中国外汇 | 美国《2022年通胀削减法案》影响评析

作者 | 王家强系中国银行研究院资深研究员

作者 | 王有鑫系中国银行研究院高级研究员

来源 |《中国外汇》2022年第17期

要点

从内容和背景看，《通胀削减法案》名不副实，与通胀并不直接相关，对美国通胀和经济增长的正面影响有限，或加大清洁能源领域的全球竞争。

8月16日，美国总统拜登签署《2022年通胀削减法案》（Inflation Reduction Act of 2022）。该法案名义上为遏制通胀，但具体举措可能会刺激通胀上升，削弱长期经济增长潜力。其中部分条款针对中国意味明显，将加剧全球在清洁能源领域的竞争。针对美国利用产业政策强化制造业优势和实施保护主义的做法，我们应警惕和应对。

法案核心内容名不副实

《2022年通胀削减法案》主要涉及能源安全和气候变化、医疗健康、税制改革等议题，意在通过减少财政赤字、增加对大企业征税等措施来遏制通胀，同时推广清洁能源解决方案。法案主要涵盖支出和收入两大领域，预计总支出规模达4370亿美元，总收入规模达7370亿美元，计划削减财政赤字约3000亿美元（见附表）。  

从支出端看，法案将重点在两方面加大投入：一是能源安全和气候变化领域，计划投资3690亿美元，主要包括清洁用电和减排安排、增加可再生能源和替代能源生产补贴、对个人使用清洁能源提供信贷激励和税收抵免、对新能源汽车发展提供支持等，旨在推动经济低碳化或脱碳化发展，提升能源使用效率，降低能源成本。拜登政府认为，该法案有利于将美国温室气体排放量在2030年减少约10亿吨，降至2005年水平的40%；使用清洁能源和电动汽车税收抵免的家庭每年将节省超过1000美元。二是对《平价医疗法案》的补贴再延长三年，计划支出640亿美元，旨在提高消费者医疗负担能力，减少1300万美国人的健康保险保费。

从收入端看，主要通过对大公司和富人增税、强化税收执法和处方药定价改革等措施来筹集资金。一是对年收入超过10亿美元的公司设定15%的最低税率，这将带来2200亿美元财政收入。2017年特朗普政府将美国企业税率从35%大幅降至21%，大企业可以通过税收减免、抵扣和税务规划等方式减少纳税，实际税率远低于21%。数据显示，2020年耐克、联邦快递、惠普、杜克能源等美国55家上市公司合计税前所得为405亿美元，但纳税额为-35亿美元，合计有效税率为-8.6%，而且其中至少有26家连续三年未缴纳过联邦所得税。通过对大公司设定15%最低税率，可以在一定程度上改善财政收入。二是对股票回购征收1%消费税。美股在全球金融危机后保持十余年上涨，一定程度上得益于上市公司对自家公司股票的回购。据统计，2019—2021年间，罗素3000指数（包含美国3000家最大市值公司股票，以加权平均方法确定指数）成分股共回购2.5万亿美元股票，扣减1万亿美元的新发行股票抵税额，需要纳税部分为1.5万亿美元，对应150亿美元税收。随着股票回购税落地，上市公司可能更加谨慎处理手中持有的现金，可能减少股票回购而转为分红派息，对股票回购征收消费税所带来的财政收入增幅可能低于美国政府预计的740亿美元。三是强化税收执法。美国财政部估计，收入最高的1%人群每年逃税规模约为1600亿美元，约占每年未缴税款总额的28%，因逃税带来的财政收入损失约相当于美国国内生产总值的3%。法案将向国家税务局增加800亿美元预算，帮助打击逃税行为。四是对处方药进行定价改革，允许政府通过谈判降低处方药价格，如果未来制药巨头将医保药品价格提高到超过通胀率的水平，允许政府向其征收通胀“回扣”。处方药定价改革和《平价医疗法案》功能类似，可降低药品价格，改善居民医疗费用，特别是降低参加医疗保险的老年人看病成本，将自付费用上限限制在每年2000美元。预计改革将节省财政开支2650亿美元。

从内容和背景看，《通胀削减法案》名不副实。法案内容与通胀并不直接相关，更像是拜登政府一直在推动的《重建美好未来法案》的“瘦身版”。《重建美好未来法案》初始计划规模为3.5万亿美元，由于两党分歧较大，在多次博弈后规模缩水至1.75万亿美元，迄今迟迟未获得通过。值此通胀高企之际，包装成反通胀法案趁势推出，象征意义大于实际意义，政治影响大于经济影响。当前拜登政府民意支持率不断下降，《通胀削减法案》更像刻意为之，迎合民意为中期选举争取支持。 

法案对美国通胀和经济增长的正面影响有限

法案短期无助于遏制通胀，甚至可能产生负作用。目前美国通胀主要与劳动力和能源短缺等供应链瓶颈，以及流动性泛滥下的需求过热和通胀预期等因素相关，有效的通胀遏制策略应聚焦于降低支出和增加供给以缓解供需矛盾。《通胀削减法案》并未直接解决上述问题，却反其道而行之。对能源和气候的投资将立即造成通胀压力，而提高对大企业的税收将在一定程度上限制投资和供应链改善，在供需失衡背景下会加大供需改善难度，影响通胀回落速度。美国国会预算办公室（CBO）分析认为，该法案对2022年美国通胀的影响“可忽略不计”，预计对2023年通胀的影响仅在正负0.1个百分点之间。如果考虑到不同人群的消费倾向，延长医保补贴和处方药定价改革对低收入和老年人群更加有利，上述人群边际消费倾向更高，短期可能会加剧通胀问题。法案对通胀的遏制作用将更多发生在2024年之后，在此之前不仅不会降低通胀，反而会推高通胀。

法案削减赤字规模不大，对抑制通胀可谓“杯水车薪”。2008年之前，美国财政赤字规模相对有限，而全球金融危机之后，随着美国财政政策货币化操作增加，美国财政赤字大幅攀升。美国财政赤字与通胀之间关系也在2008年前后发生明显变化，在2008年之前，由于财政赤字规模较小，财政赤字对通胀的影响较弱，2008年之后随着财政支出规模增加，二者联动性明显增强，走势高度相关（见附图）。2021财年美国财政赤字高达2.8万亿美元，预计2022财年将降至1万亿美元，虽然法案实施预计会降低财政赤字约3000亿美元，但这将在未来10年发挥作用，每年减少300亿美元赤字对抑制通胀的作用有限。美国国会预算办公室数据显示，未来十年美国财政赤字累计将达到14.5万亿美元，法案削减的赤字占比仅为2.1%，缓解财政赤字作用微乎其微。而且，法案是否能够削减赤字依然存疑，如果2022年美国经济再度陷入衰退，美国政府可能会继续加大财政刺激力度，赤字规模将再次走高。 

对大企业增税将损害长期经济增长潜力。法案的核心亮点是增加对气候变化和绿色能源的投资，虽然最终计划支出规模较之前计划的5550亿美元有所下降，但仍然是美国历史上规模最大的气候投资法案。法案聚焦于发展新能源和推动绿色生产，契合未来经济发展趋势，有利于提高绿色产业生产率和竞争力。然而对大企业征税可能会影响长期创新投入和资本开支，抵消绿色投资对经济增长潜力的积极影响。根据经济合作与发展组织（OECD）统计，美国2020年研发投入总额为6600亿美元，为全球研发投入最多的国家。其中，企业在信息与通讯技术、生命科学等领域的研发投入是推动美国研发增长的主要力量。大企业（500人以上）约占企业研发总投入的87%，是研发投入的重要来源和研发活动的主要执行者。随着大企业实际税率提高，企业盈利和现金流将受影响，研发投入、机器设备投资等开支将下降，长期内将影响美国企业竞争力和在产业链中的掌控力。美国税收基金会预计，法案将使美国长期经济产出减少约0.1%，损失约3万个工作岗位。

综合看，无论是短期还是长期，《通胀削减法案》都无法有效遏制通胀、拉动产出，赤字削减规模可能低于预期，对大企业加税可能使经济复苏更难，2024年大选之后如果共和党再度主政白宫，加税政策可能会被废除。

清洁能源领域面临的全球竞争将加剧

《通胀削减法案》中有关清洁能源和应对气候变化的政策有较强外溢性，将加大主要经济体在能源转型方面的竞争。目前，中国在能源转型和环保领域的发展和投入增长较快，生产全球2/3以上的太阳能电池板和锂离子电池，以及约一半的风力涡轮机。2021年全球能源转型投资超过7500亿美元，中国所占份额约为35%，比美国投资规模多1520亿美元。美国此次投入3690亿美元用于清洁能源领域发展，将在一定程度上弥补与中国之间的差距，使各国在清洁能源领域中的竞争更加激烈。

部分条款针对中国意味明显。法案提出将向购买二手电动汽车的美国人提供4000美元税收抵免，向购买新电动汽车者提供7500美元税收抵免，但前提条件是汽车电池中至少有40%的金属原料和矿物（例如锂和钴）要在美国或者与美国签署自由贸易协定的国家开采、提炼。该条款本质上是“购买美国货”。这对美国一些汽车制造商来说可能是一个挑战，因为绝大多数矿物、组件和电池来自中国。统计显示，2021年美国从中国进口49.8亿美元锂电池，约占中国锂电池出口额的18%。受该条款影响，美国车企对于中国锂电池的进口需求可能放缓，将刺激美国铁和磷酸盐等原材料生产。美国希望借此推动新能源汽车产业链重构，不过考虑到当前中国在锂电池中的优势地位，短期看美国车企很难完全摆脱中国企业。美国电池生产所需的基础设施达不到中国的规模，可能需要几年时间才能达到符合补贴的要求。

此外，法案还计划投入300亿美元用于生产税收抵免，以促进美国太阳能电池板、风力涡轮机的生产以及关键矿物加工；提供100亿美元税收抵免，用于建设清洁技术制造设施。可见，在继芯片和半导体之后，清洁能源领域逐渐成为中美博弈重点。

我国的应对之策

除《2022年通胀削减法案》外，近期美国还公布了《芯片与科学法案》，以加强美国制造和创新。对于美国利用产业政策在芯片、清洁能源等重要领域与我博弈的态势，我国要引起高度警惕，采取措施积极应对。

一方面，短期做好关键产品的保供稳价，中长期积极提升产业链竞争力和经济发展韧性。近期我国通胀压力也有所抬头，我们应吸取欧美通胀大幅攀升的教训。短期看，稳定猪肉、蔬菜、水果等重要民生商品供应，确保生产、销售、运输、配送、仓储等全链条稳定，及时、妥善应对产销不畅、流通遇阻和价格异常波动等问题。确保粮食、能源等重要产业链供应链安全稳定，夯实稳物价和保障发展的基础。中长期看，应积极提升我国制造业产业链的稳定性、安全性和长期供应能力。近几年美国频繁推出产业支持法案，加大在绿色经济、清洁能源、半导体、人工智能、机器人、量子计算等前沿领域的投入力度，通过对企业提供财政补贴、加大出口管制力度、组织“芯片四方联盟”等方式加强对中国先进制造业的技术围堵。针对此，我国应进一步强化对硬科技和基础研究领域的财政支持力度，考虑以立法形式扶持相关产业发展，大幅增加研究和创新资金，针对工业基础技术、关键装备、“卡脖子”环节、基础软硬件等领域加快实施“补短板工程”，提升芯片等先进产业链自主可控能力，为产业链竞争奠定坚实基础。推动政府、行业、初创企业和科研机构间合作，加速技术商业化推广运用，打造新兴产业集群。加大对传统产业的技术升级改造，提升传统产业链的数字化智能化和绿色化水平，赋予其新的生机和活力。引导产业链合理有序转移，保证国内产业链的完备性和稳定性，不断夯实基础生产能力。

另一方面，加快推动清洁能源领域发展，增强能源安全保障能力。伴随着绿色经济兴起和全球地缘政治格局深刻重塑，能源问题已不再是简单的供给或发展问题，而是涉及产业安全和国家利益的全局性、战略性问题。当前，各国正积极采用产业政策，通过政府财政支持、补贴、税收减免等方式加大在清洁能源领域的投入力度。我国作为制造业大国和能源消费大国，应着眼于未来，积极推动清洁能源领域发展，维护能源安全和产业链竞争力。推动能源供给多元化，大力发展清洁能源，在电力、钢铁、石化等传统行业推动技术升级，提高能源使用效率。采用工业互联网、大数据、5G等新一代信息技术提升能源、资源、环境管理水平，积极赋能绿色制造。结合我国资源禀赋和产业结构条件，实施符合国情的绿色转型之路。增加能源、工业金属等战略储备，提升应对地缘政治和公共安全风险的能力。加快清洁能源技术的产业化，通过税收优惠、财政补贴、贴息贷款等方式，大力扶持清洁能源上下游产业链发展，打造全产业链优势，不断提升清洁能源产业的国际竞争力。

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