【世界知识】 刘琳：香格里拉对话——“盛宴”背后的博弈

点击上方“政治学与国际关系论坛”可订阅哦！

香格里拉对话

——“盛宴”背后的博弈

作者： 刘琳，军事科学院外国军事研究部副研究员；

本文来源：《世界知识》2017年第13期

“亚洲安全峰会”由于每年都在新加坡香格里拉饭店举行，所以也被称为“香格里拉对话”。

6月2日至4日，第16届香格里拉对话（香会）在新加坡如期举行。香会的正式名称为“亚洲安全峰会”，由新加坡政府与英国伦敦国际战略研究所（IISS）共同主办。由于每年都在新加坡香格里拉饭店举行，所以也被称为“香格里拉对话”。作为亚太地区重要的多边安全合作机制之一，香会在促进地区国家防务安全交流与合作方面发挥着重要作用，可谓是亚太防务安全界一年一度的“盛宴”，会上反映出的问题往往成为观察地区安全形势的重要参考。但由于具有浓厚的西方主导背景，香会也有其局限和问题。 

三大议题和两个焦点 

今年的香会是在国际和地区安全环境发生较大变化的背景下举行的。美国特朗普政府亚太政策尚不明朗，但其“美国优先”等理念以及退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）和有关气候变化的《巴黎协定》等做法，引起盟友的普遍担心，并对全球及亚太地区形势产生较大影响。朝鲜半岛形势处于高度紧张状态，朝鲜不断试射导弹，美日韩加大对朝制裁施压力度，有关各方围绕朝鲜核导活动、韩国部署“萨德”系统等展开激烈博弈。南海形势趋于缓和，但根本性矛盾并未解决，外部势力继续介入，仍存在诸多不确定因素。日本加紧推进新安保法落实和修宪进程，在军事大国道路上继续“狂奔”。此外，全球恐怖主义形势日趋严峻，在香会召开前夕菲律宾南部马拉维市受到“伊斯兰国”恐怖分子袭击，印尼雅加达公交车站也发生爆炸。

果然，在此次香会上，朝核问题、南海问题和恐怖主义被视为当前地区安全面临的三大挑战，各国防长在大会发言中几乎都提及这三个问题。对于恐怖主义威胁，各国存有共识，即应当加强情报共享和务实合作，以应对日益严峻的恐怖主义威胁，特别是“伊斯兰国”向东南亚的渗透。印尼、马来西亚和菲律宾还提到在苏禄海域展开的联合巡航，并表示不排除其他国家加入。在朝核问题上，美日澳等国一致要求中国发挥更大作用，但中国认为，美朝是朝核问题主要矛盾方，也是解决朝核问题的关键，中方提出的“双暂停”建议（即朝鲜暂停核与弹道导弹开发、美韩暂停联合军事演习）应当作为实现半岛无核化的第一步。在南海问题上，尽管南海局势自去年下半年以来趋向缓和，但美日澳法等国在这次会上仍以较大篇幅谈到南海问题，并以航行自由、规则、军事化、仲裁等向中国施压。美国防长马蒂斯在演讲中提到，美国将继续在国际法允许的任何地方飞越、航行和行动，并通过在南海和其他地方的存在展示美国的决心。日本防卫大臣稻田朋美称，国际社会在确保南海航行和飞越自由方面有重大利益。这些国家还指责中国推进所谓南海岛礁“军事化”，认为“破坏了地区稳定”。另外，菲律宾南海仲裁案也被多次提及，美日澳均强调裁决对中菲双方是有约束力的，暗示中方应遵守裁决，否则就是违反“规则”。

自中国2007年派出军方高级代表团参加香会以来，中国的政策立场及中美互动一直是会议的焦点。但今年中美直接交锋的场面并未出现，因为中方未像往年那样派出副总长级代表团参会，改由军事科学院副院长率团出席会议，且没有做大会发言，但中国代表团依然受到高度关注。一方面，中国的确在地区安全中具有强大影响力，外界普遍关注中国的看法，哪怕仅是在小组发言或接受媒体采访；另一方面，美日澳等国仍在会上利用“规则”、南海等问题攻击中国。“规则”是本次香会的“热词”。会议五场大会中的第二场主题就是“维护基于规则的地区秩序”，还邀请了日本、澳大利亚和法国的三位女防长同场发言，三人都“默契”地强调了遵守“规则”的重要性。此前，澳大利亚总理特恩布尔在欢迎晚宴上致辞时以及美国防长马蒂斯在发言中也都阐述了类似观点。这些表态显示，美西方国家试图利用该议题批评中国，并将自身置于国际道义制高点上。对此，中国代表团在会上立即做出了回应，即中国是国际规则和地区规则的维护者和遵守者，国际规则应该反映各国的普遍共识，而不能由部分国家单方面解释和定义。事实上，即便是一些西方学者也意识到，当今世界面临错综复杂的安全挑战，空洞地谈论“规则”似乎并不能解决问题。而且对于“规则”，各国的理解和认识不甚相同，美日等国所要维护的是自己创建的、有利于自身利益的规则，其他国家并不一定认可这些规则，况且特朗普政府退出《巴黎协定》等举动，说明美国也并非遵守“规则”的典范。

此外，美国的亚太政策及美国与盟友之间的分歧在今年的香会上也备受关注。会前美国国务院官员已表示，将弃用奥巴马政府“亚太再平衡”战略的说法，但并未提及将用何种战略取而代之，因此外界纷纷猜测马蒂斯会利用这次机会阐明美国新政府的亚太战略，或者至少可以从中看出一些端倪。从马蒂斯的演讲来看，他试图给盟友吃下“定心丸”，重申“美国对亚太的安全与繁荣具有持久的义务”，表示美国将继续加强与盟国和伙伴的关系，承诺强化在亚太的兵力部署，称“目前60%的海军舰艇、55%的陆军部队、大约2/3的海军陆战队已经部署在亚太，60%的海外战术空军力量不久也将部署在这一地区”。但是，正像特朗普政府的其他内政外交政策一样，在马蒂斯对亚太盟国做出的保证背后，依然存在许多空白和疑问。迄今为止，特朗普政府内缺乏真正熟悉亚太事务的人士，国务院和国防部几名副部长的职位仍处于空缺状态，美国如何落实其安全承诺仍需观察。而且马蒂斯在演讲中并未提出战略性理念，也没有触及区域国家希望看到的强化安全合作的细节，这意味着特朗普政府的亚太战略仍未完全成型，尚存在不确定性，而特朗普本人的个性特点进一步放大了这种不确定性。 

已形成几个鲜明特点

香会创办于2002年。一方面，冷战后，亚太地区地缘政治和地缘经济地位日益凸显，地区安全形势却充满不确定性，而亚太地区缺乏较高层级的安全对话机制，尽管1994年东盟创立了东盟地区论坛，但该论坛主要由外交官员主导，后来虽然逐渐增加了国防官员的参与力度，但并非高级别的安全对话机制。另一方面，9.11事件后，亚太地区安全形势和安全议程的新变化，以及第二轨道外交的新发展和防务外交的兴起和转型，也使得香会应运而生。自创办以来，香会不断完善自身机制，形成了较为固定的模式，即每年都会设定五至六个大会议题，由各国防长或防务高官阐述本国对相关议题的看法，在大会议程中间会安排四至五个平行分组讨论议题，主要是由各国防务领域专家学者对有关议题进行更为深入的探讨。此外，从2013年开始，主办方每年年初会在新加坡举行“夏尔巴”会议，听取各方对前一年香会的意见并就当年香会议题进行探讨。去年，主办方又推出了“东南亚青年领导人项目”，邀请东南亚地区的青年学者参会，以增进青年之间的了解与沟通。

经过十几年的发展，香会形成了几个鲜明特点。其一，西方主导的色彩始终比较浓厚。相较于亚太地区其他多边安全机制，香会并非由东盟主导，而是有较深的西方背景。对话最初源于欧洲的防务外交理念与实践，特别是20世纪60年代以来慕尼黑安全会议成为西方讨论国际安全问题的重要平台，参加者有来自许多国家的政治家、决策者、舆论领袖和军事专家。香会主办方之一的IISS深受慕尼黑安全会议的影响，且得到美日英法德等西方大国的大力支持，这些国家几乎每年都会派防长出席。美国有时甚至派出包括防长、参联会主席和太平洋司令部司令在内的军方“三大巨头”一起与会。而主办方也投桃报李，给美方“特殊待遇”，即美国防长每年均在大会首日第一个发言，且发言时间明显多于其他国家。美国防长一般会在此场合阐述美国的亚太政策和军事战略，也会发表对地区安全问题的看法，批评和抨击其他国家，力图掌控舆论主导权和话语权。相比之下，中国自派出军方高级代表团参会以来，虽然也备受关注，但会议发言往往是在第二天上午，这时美国及其盟友提出的议题、特别是对中方不利的舆论已然发酵，中方只能被迫“接招”做出回应。

其二，议题广泛，但也会“塞入”一些引导性、倾向性议题。每年主办方都会根据形势精心选择大会和分组议题，一般会涉及地区安全热点或正在出现的新兴挑战。值得注意的是，主办方有时会根据当年的安全形势，设置一些引导性的议题，比如自2009年南海局势升温之后，海上安全问题一直是香会的重要议题之一。2011年香会的第五轮全体会议议题是“应对新的海上安全威胁”，发言者是作为南海声索国的马来西亚、越南和菲律宾的防长；2012年香会的第二轮全体会议议题是“维护航行自由”，发言者为近年来在南海问题上介入力度加大的域外国家印度、日本的防长以及与中国存在南海海域争端的印尼的防长。从这些议题设置和发言者的选择上来看，香会似乎有意在南海问题上进行有选择的引导。

第三，各国日益将对话视为宣示本国防务安全政策以及就重要安全问题提出倡议的平台。比如，美国时任防长帕内塔在2012年香会上宣布美国海军将把60%的舰艇部署到亚太地区；越南国防部副部长阮志咏在2013年香会上建议，亚洲各国防长可考虑签署“不首先使用武力”的协议，以避免在南海紧张局势升级时擦枪走火。

第四，各国官方代表团日益将香会作为重要的双边、三边和小多边交流互动的场所。尽管这些会谈的具体内容是保密的，但有时也会发表公开的联合声明。例如，在今年的香会上，美日韩三国防长举行了三边会晤，并发表共同声明称要加强彼此间的合作，共同应对朝鲜威胁。同时，对于中国在东海和南海的活动，声明称航行和飞越自由必须要得到保障，各方之间的分歧要通过和平方式解决。此外，日美澳三国防长也举行了会晤，称坚决反对试图改变现状的单方面“蛮横”行为。

“一枝独秀”局面正受到冲击

经过多年的发展，香会的机制已然成熟，其重要作用不容忽视，但由于亚太地区已出现多个地区安全对话机制，如东盟防长会议（ADMM）、东盟防长扩大会（ADMM+）、雅加达国际防务对话、首尔防务对话、中国的香山论坛等，东盟地区论坛每年也召开防务高官会、安全政策会议等，并积极推进该框架下的非传统安全合作。因此，尽管从参会代表的层级及广泛性来看香会仍是其他机制所无法比拟的，但其“一枝独秀”的局面正受到冲击。

中国代表团在香会上备受关注。

此外，自2007年以来，中美在会上的互动便成为历届香会的焦点。主办方似乎也有意进行这样的安排，将美方与中方的大会发言分别安排在第一天和第二天的上午，使得会议连续两天都有热点。这无疑提升了香会的受关注度。但是，由于有意凸显中美博弈和“对抗”，在一定程度上弱化了其他国家的存在感和参与度。而且由于近年来中国在全球影响力不断扩大，中国的参与对于香会至关重要。中方一旦降低参与级别，香会便面临尴尬的境地。比如今年中方没有在大会发言，整个会议便失去了不少看点，会议的效果也大打折扣。

还有一点值得关注，香会虽然为各国阐述各自的安全观念和政策立场提供了平台，但基于其较为浓厚的西方主导色彩，东盟等中小国家的声音往往并未受到关注。美日澳等国依然将香会作为争夺防务安全领域话语权的重要场所，其立场往往带有冷战思维，强调同盟、地缘战略博弈等。实际上，从历届会议来看，中国和不少东盟国家都倡导共同安全、合作安全的思想，主张通过对话与合作解决地区面临的安全挑战，同时坚持地区安全架构应当具有包容性、开放性。因此，香会应鼓励不同安全观念的碰撞和沟通，而不是预设立场或向别国强加立场，否则，不利于亚太安全理念的创新和安全合作的发展。

亲爱的各位朋友，为了加强不同群体朋友之间的交流，政治学与国际关系论坛拟创建微信交流群，分别为公务员群，教师群，学生群，爱好者群，企业群以及媒体群定期举行交流以及活动。请添加微信1264273178添加时备注您的信息将您拉入对应的群中。

政治学与国际关系论坛

ID：sinozhuge

长按二维码关注

万里常安研究院是由国内知名国际关系学者、国际新闻评论员黄日涵老师领衔的专业研究“一带一路”以及海外风险的智库，旗下中国最大的政治学与国际关系社区拥有15万的关注者，投稿或课题研究合作请联系邮箱：[e-mail]，另外“海外利益研究”

（haiwailiyi）微信公众平台也期待您的加入。

责任编辑：沈越