让人人都有体面的养老金 需要做什么

实现养老保险全国统筹已迫在眉睫，但要先克服现行养老保险制度的缺陷。

杨燕绥 妥宏武/文

十九大报告指出：“我国社会矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，同时强调“尽快实现养老保险全国统筹”，意在强化国家的基础养老金责任，积极应对人口老龄化。积极老龄化的国际共识由健康、参与和保障三个维度构成，建立在代际和谐与个人财务生命周期合理的基础上。

人生要创造两个红利,一个是在劳动人口阶段，改善人力资本，以科技推动经济；另一个是在老年人口阶段，拥有良好的资产结构，以消费拉动经济。而养老金,在横向上体现社会团结与代际赡养，在纵向上体现个人资产和生命周期，正是一件贯穿几代人和个人终生的大事。

养老金的发展战略，与积极人口老龄化息息相关，正如德鲁克在《养老金革命》一书中提到的，一场静悄悄的养老金革命将美国带进社会主义。

全国统筹迫在眉睫

在银色经济时代，需要通过打造金融新秩序和管理养老资产的良好金融生态。老龄人口拥有合理的资产结构，主要包括健康财富、养老基金和养老房产，解决中国未富先老的危机，转变未备而老的被动，促使个人财富保值增值向老年阶段转移，实现个人终生平滑消费并为年轻人的人力资本买单。其中，全国统一的基础养老金是养命钱，具有协调地区发展、促进社会团结和适应人口流动的重大意义。

中国现行养老保险是一个“中央定目标和兜底、地方调剂和补差、基层统筹和担责”的，责任下行的层级运行机制。在中国成为经济大国且向强国发展之时，这种机制缺陷导致的社会矛盾日益凸显。

首先，不利于地区均衡发展。中国基层政府之间已形成进行经济竞争锦标赛的府际关系，养老保险地方统筹进一步加剧了这种关系。在经济发达地区养老保险费率低且结余多，在欠发达地区费率高且有当期资金缺口。

其次，不适应人口流动。基于地方保护主义，地方政府热衷于动员流动人口参保以扩面征缴。为流动人口携带养老保险关系是件很困难的事情，这导致退保断保现象频出，后期扩面困难、非正规就业占比较高。

第三，不利于实现社会团结。东北部认为沿海地区是领别人孩子富自己家，沿海地区认为是东北部的家长不作为导致孩子离家出走，青年人孔雀东南飞的现象越来越普遍，人口结构和资源配置愈加不均衡。

中国现行的府际关系，缺乏国家整体网格式公共服务体系和各级政府问责制。建立中央调剂金制度可能遇到地方利益驱动和国家行政权威的博弈，以及地方不合作的对策，最终导致全国养老保险整体缺口期提前出现和加速发展。美国联邦老遗残社会保障和德国推翻柏林墙统一东西德养老保险的经验证明，一个统一的基础养老金是大国走向强国的社会基石。

综上所述，在中国经济社会进入新的发展阶段之际，实现养老保险全国统筹迫在眉睫，但要克服现行养老保险制度的缺陷。

第一，筹资制度至关重要，现行养老保险政策的缴费主体和缴费基数存在缺陷。

因此，一方面要依法明确国家、用人单位和个人的缴费责任。中国政府要为1997年养老保险制度改革之前的“中人”的视同缴费工龄买单，并将这个补偿责任依法确定下来，减少不确定性；中国用人单位的养老保险费率过高，是计划经济和国企责任的残余，2002年德国立法规定雇主缴费封顶线为工资总额10%的做法值得借鉴；中国职工的缴费责任是混沌的，职工个人养老保险账户在税（公共品）、费（准公共品）和储蓄（个人品）之间摇摆；综上所述，我们不可能带着这些缺陷实现养老保险全国统筹且持续发展。

另一方面要夯实缴费基数。由于缴费基数流失，现行养老保险费率为28%，而实际征缴率仅为16%左右。中国亟待依法建立工资报告制度。

清华大学课题组的测算结果显示，在夯实缴费基数（以目前各地在岗职工平均工资为基数）和规范调待机制（对接物价增长率)的条件下，18%费率即可保证基本养老金支付水平不下降。单位费率可降为10%，支持企业发展；职工费率为4%，剩余4%进入职业企业年金个人账户，可投资、可继承，让参保职工见到当期收益；国家费率4%（2018年1%=2178.86亿元，4%=8715.42亿元），财政责任由事后补缺改为事前预算，且可以有多种筹资渠道。

该拟行方案可以确保养老保险基金持续收支平衡至2033年，届时的二胎孩子们已年满16岁，他们中的部分人将进入劳动力市场。

第二，创新支付制度，建立个人权益精算平衡机制。借鉴欧美经验，建立早减晚增和多交多得的支付制度（参见表1）。

比如，对于提前领取的扣除一定比例的养老金，达到法定年龄的领取全额养老金，延迟领取的可提高一定的养老金计发额，鼓励职工个人在限定时期内选择领取养老金的时点；将政府决定变为个人选择，化解延迟退休的政治风险。

第三，统一服务平台，抓住社会保障号码的牛鼻子，完善一站式公共服务体系。

服务型政府是信息经济时代的国家行政形态，与官僚政府的主要区别在于其强调绩效管理，要按照整体化、网格式和无缝隙的原则进行再造。为此，英国政府在《绩效财政管理倡议书》中提出三条：明确目标，为最大限度使用资源而明确职责，有效的信息交流、培训和专家建议。

中国《社会保障“十二五”规划》提出基础养老金全国统筹，2012年十八大、2013年十八届三中全会、2015年十八届五中全会均提出基础养老金全国统筹，为什么实现这个目标如此艰难？原因在于只有目标，尚未建立生产养老金公共产品的机制。

三级政府共建社保服务平台

十九大报告提出，“建立全国统一的社会保险公共服务平台”和“尽快实现基本养老保险全国统筹”的任务目标，进一步强化基础养老金中央统筹目标，并指出了实施路径。

在互联网时代，服务型政府的主要职责之一即管理居民信息，建立和完善网格式公共服务平台。没有一个网格式和无缝隙的社会保险公共服务平台，居民信息管理处于多龙治水和信息孤岛状态，养老保险资金流和信息流则无法畅通无阻的运行，懒收和滥发的道德风险漏洞处处可见。

全国统筹需要一个信息向上集中、服务向下派送的网格式服务平台，并需要依法规范基层政府、地方政府和中央政府的责任与分工。

首先，基层政府管理国民信息账户。基层政府即指直接管理居民信息窗口的市县社会保险经办机构。

以东莞市为例，在2012年-2014年间，将市级社会保险经办机构视为国家社会保险事业的“手”，用于抓取和管理参保人权益记录的信息，为国家社会保险顶层设计的“脑”服务，完善信息系统和强化市级社会保险经办机构的能力，在社会保险一体化发展方面走在全国的前沿。主要职责如下：建立个人权益信息采集的初审、审核、复核、审批制度，明确岗位职责，并在社会保险信息系统中进行岗位权限设置；定期报告参保人生存、死亡、退休、迁出、迁入五组数据，做到一个不错、一个不少，为国家进行基础养老金测算-预算-决算，以及费基-费率-替代率奠定基础。

为此，需要以国民社会保障号为基础，建立民政、房产、工商、公安、人口、银行相关部门的信息共享平台，改变“多龙治水”和信息孤岛的局面。

其次，地方政府支持公共服务网格体系。地方政府即指省级含副省级地区。

全国统筹的养老保险待遇对各地的支付金额是不同的，但购买是一致的。地方政府履行“上通下达、左右畅通”的信息管理职责，为国家养老金预算、费税征收和养老金支付做好“二传手”的工作。

同时，养老金也是地方经济社会建设的重要信息库之一，包括职工基本养老保险、居民养老保险、机关事业单位职业年金、计划生育家庭养老补贴等，即使实现全国统筹，地方政府也具有统计、核对、分析和监督地方居民养老金信息、处理老人老制度和管理各类地方养老金补贴事宜的职责。

最后，中央政府打造基本养老金公共品的生产线。

中央政府即指国务院。为实现基本养老保险全国统筹，在国务院组织架构中需要有一个基于社会保障号码管理国民基本信息的权威机构，如美国社会保障总署（直接隶属总统办公室）、澳大利亚公共服务中联机构（国家家庭服务联席会的执行机构，Central-link）、欧盟社会保障银行（各成员国之间信息共享平台,Social security cross-road bank）。

为此，需要设立国家社会保障总局。按照一个号码、一个权益记录账户和一体化信息系统打造社会保险公共服务平台，并基于这个平台进行基础养老金的顶层设计、以支定收的预算、建立待遇调整机制、完善养老保险收支系统、监督与风控系统、信息披露报告制度等。

综上所述，实现全国统筹基本养老保险并非将责任推向国务院，解脱地方和基层政府的养老金责任，由此导致中央和地方之间发生欠征和滥发的道德风险。

而是要在强化各级政府职责的基础上建立国家养老金责任制。为此，一要制定《养老金条例》，依法促进国家养老金责任的社会共识和顶层设计；二要建立管理社会保障号和居民信息的权威机构，一手抓信息、一手搞民生，打造一张覆盖全国的网格式公共服务体系。

实现养老金充足性 需“三支柱＋两账户”

伴随人口老龄化，国家、单位和个人的养老三支柱制度得以发展，目的在于维护国民养老金的充足性和老龄人口的购买力。发达国家的经验证明，在进入老龄社会初期（65岁以上人口占总人口的7％），政府担保的养老金第一支柱得到长足发展，其工资替代率在发达国家达到50%－70%，美国则率先规范了职业企业年金。

在深度老龄社会时期，法定养老金的替代率不再增长，发达国家开始大力发展职业企业年金，美国则开始整合碎片的个人养老金，英国建立了国家个人养老金登记局和运行机制；在超级老龄社会阶段，大部分发达国家法定养老金的替代率降至工资的40%左右，由于企业压缩成本，待遇确定（defined benefit，DB）计划和年金理事会逐渐淡出，市场运行的缴费确定型（defined contribution，DC）计划及其个人养老储蓄强势发展。

由此，形成“入口三支柱，出口两账户”的运行机制（参见表2）。三支柱此消彼长，呈现出基本养老保险替代率逐渐下降、职业企业养老金和个人养老金占比逐渐增加的发展趋势，最终进入社会统筹账户和个人账户。

目前，国内有职工养老保险个人账户、城乡居民养老保险个人账户，一个被做空、一个在贬值，退休人员还是刚性依赖政府支付的养老金。

一方面，养老金充足性在下降；另一方面，这种紧张的刚性关系也捆绑了政府推动改革的手脚。职业企业年金计划下的个人账户被集体化，无法区分年轻人和老人。

综上所述，中国亟待借鉴英国经验，建立个人养老金登记局，完善个人养老金管理体制；借鉴美国经验，完善个人养老金的税式改革，激励雇主雇员和居民进行养老储蓄。

国家的养老金责任不仅在于完善基础养老金全国统筹，还要支持发展国民个人养老金账户，有效管理职业企业养老金、个人养老金；进而开发国民个人养老资产账户，有效管理养老金、商业养老保险、养老房产等资产。

养老金受托人机构，伴随中国企业年金计划成长起来，包括职业企业年金的账户管理人、资产托管人以及投资管理人。

现在需要与时俱进，如果仅停留在企业年金计划管理层面，忽略个人账户管理机制的成长，则可能陷入违背生命周期的困境，投资策略过于谨慎则绑架青年人，投资策略过于冒险则绑架了老年人。

应当关注个人账户管理、教育和信息披露，按照个人生命周期完善信息系统、制定投资策略，做好准备接受个人委托，以便帮助大部分国民实现养老金充足性的愿望，由此提高老龄人口的消费能力和纳税能力，培育第二人口红利，打造具有中国特色的“健康生活、社会参与和养老保障”的积极人口老龄化策略。

（杨燕绥为清华大学公共管理学院教授，妥宏武为新疆大学政治与公共管理学院讲师、清华大学在读博士，编辑：王小）

（本文首刊于2017年12月4日出版的《财经》杂志）

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责编  |  苏月  [e-mail]

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