非法盗采、违规发证...自然保护区遍地“矿疤”如何破？
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2014年6月21日，中国青海省祁连山自然保护区露天开采的煤矿，形成了一个数十个足球场大小的“天坑”。©邬海涛/Greenpeace绿色和平
2016年12月5日，环境保护部通报国家级自然保护区人类活动遥感监测情况，通报显示全部保护区都有不同程度的人类活动，其中两种非常典型和普遍的破坏类型是采石场和工矿用地。【背景资料看这篇>>拿什么拯救你，脆弱的自然保护区】 在先期核查的86处国家级自然保护区就已查实存在采石、工矿等违法违规活动580余处；而在2013年-2015年新增的人类活动中，采石场和工矿用地共新增了422处。
保护区“矿疤”成因
之所以在严禁开发的自然保护区内有如此之多的采矿场和工矿用地，主要由于以下几个原因：
一
历史遗留问题——采矿早于保护区建立由于保护区调整边界或新建保护区，使得原本不在保护区范围内的采石场和矿场被划入了保护区。根据《矿产资源开采登记管理办法》，采矿证的有效期最长达到30年。例如此次通报中点名的湖北九宫山自然保护区，官方声称是由于保护区扩界将原本不在保护区内的6家企业划进了保护区核心区。
二
保护区边界不清晰一些创建较早的保护区没有明确的区划范围，在实际管理审批工作中实际执行时不是很容易判断矿点是否在保护区范围内。我国国家级自然保护区一共有446个，但能够在环保部官网上找到清晰的区划范围图的只有240多个。这个问题在地方保护区更加普遍。国家林业局自然保护区研究中心及北京林业大学自然保护区学院的创始人陈建伟在2016年接受采访时说到：“有一部分保护区，尤其是很多地方级保护区是‘划而不管’，边界不清楚、权属不清楚，特别是在南方集体林区的保护区问题更严重。”
三
非法盗采这种既没有采矿证也没有环评手续的采矿行为，是绝对违法的。例如在2013年7月，可可西里自然保护区抓获了一个在保护区内盗采黄金的团伙 ；2010年，媒体报道了河南宝天曼国家级自然保护区有多家无证金矿长年非法开采 。
四
国土部门违规发放采矿证一些地方的国土部门在发放采矿权时不考虑是否在保护区范围内，没有严格遵守《矿产资源开采登记管理办法》的规定，在没有环评审批手续的情况下就发放了采矿证。甚至一些地方国土部门明文要求业主自己承担因为在保护区范围内不能开采造成的损失 。因此有一部分保护区内的矿有采矿证但是没有环评手续。
五
手续完备的非法开采有些违反《自然保护区条例》的矿，竟然采矿证、环评等手续一应俱全？这种情况最为复杂，也最难处理。这其中很可能涉及当地政府知法犯法，明知是保护区仍然批准采矿；也有可能是环评单位造假，没有在环评中体现保护区的准确信息。2012年，《河南小秦岭国家级自然保护区环境综合整治实施方案》中提到该保护区实验区有3家企业126个采矿坑口手续齐全。此次通告中被点名的湖北九宫山保护区则有这样一个案例：2014年政府为招商引资给一企业办理了采矿证、环评等所有手续，但到了2016年又以在保护区内为由将企业关闭，引起纠纷以至于企业将政府告上法庭 。
湖北九宫山保护区工矿用地规模扩大遥感影像。图片来源：环境保护部官网
湖北九宫山保护区工矿用地规模扩大遥感影像2013-2016。图片来源：卫星图片
湖北九宫山保护区内工矿用地遥感影像图2016。从图片可以明显看到，九宫山这个区域的地表遭到了严重的破坏。图片来源：卫星图片
2015年9月，环保部联合发改委、财政部等共十个部委发布了《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》 （以下简称《通知》）。非常有针对性地就上述问题提出了解决方案，核心内容有以下几点：
要求对保护区内的采矿、探矿等开发建设活动进行全面检查。
对保护区内的商业探矿权、采矿权和取水权限期退出，手续完备的给予补偿。
加强保护区建设项目的准入审查。
对自然保护区明确产权，明确界限。
加强公众监督。
修复“矿疤”，各地在行动
一些地方在《通知》发布后，开始采取一系列整治措施。
内蒙古自治区国土资源厅在2016年进行了3个多月的矿产资源开发专项整治行动，内蒙古全区所有设置在自然保护区、地质公园、地质遗迹保护区和水源地保护区范围内的勘查开采活动全部停止。
广西在2016年5月开始进行自然保护区和矿区生态环境整治专项行动。“要严格新设矿业权管理，在自然保护区内一律不得新设商业性探矿权和采矿权，已开展前期工作但还未出让、或已出让但尚未办理登记手续的矿业权涉及保护区的，不再出让矿业权或办理登记手续。”
云南省更进一步，专项行动不仅仅涉及自然保护区，而是扩展到自然保护区、国家公园、三江并流世界自然遗产地、风景名胜区、森林公园、水资源保护区、地质公园、地质遗迹、基本农田保护区。今后云南省的新矿权，和已有矿权更新不是仅仅国土部门同意就可以，而是需要环保、住建、林业、交通、水利5个主管部门同意。
除了以上几个省份，新疆、甘肃、青海、辽宁、河北、河南、陕西、山东、浙江、湖北等省份也都有一些举措，基本上都是对于手续齐全的矿采矿证到期后不再续证，今后也不再发放涉及保护区的新的矿权。
这些“手术”让旧疤痊愈，新疤不添
一
明确保护区边界，并数字化公开目前诸多保护区界限不明仍是一个普遍的问题。无论是对审批部门还是公众来说，确认一个地区是否是保护区都存在难度。环保部通过卫星遥感来确认全部保护区的保护情况表明了保护区明确范围数据的存在，这些数据应该公开并且数字化，让各个地方的审批部门和公众都能方便直接地了解哪里是保护区，哪里应依法保护。
二
建立完善的生态补偿制度自然保护区“矿疤”成因中最为复杂的是最后一种获得了所有手续的矿。这种情况下，企业依法申请获得了所有手续，也进行了大量的资金投入，如果需要退出理应获得赔偿。这就要求建立完善的生态补偿制度，才能对此类情况进行合理的赔偿。
三
加强部门间沟通以前，国土、环保、水利、林业诸多部门各行其政，彼此缺乏沟通的情况多有存在。国土部门往往不清楚也不理会保护区的存在，个别地方国土部门甚至推卸责任，要求受让人自行承担保护区开矿的风险。云南省最新的规定是解决这个问题的良好探索：采矿权需经过环保、住建、林业、交通、水利五个部门批准，这是一个预防产生新违法矿权的很好方法。
如果将确认矿点是否涉及自然保护区及其它国家划归保护地区的责任交给企业、要求企业去不同部门确认，甚至还需要承担由此产生的风险和后果，这与国家“简政放权”、精简办事流程的政策方向相违背 。而各类保护地信息数字化共享，相关部门间能够加强沟通并严格执法，未来，我国自然保护区内“矿疤”蔓延情况大可避免。
- 本文完 -
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