能会有政府指定机构参股。因此，股东协议的关键点在于股东资格的合法性？股东出资的合法性？股东出资义务的履行方式？以及不同类型的股东基于自身利益诉求享有的股东权利等。
3.融资协议
融资协议的重点在于资金额度、用途限制以及资金回报、担保等内容。
① 推行精细化管理，防范建设风险
应有效控制工期、质量和成本，从而化解建设风险。
② 合理运用各种手段，防范市场运作风险
a.约定价格动态调整机制；
b.约定最低需求、最低价格风险承担机制；
c.约定无法预料的技术发展风险出现时，要及时有效止损。
项目移交阶段
项目移交是保证政府获得公共项目最终使用权的途径，若不能够平稳过渡，必然会降低项目的经济效益和社会福利。
项目移交所包含的内容主要有：项目设施、项目土地使用权及与项目用地相关的其他权利，与项目设施相关的设备、机器、装置、零部件、备品备件及其他动产，项目实施相关人员，运营维护项目设施所要求的技术和技术信息，与项目设施有关的手册、图纸、文件和资料（书面文件和电子文档），移交项目所需的其他文件。项目合同中应当明确约定项目移交的形式、补偿方式、移交内容、移交标准、违约责任等。
在此阶段需要注意的问题有：
1．合同中要明确项目合作期限；
2．若要变更项目合作期限，要及时签订补充协议；
3．若项目合同终止，要及时向社会进行披露。
综上，PPP项目操作流程可参照下图：
周明刚律师，先后毕业于中国政法大学、北京大学法学院，原就职北京市公安局从事刑事预审工作，1999年开始律师执业，现任中闻律师事务所执委会执委及权益合伙人、北京市人民政府特约监察员、北京市东城区政协委员，曾荣获第六届北京市律师协会优秀委员称号，具有国有资产产权法律事务资格、证券投资基金从业资格，业务领域包括：商事诉讼、房地产、股权投融资、并购重组。
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