国有土地使用权提前收回实务浅析

01国有土地使用权提前收回

国有土地使用权提前收回，是指因实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要确需使用土地，由自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，在土地使用权期限届满前收回国有土地使用权。

02国有土地使用权提前收回的相关法规政策及相关案例

1.《民法典》第三百五十八条（原物权法第一百四十八条）

建设用地使用权期限届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依据本法第二百四十三条[1]的规定对该土地上的房屋以及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。

2.《土地管理法》第五十八条

有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；

（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

3.《城市房地产管理法》第二十条

国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。

4.《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条

国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。

5.最高人民法院《关于收回国有土地使用权案件适用法律问题的答复》（[2012]行他字第10号）

6.国家土地管理局政策法规司《关于对收回国有土地使用权批准权限问题的答复》（1991年9月3日）

7.湖北省人民政府《关于依法收回国有土地使用权问题的通知》（鄂政发[1996]74号）

8.重庆市规划和自然资源局关于印发《重庆市国有土地使用权收回收购办法》的通知（渝规资规范[2020]15号）

9．南宁市《收回国有土地使用权管理暂行办法》（南宁市人民政府令第30号）

10.松原市人民政府《关于规范收回国有土地使用权有关问题的意见》（松政发[2013]56号）

11.松原市人民政府《关于执行收回国有土地使用权及其补偿有关政策的补充意见》（松政发[2008]20号）

12.永州市人民政府关于印发《永州市中心城区收回国有土地使用权补偿办法》的通知（永政发[2014]7号）

13.海口博泰隆房地产开发有限公司诉海口市人民政府有偿收回国有土地使用权案——最高人民法院发布产权保护行政诉讼典型案例之一(2019)琼行终132号

14.魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案——最高人民法院指导案例22号

15.宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案——最高人民法院指导案例41号

03国有土地使用权提前收回的适用条件

关于国有土地使用权提前收回的相关规定，上列法律规定大同小异，《土地管理法》规定的是“为实施城市规划进行旧城区改建确需使用土地”或“因其他公共利益需要确需使用土地”，《民法典》规定的是“公共利益需要”，《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的是“社会公共利益需要”，因此，无论是为实施城市规划进行旧城区改建还是其他公共利益需要，国有土地使用权提前收回的关键是“公共利益需要”。

04原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府如何理解和把握

原国家土地管理局政策法规司《关于对收回国有土地使用权批准权限问题的答复》（1991年9月3日）：“使用国有土地，有《土地管理法》（1988年修订）第十九条[2]规定情形之一的，应由市、县土地管理部门逐级呈送上级土地管理部门报原批准用地的人民政府批准收回用地单位的土地使用权。收回土地使用权的决定，可以由市、县土地管理部门依据人民政府的批准文件下达。”

湖北省人民政府《关于依法收回国有土地使用权问题的通知》（鄂政发[1996]74号）规定：“收回土地使用权的批准权限与征拨用地的审批权限相同。收回土地使用权，属县（市）审批的项目用地，由县（市）土地管理部门提出意见，报县（市）人民政府批准；属地、市、州审批的项目用地，由项目所在地县（市）人民政府提出意见，报地、市、州人民政府（行署）批准；属省审批的项目用地，由项目所在地县（市）人民政府提出意见，经地、市、州人民政府（行署）审核同意后，报省人民政府批准，其中收回土地使用权１００亩以下（“以下”含本数）的，由省政府授权省土地管理部门批准，属于国务院审批的项目用地，由项目所在地县（市）以上人民政府提出意见，经省政府审核同意后报国务院批准。必要时，省辖区内的上级人民政府，可根据具体情况授权下级人民政府或同级土地管理部门批准收回土地使用权。”

上述原国家土地管理局政策法规司答复中所提及的《土地管理法》（1988年修订）第十九条及湖北省的政策虽未规定《土地管理法》（2019修订）第五十八条中的第（一）项，但在无其他规定时亦可以参照适用。

05办理程序

虽然各地的办理程序各有不同，但总体上基本遵循如下程序：调查；通知；拟定收回方案；中介机构评估；公告与听证；审批方案；作出收回决定；进行补偿；注销登记。其中最重要的两项：一是由相关政府审批土地使用权收回的方案并送达《收回国有土地使用权决定书》，二是补偿。

06补偿标准

《土地管理法》第五十八条关于补偿表述为“适当补偿”，《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》表述为“相应补偿”，按照立法原意、最高人民法院的判例以及各地收回土地使用权的通行作法，应当是公平合理的补偿，即需要综合考虑被收回土地的性质、用途、区位、剩余年限、开发利用土地的实际情况及评估方法等因素，参考市场价格予以补偿。

实务中，各地的执行标准汇总如下：
1．重庆市[3]
（1）补偿价格国有土地使用权收回补偿价格包括原土地使用权人在该宗土地上的成本投入、税费、利息以及合理利润。
（2）原土地使用权人在该宗土地上的成本投入包括土地取得成本费用及实际发生的土地前期开发费、间接费用，采取审计方式确定。原土地使用权人在宗地上的成本投入计算截止时间以政府发布国有土地使用权收回方案公告的日期为准。
具体如下：（一）土地取得成本费用按原土地使用权人依据国有土地使用权出让合同约定或划拨决定书规定实际支付的土地价款，扣除原土地使用权人享受的土地减免或优惠政策的价格确定；原国有土地使用权出让合同未约定或划拨决定书未规定土地价款的，由土地储备整治机构委托土地评估机构评估原土地使用权人首次从政府依法取得土地时点、原批准规划条件下的土地价格作为国有建设用地使用权出让合同约定或划拨决定书规定的土地价款；原土地使用权人首次从政府依法取得土地时，实际另行支付了征收拆迁费用，但未在国有土地使用权出让合同约定或未在划拨决定书中规定的，应据实计入土地取得成本费用。以工程项目等价配置土地等情形取得土地的，其土地取得成本费用以审计部门对该项工程的审计决算报告审定的金额为准。（二）土地前期开发费包括项目开发前期的可行性研究费、规划设计费、水文地质勘察费、场地平整费、临时设施费等，以实际发生的费用数额确定。因票据缺失，原土地使用权人无法提供相应费用数额的，应按照市场公允的原则，结合费用实际发生时间的市场价格合理确定。（三）间接费用是指为实施宗地管理而发生的看护费、差旅费、办公费等，应按照市场公允的原则，结合实际发生的时间、区域社会平均成本等因素综合确定。
（3）税费原土地使用权人取得该宗土地以及在对该宗土地开发投入过程中实际已缴纳的各项税收和规费。
（4）利息按原土地使用权人对该宗土地的成本投入及缴纳的税费之和、相应资金实际占用时间、年化贷款利率三者的乘积确定。
（5）合理利润按下列方式确定：（一）资金实际占用时间在3年以下的，合理利润按原土地使用权人在该宗土地的成本投入、资金实际占用时间、年化合理利润率三者的乘积确定。（二）资金实际占用时间在3年及3年以上的，合理利润统一按3年占用时间计算。
年化合理利润率由重庆市规划自然资源行政主管部门会同市财政部门等单位依据经济发展水平、土地市场状况、土地级别等因素综合考虑确定，原则上不得超过以下上限范围：（一）除交通运输、机场、港口、桥梁、通讯、水利，以及城市供排水、供气、供电基础设施建设外的划拨国有建设用地收回的，年化合理利润率上限为1.5%。（二）工业用地（含参照工业用地出让的土地）收回的年化合理利润率上限为2%；商住用地收回的年化合理利润率上限为4%。
2．南宁市
（1）补偿原则收回国有土地使用权的补偿，原则上采取货币补偿的方式。
因南宁市城乡规划调整需要收回土地使用权的，经市规划、国土、财政等相关部门论证，并报市人民政府批准，可以按照等价的原则采取重新安排用地，或者通过调整土地使用权人其他用地的土地使用条件的方式进行补偿。
（2）补偿价格确定收回土地补偿价格根据评估核定的土地估价结果确定。土地价格评估应当符合法律、法规、规章的规定和有关技术规程的要求。
评估机构由土地使用权人自南宁市人民政府公布的具有一级市场评估资质的评估机构中选定，并与南宁市国土部门共同委托所选的评估机构开展评估工作。
（3）不同的补偿价格确定差别收回使用期限尚未届满的出让土地，补偿价格根据土地使用权人使用土地的实际年限和开发土地的实际情况依法评估确定。
收回划拨的国有建设用地使用权，补偿价格根据土地使用权人享有的划拨土地使用权权益依法评估确定。
收回土地上的建（构）筑物的房地产评估补偿价格已包含土地价格的，不再对土地使用权进行单独补偿。
3．松原市
（1）有基准地价的，按原用途现行基准地价20％—40％给予补偿。（2）没有基准地价的，按现行征收土地补偿标准给予补偿。
4．永州市
（1）收回补偿定价原则收回出让土地使用权的，按原批准用途、原供地方式及剩余使用年限进行评估，以评估价作参考进行合理定价。
收回划拨土地使用权的，按批准用途、法定最高使用年限进行评估，以评估价的30%作为划拨土地使用权权益进行合理定价。
（2）规划为公益项目使用的土地原土地使用权在土地出让、划拨审批时，规划已明确为公益性项目使用的土地，收回该类土地使用权时，除退还购买该土地所付的本金外，另补偿其本金在银行同期贷款利息。
（3）特别规定前述补偿办法和标准，适用于收回地面无建筑物的国有土地；地面有建筑物的，按照《永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（永政发[2014]2号）执行。

 [1]《中华人民共和国民法典》第243条：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。

征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

任何组织或者个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。

 [2]使用国有土地，有下列情形之一的，由土地管理部门报县级以上人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证：

一、 用地单位已经撤销或者迁移的；

二、 未经原批准机关同意，连续二年未使用的；

三、 不按批准的用途使用的；

四、 公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

[3]重庆市规划和自然资源局关于印发《重庆市国有土地使用权收回收购办法》的通知

（渝规资规范[2020]15号）第二条第一款：国有土地使用权收回适用于《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第（一）项规定的收回国有土地使用权且无地上建筑物的情形。拟收回的国有土地使用权已分摊至其他项目业主共有的情形，不适用本办法。第二十六条依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条（一）项规定收回有地上建筑物的国有土地使用权，按国有土地上房屋征收有关规定执行。

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ZHONGWEN

合伙人 周瑞军

● 中闻所房地产与建设工程事业部副主任

● 北京市律师协会土地与房地产专业委员会委员

● 北京市东城区律师协会区域发展与公益法律服务专业委员会副主任

● 北京工商大学法律硕士校外联合导师

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