中国外汇 | 潘功胜：新发展格局下外汇领域的改革开放

作者 | 潘功胜 中国人民银行副行长 国家外汇管理局局长

来源 | 《中国外汇》2021年第13期

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，全面总结中国特色社会主义发展实践经验，着眼于中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，提出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，为做好金融外汇工作提供了根本遵循。外汇管理部门要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习、深刻领会新发展格局的内涵，坚持以人民为中心和系统观念，总结外汇领域改革开放的历史经验，有序推进高水平资本项目开放，提升跨境贸易投资自由化便利化水平，有效防范化解跨境资本流动风险，更好地服务于全面建设社会主义现代化国家新征程。

40年来我国外汇市场建设形成两条逻辑主线

习近平总书记在十九届五中全会上指出，改革开放以来，特别是加入世界贸易组织后，我国加入国际大循环，市场和资源“两头在外”，形成“世界工厂”发展模式。这是从我国国情出发，通过参与国际经济大循环，积极利用外汇资金和国际市场来弥补国内资本要素的短缺。作为对外开放的重要环节，外汇管理各项工作聚焦外汇市场主要矛盾，在政策取向、管理制度和管理理念上强调增加外汇有效供给、合理分配外汇需求，形成了发挥外汇资金和国际市场作用的两条逻辑主线，为我国经济快速发展保驾护航。

用好外汇资金要素，推动我国资源禀赋实现三个历史性转变

外汇市场经历了从引入到取消外汇券的历史转变。为解决改革开放初期的外汇短缺问题，1980年4月，国务院授权中国银行发行以人民币为面值的外汇券，凭外币兑换的外汇券可在指定场所购买人民币无法买到的紧缺商品，在当时汇率双轨制下还可按较低的官方汇率兑换外币。到1993年年末，我国外汇储备为212亿美元，相比1979年增长了24倍，外汇短缺局面有所改善。1994年年末，外汇券完成历史使命，退出历史舞台。

外汇市场经历了从强制结售汇到意愿结售汇的历史转变。1994年外汇管理体制改革，取消了外汇留成制，建立起银行结售汇制度。改革伊始，为维护外汇供求平衡，政策上要求中资企业把外汇收入卖给外汇指定银行，再由外汇指定银行将超限额的外汇头寸拿到银行间外汇市场平盘；同时，对外商投资企业提出自求平衡的要求，以在客观上保证外汇资金向国家集中。1994年外汇体制改革成效显著，到1995年年末，我国外汇储备增至736亿美元。1996年6月，将外商投资企业纳入银行结售汇体系，为1996年我国接受国际货币基金组织第八条款，实现经常项目可兑换打下基础。在经历了亚洲金融危机冲击后，按照对经常项目转移支付不予限制的要求，我国逐步放松对企业外汇账户的开立和额度限制，降低结售汇的强制性。2007年，取消账户限额管理，允许企业根据经营需要自主保留外汇；2008年，修订后的《中华人民共和国外汇管理条例》明确企业和个人可以按规定保留外汇或者将外汇卖给银行。

外汇市场经历了从“宽进严出”到均衡管理的历史转变。改革开放初期，为增加外汇有效供给缓解外汇短缺，政策层面提出了“奖出限入”的贸易政策、“填平补齐”的产业政策和“宽进严出”的外汇政策，鼓励企业出口创汇。上述管理理念一直延续到新世纪初。1996年经常项目实现可兑换后，我国资本项目开放遵循“先流入后流出”的思路，无论是早期开放的直接投资领域还是稍后开放的证券投资领域皆是如此。2001年，我国加入世界贸易组织后，我国外商直接投资汇兑管理大幅放宽，资本金结汇由外汇局审批改为由银行直接办理；2005年启动人民币汇率形成机制改革后，我国于2006年取消了对外直接投资购汇额度限制。2002年我国在证券投资领域推出了合格境外机构投资者制度，开放了境外非居民投资的流入渠道；2006年，择机推出了合格境内机构投资者制度，开放了境内居民投资的流出渠道。新世纪以来，我国资源禀赋格局和外汇市场供求关系发生了深刻转变。2006年，中央经济工作会议明确提出，影响我国国际收支平衡的主要矛盾已由过去的外汇短缺转为贸易顺差过大和外汇储备增加过快。外汇管理的理念也逐渐从“宽进严出”转向均衡管理，在2014至2017年陆续推出的“沪港通”“深港通”和“债券通”等改革举措，都体现了流入和流出双向、均衡开放的特征。

有效利用国际市场，充分发挥国际大循环对国内大循环的促进作用

改革开放以来，我国利用国际市场经历了两个发展阶段。第一阶段是改革开放初期，利用国际金融市场的方式以境外贸易融资和银行贷款等间接融资方式为主。这一阶段，我国对外融资主要来自日本、中国香港，且在上世纪90年代中期之前以对外借款为主，1979年至1991年期间对外借款总额达525.6亿美元。第二阶段是新世纪以来，利用国际金融市场的方式以境外资本市场发行股票和债券等直接融资方式为主。入世以来，我国深度融入全球产业链，企业国际化水平大幅提高，对外融资重点转向欧美发达国际金融市场，先后出现了以中概股和中资美元债为代表的直接融资渠道。1992年，第一支中概股在美上市，2004年后境内企业赴美上市数量持续增长，到2020年年末，在美中概股总市值约2.1万亿美元。同期，中资机构海外发债存量也近1万亿美元，其中约90%属于以美元计价债券。

当前我国内外部环境已发生深刻变化。一是我国外汇市场告别外汇短缺的历史时期，进入到高质量发展新阶段。“十三五”时期，境内金融市场的开放吸引境外投资者增持人民币资产，优化我国对外负债币种结构。2020年，净流入我国债券市场的境外资金达1.3万亿元人民币，人民币资产对全球资金的吸引力正在明显增强。二是我国金融要素流动逐步跨越依托国际金融市场弥补资金不足的历史时期，走向收支平衡和人民币跨境使用新阶段。2008年国际金融危机以来，经常项目年度顺差与同期国内生产总值（GDP）之比由9.9%降至2%以内的合理区间，进出口总额占同期GDP比重从61.8%大幅下降至31.8%。三是外汇储备逐步跨越快速积累的历史时期，走向规模相对稳定、结构不断优化的新阶段。近年来我国外汇储备规模始终保持在3万亿美元之上，稳居世界第一，有效应对国际金融市场的大幅波动，成为国家经济金融安全的稳定器和压舱石。四是我国外汇市场逐步跨越汇率单向变动历史时期，走向弹性扩大、韧性增强新阶段。自2017年以来，尽管存在中美经贸摩擦和新冠肺炎疫情等外部冲击，我国跨境资本流动和外汇供求仍保持总体平衡，人民币汇率双向波动、弹性明显增强。

新发展格局下要统筹国内国际两个大局

我国正在发展开放型大国经济。习近平总书记指出，大国经济的优势就是内部可循环，国内循环越顺畅，越有利于构建新发展格局。在新发展格局下，要坚持系统观念，在不断变化的世情国情中把握外汇领域主要矛盾和趋势变化，在发挥好外汇资金和国际市场积极作用的同时，更好地发挥我国超大规模经济体的内在优势，统筹本外币和国内国际市场，推动我国经济高质量发展。

统筹本币和外币是构建大国经济新发展格局的内在要求

大国经济条件下我国统筹本外币的重点在人民币。从历史上看，经济强，则货币强。伴随我国综合国力的提升，统筹本外币的核心是增强对人民币的信心，政策取向上对本外币一视同仁。这有利于市场主体减少货币错配，规避汇率风险，增强经济、金融发展的自主性。

2008年国际金融危机以来，以人民币为主的国际大循环初具规模。新中国成立以来的较长时间内，统筹本外币的重点是增加外汇供给，平衡外汇收支。1968年，我国内地曾在对香港贸易中试行人民币计价结算，并在1970年向全国推行。其时，人民币替代的是外币计价功能而非跨境使用功能。2004年，港澳人民币业务的正式推出是人民币区域化的重要标志，人民币从单纯的跨境计价进入到跨境使用的新阶段。但该政策的核心不是鼓励人民币跨境使用，而是建立人民币“有序回流”的机制。2008年国际金融危机后，市场需求牵引政策供给，人民币资产对全球吸引力上升，以人民币支付进口和对外合作、再通过出口收取人民币和境外主体投资境内金融市场等渠道回流境内的人民币循环逐步形成。2016年10月，人民币正式加入国际货币基金组织特别提款权（SDR）货币篮子。根据《2020年人民币国际化报告》，2019年人民币在国际货币基金组织成员国持有储备资产的币种构成中排名第五，在国际主要支付货币中排名第五，人民币跨境收付占同期本外币跨境收付总额近四成，创历史新高。

统筹国内和国际市场是推动我国实现高质量发展的重要保障

大国经济条件下统筹国内、国际两个金融市场的关键在国内市场。大国经济的重要特征是内需主导。当前，强大的国内市场是我国最大的竞争力，也是对外开放最大的吸引力，是统筹国内、国际两个金融市场的关键。通过国内金融市场全面与国际最佳实践对接，市场主体可以协调使用境内外金融市场获得所需的资金和金融服务，整合两个市场、两种资源，有利于优化资源配置效率，提高金融服务实体经济质量和效率；有利于降低实体经济融资成本，降低融资的风险溢价；有利于增强我国金融国际竞争力，实现从金融大国走向金融强国。

我国以国内金融市场为主的多层次在岸市场发展已取得长足进步。20世纪90年代，我国证券交易所刚刚建立不久，市场规模和活跃度受到限制。2005年股权分置等金融改革逐步到位，资本市场市场化、法治化、国际化水平不断提升，为我国企业提供了多元化的融资渠道。2019年，上交所和深交所股票首次公开的募股（IPO）筹资额分别排名全球第二和第五位，各类机构发行债券超45万亿元。国内金融市场的投资价值和国际属性显著增强。自2002年开始，证券市场的合格投资者制度和互联互通安排，取代了1992年建立的B股市场，成为非居民投资国内金融市场的主渠道。2020年年末，境外机构和个人持有我国股票和债券资产总计6.74万亿元，在近五年内增长了约4倍，成为在新发展阶段促进国际收支平衡的重要因素。

“十四五”时期外汇领域改革开放服务于加快构建新发展格局

“十四五”时期是“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，必须要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征、新要求，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，加快构建新发展格局。

外汇管理部门要贯彻落实党的十九届五中全会精神，把握新发展格局的内涵，聚焦高质量发展阶段外汇领域的主要矛盾：全面分析外汇市场供求关系的深刻变化，着力解决外汇政策尚无法完全满足我国构建更高水平开放型经济新体制和应对国际资本高强度流动两个维度需要的矛盾。为此，要以深化外汇领域供给侧结构性改革为主线，着力增加两个供给：一是增加金融开放的政策供给，稳步推进高水平开放；二是增加金融安全的政策供给，维护国家金融安全。在统筹国内、国际两个大局中要坚持系统观念，平衡好三对关系：一是统筹平衡好本币和外币的关系，既要稳慎推进人民币国际化，又要保持跨境资金流动总体稳定；二是统筹平衡好国内循环和国际循环的关系，以人民币和国内市场为基础的国内大循环不是封闭的国内循环，而是更加开放的双循环，要更好地发挥跨境资金流动和国际市场的外循环作用，实现国内国际双循环相互促进；三是统筹发展和安全的关系，既要推进外汇领域改革开放，又要积极防范外汇风险，维护国家经济金融安全。在“十四五”时期的各项工作中，必须坚持四项原则：一是坚持金融服务实体经济，促进贸易投资自由化便利化；二是坚持外汇领域改革开放不走回头路，“打开的窗户不会再关上”；三是坚持宏观逆周期调节，保持微观政策跨周期的一致性、稳定性和可预期性，不以微观手段解决宏观问题；四是坚决守住不发生系统性金融风险的底线，构建与高水平资本项目开放相适应的风险防控体系。未来的主要工作任务包括以下四个方面：

强化市场在外汇资源配置中的决定性作用。一是实行高水平的贸易投资自由化便利化，在有效防范跨境资金大幅波动风险前提下，遵循服务实体和风险可控的原则，推动实现高效、安全、低成本的跨境贸易结算，放宽或取消对跨境投融资规模、资金使用等的限制。二是深化人民币汇率形成机制改革，循序渐进推进汇率市场化改革，发挥汇率调节国际收支平衡“自动稳定器”的作用。三是建设开放多元、功能健全的外汇市场，拓展外汇市场交易品种范围，扩大市场参与主体范围，增强境内市场的国际影响力和金融机构的全球参与度。

稳步推进高水平资本项目开放和贸易投资自由化便利化。一是以服务实体经济发展为根本，配合金融市场双向开放，实现较高水平的资本项目开放。形成适应“准入前国民待遇+负面清单”外资管理新模式的外商直接投资外汇管理法规体系。整合金融市场开放渠道，提高金融市场的国际化水平。二是稳慎推进人民币国际化，坚持市场驱动和企业自主选择，营造以人民币自由使用为基础的新型互利合作关系，通过跨境人民币使用降低跨境资本流动潜在风险。三是构建以人民币为中心的面向全球的跨境投融资体系，提高境内市场在金融要素供给中的作用。

提升资本项目开放条件下国家治理体系和治理能力现代化水平。一是完善跨境资本流动宏观审慎管理，维护外汇市场稳定和国家经济金融安全。二是完善跨境资本流动微观监管，维护外汇市场竞争秩序和消费者合法权益，以“零容忍”态度严厉打击外汇领域违法违规活动。三是健全对外金融资产负债及交易统计制度，提高国际收支统计透明度，构建依托人工智能和大数据技术的跨境资本流动监测体系。四是完善涉外经贸法律和规则体系，推动《中华人民共和国外汇管理条例》修订，为建设更高水平开放型经济新体制提供法律保障。

完善中国特色外汇储备经营管理。一是持续加强分析研判，不断优化货币和资产结构，深化全领域投资能力建设，提升运营管理现代化水平。二是坚持商业化原则，积极创新业务模式，稳妥审慎推进多元化运用。三是强化底线思维，做好对重大风险的前瞻性分析、预警、评估和应对，切实防范各类风险。

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