美国知识产权政策走向及其对中国的影响--从特朗普执政角度的评析
——从美国总统特朗普执政角度的一个初步分析
作者：
易继明 北京大学国际知识产权研究中心主任 北京大学法学院教授
孙一那 腾讯研究院研究员 中国社会科学院法学研究所与腾讯公司联合培养博士后
2017年1月20日，美国共和党人唐纳德·特朗普(Donald Trump)宣示就任第45任美国总统，“特朗普时代”正式开启。这样一位具有民粹主义思想的“政治素人”执政美国，引起了世界各国关注，美国未来的政策不确定性增强，而作为美国国家政策重要组成部分的知识产权政策走向，必将对我国未来知识产权事业发展产生重要的影响。这里，我们透过特朗普一些内政外交上的举措分析美国知识产权政策走向及其对中国的影响，进而探讨我们的应对之策。
▌一、退出TPP协定，国际贸易机制从复边机制向双边机制转化
特朗普上任后的第三天(2月23日)，宣布美国退出TPP协定(《跨太平洋伙伴关系协定》)。以该事件为标志，美国贸易政策已经开始发生重大转变。用白宫发言人斯派塞(Sean Spicer)的话来说，“美国的贸易政策将进入一个新阶段，特朗普意在全世界范围内构建自由、公平的贸易环境。”而这里所说的“新阶段”，就是从前任总统奥巴马(Barack Hussein Obama)执政期间所致力于构建的以TPP协定为代表的复边贸易机制，向双边贸易机制转化。
特朗普认为，TPP协定就是一场“被想要‘剥夺’我们国家的特殊利益推动着的灾难”，而退出TPP协定表明，他反对因复边贸易机制所引发的美国产业区域的转移和多边贸易自由化。除了放弃TPP协定，他还承诺重新谈判《北美自由贸易协定》(NAFTA)等，其重心在于与日本、韩国、加拿大等在内的诸国开展双边贸易谈判，从而使得美国在双边谈判中的利益最大化。这一做法，无疑与特朗普所宣称的“America First”(美国优先)的执政理念相契合。
TPP协定并非是一个简单的贸易协定，它很大程度上是以美国为首的一些国家从经贸方面围堵中国的一种政治衡量。美国退出TPP协定，是从他自身发展和利益上的考虑;但对中国而言，这是一个机遇，为我们留下了一定的区域拓展空间。
一方面，有利于我国正在推进的与周边国家的双边贸易谈判。另一方面，也有利于我国积极推进的地区全面贸易伙伴关系方案即《区域全面经济伙伴关系协定》(Regional Comprehensive Economic Partnership，简称RCEP，也可以称“东盟10+6”方案)能够得到本地区国家的认可，如澳大利亚、马来西亚等已宣布支持这一方案，其他国家也将效仿。此方案中，涉及知识产权保护、竞争政策等领域，贸易自由化程度也高于东盟与中国、日本、韩国、印度、澳大利亚、和新西兰这6个国家已达成的自贸协议。
同时，借此机遇，我国可以进一步巩固中日韩三国知识产权合作机制，推进两岸四地专利审查一体化机制等，透过这些知识产权合作与交流，让“技术外交”成为政治外交、经济外交之后的第三条道路。当然，TPP协定关于知识产权(第18章)、技术性贸易壁垒(第8章)和竞争政策(第16章)等，对于知识产权保护水平和市场化程度，提出了更高的标准和要求。这方面，对我国是一个挑战。我们如何实行“最严格的知识产权保护”并让知识产权得以运用，而且如何透过市场机制提高运用水平和能力，进一步推行自由贸易，是迫在眉睫、无法回避的问题。
▌二、贸易保护主义抬头，强化知识产权贸易壁垒
在总统竞选期间，身为共和党总统候选人的特朗普就表达了他具有贸易保护主义特征的政策倾向。国际贸易发展过程中，国际贸易与知识产权的联系越来越紧密。不同于传统的关税贸易壁垒，现今越来越多的国家通过非关税壁垒也即知识产权贸易壁垒的形式进行贸易保护主义。在贸易保护主义情形下，“337调查”被美国视为反倾销措施之后的保护本国产业和市场的最佳方式之一，被频繁地采用。根据美国国际贸易委员会的统计数据显示，从1986年到2013年间，美国对中国发起的“337调查”案件共140起，占美国所有“337调查”案件的四分之一左右，近年来这一数字还有上升趋势。而在这些对我国发起的“337调查”案件中，我国企业因专利侵权被起诉的案件占绝大多数，而中国企业往往因为不熟悉美国法律或者应诉成本过高等原因，进行和解或者遭致败诉。
特朗普执政期间，必将进一步推行以贸易保护主义为核心的对外经济政策，这不仅包括其主张的提高所有进口货物的关税或者针对中国的惩罚性关税，还包括将会更加频繁的运用知识产权手段对我国企业发起“337调查”，这些企业可以涵盖各行业和各个领域，对我国商品出口和技术转移带来巨大风险。
诚然，关税壁垒违反美国对世贸组织的承诺，也将遭到中国的报复措施——“一场贸易战绝非一场无需花费的游戏”，那么，“337调查”或者“301条款”可能会较多地被运用。美国专家所提出的对华政策报告，也强调了在贸易和投资领域要运用“337调查”条款，对中国知识产权盗版、强制性技术转让和商业间谍活动等进行打击。如果一切如特朗普所言，我国企业将面临一场美国贸易保护主义的“完美风暴”，而知识产权将成为其中的一根“大棒”即政策工具。
▌三、制造业回归，增强知识产权活力
受特朗普执政后将采取“减税+基础设施建设+宽松财政政策”的整体预期战略影响，美国制造业将再度兴起;与之相伴，以知识产权为核心竞争力的知识产权密集型企业也将随之再度腾飞。
特朗普在其竞选时的口号之一是“Make America Great Again”(使美国再次强大)，这与特朗普所观察到的美国国内现状密切相关。目前，美国国内基础设施破旧，制造业和服务业的工作机会大量流失，民众失业率居高不下。这些现状的存在，使特朗普要想实现自己的竞选目标，必须通过减轻企业税负等积极措施吸引各类企业回归美国本土，或者吸引境外资本投资美国。
他去年曾公开表示与苹果公司商谈并相信苹果公司会将一些产品的生产线从中国迁回美国。2017年1月，美国福特汽车公司就表示，将扩建位于密歇根州的装配厂，增加7000个新的工作岗位，这被认为是特朗普“制造业回归美国”的最新案例。而日本首相安倍晋三2016年2月10日至12日访美期间表示，将在今后10年内向美国基础设施建设领域投资1500亿美元，在美国创造70万个就业岗位。
随着美国传统制造业的回归，知识产权密集型企业在美国经济中将会发挥更加明显的引领作用;尤其是以硅谷为核心的区域，除了聚集大量的如苹果、谷歌、微软、facebook等高科技企业之外，还有例如斯坦福、伯克利等美国顶级院校，可以将产学研紧密结合，从而实现高效的技术孵化。
以专利权为例，有研究数据显示，中美两国高校从专利申请、授权、转化率、转让收入和成本-收益四个维度进行比较后发现，中国高校的专利申请和授权量要高于美国，但是专利的转化率和转让收入则远远低于美国。
在特朗普税收优惠等产业促进政策的刺激下，结合美国技术转化率高的优势，知识产权将进一步活化，有助于技术创新与美国知识产权密集型企业更快、更好地成长，这对于美国保持既有的技术领先地位，并在未来的人工智能、智能制造、无人驾驶汽车、智能机器人等新兴产业继续领跑，奠定了坚实的基础。
与此同时，由于我国国内企业税费负担较重，资源与环境压力增大，人口红利降低，且存在一些税收优惠政策难以落实等问题，导致出现企业出逃海外的现象。若应对不力或者不及时，可能会引发一轮中国实体经济尤其是制造业的“空心化”浪潮。随之而来的，是知识产权创造与运用缺乏现实的土壤，科技创新乏力，知识产权密集型企业在制造业外迁的影响下，也会向美国转移。
▌四、关注版权改革法案，促进版权产业发展
在特朗普刚赢得总统竞选不久，美国互联网协会(Internet Association)曾致信特朗普，表达了总统未来政策可能对互联网产业的影响及具体的改革建议。在知识产权保护方面，建议通过合理使用等版权例外条款保持法律的灵活性和用户合法的获取途径;培育成功的数字音乐市场;改革美国的专利诉讼制度和诉讼审判地点，确保与专利纠纷有真实联系的法院获得管辖权;通过严格的后补审查程序和降低税率来促进美国知识产权的发展。
事实上，美国立法部门为了使美国的版权法更好地促进美国知识产权产业的发展，分别于2015年和2016年出台了美国版权法改革方案和《混同、首次销售及法定赔偿白皮书》。两份文件分别从改革美国版权局行政职能、改变美国版权专有权范围，改革“避风港规则”、法定赔偿制度、禁令制度，探索数字环境下首次销售原则、孤儿作品、合理使用等问题的解决方案等方面，进行了详细的阐述。
这些积极的版权改革方案，目的在于保护版权人的合法权利，维护版权产业发展，强化版权保护力度。另外，特朗普执政后谈及要加大知识产权保护力度，甚至会透过网络空间的“道路规则”谈判拟定新的贸易规则，抑制日益壮大的中国网络企业的扩展，以保护其本国网络企业。由此可以预见，在不远的将来，特朗普政府将推行积极的版权战略，这些改革方案也将很快出台，旨在促进美国版权产业的发展并为之保驾护航。
▌五、紧缩移民政策，影响知识产权人才流动
特朗普总统于1月27日颁布的“禁穆令”，引发了包括苹果、谷歌、微软、Facebook、Netflix、Snap等在内的127家美国高科技企业的反对，导致这些企业联名向美国第九巡回上诉法院提交诉讼陈情摘要。高科技企业的创新关键在于有高素质的创新人才，美国的高科技企业大多拥有大量的外籍员工。特朗普上任之前相对宽松的美国移民政策，为全球最优秀的人才向硅谷的流动提供了便利通道，而此禁令无疑会限制这些外籍员工在美国继续工作。诚然，目前“禁穆令”施行受到了司法的制衡和阻击，但其紧缩移民的政策倾向，将对知识产权人才流动产生较大的影响。
特朗普“禁穆令”所引发的人才的流动受阻，对我国利弊兼具。从短期来看，利大于弊，有利于刺激我国海外拥有高技能、高学历人才的逆向流动，为我国的创新发展注入新活力。从长期来看，弊大于利，该举措也会影响我国人才进入美国学习先进的技术和知识，尤其在人工智能、人脑研究、大数据和云计算、生命科学、生物医药等领域，抑制我国人才进入美国学习，可能导致美国技术垄断的情况进一步加剧。不过，若能够运用好短期政策，或许能够实现一定时间段的跨越发展，提升我国知识产权整体的创新能力。
▌六、运用金融杠杆，间接挤压他国知识产权发展空间
“美元的特殊功能及国际地位为美元外溢效应开通了渠道，通过多种途径对其他经济体产生正负两方面影响。”正面影响就是美国经济复苏，有利于其他经济体增加对美出口;负面看，美国由全球流动性“水泵”转为吸金的“黑洞”，使全球流动性逐渐转化为实质性紧缩，增加货币与贸易摩擦，甚至会导致新兴市场国家债务危机或者金融危机。
在特朗普竞选期间，曾提出两点贸易主张：一是当选后将命令财政部长把中国定为“汇率操纵国”;二是若中国不配合美国，将对从中国进口的所有商品征收45%的惩罚性关税。事实上，美元加息、美元坚挺和维护美元国际货币地位，是特朗普“美元霸权”下的深刻资本主义观。“全球经济疲软，而美元走强将给它雪上加霜。”同时，美国特朗普削减企业所得税等减税措施进一步加剧中国资本外流，人民币贬值压力将进一步加大。未来，如果人民币贬值，会影响国内知识产权密集型企业向美国等发达国家购买版权、专利等的采购价格，增加企业的生产和创新成本，无益于我国企业的技术研发。
除货币政策之外，特朗普在金融方面总体上主张放宽管制，包括欲废除“多德—弗兰克”金融改革法案，暂停所有新的监管措施，并对现有的监管规定进行复查。其目的在于让美国金融业有更好的创新与发展空间。在资本全球化混业经营、流动性过剩、国际贸易收支不平衡和国际直接融资加快的大背景下，美国放松金融创新监管，将进一步影响全球资本流动方向，会有大量资金从其他经济体流向美国，刺激美国经济复苏。但对其他经济体而言，由债务违约导致大规模的金融风险，而全球性的金融危机也可能被诱发。
与美国金融行业自律性和市场化不同，我国金融系统自我约束和纠错能力较差，目前处于强化监管的阶段。虽然从政策导向上看，我国对互联网金融发展的总体思路是鼓励创新、包容失误、适度监管。但从2016年以来的总体形势来看，加强监管、挤压泡沫、防范金融系统性风险等，仍然是一个主流的倾向。事实上，我国金融市场“一放就乱、一管就死”的魔咒尚未解开，强化监管在一定程度上会抑制我国金融创新。而从科技金融的角度来说，知识产权金融、互联网金融及风险投资这三个方面是促进我国创新驱动发展战略的金融核心，需要较为宽松的政策环境。
▌七、中国的应对之策
尽管特朗普执政目前尚充满诸多不确定的因素，但其“美国优先”和“使美国再次强大”是其基本的执政理念。这种执政理念，也将对美国知识产权政策产生深刻的影响。
从我国知识产权事业发展的角度来看，首先我们应该了解自身所处的发展阶段：从改革开放我们与美国开展科技合作和知识产权谈判，三十年多年来我们基本上处于“守势”;但现在，已经转入了一个“攻守兼备”的阶段。
其次，我国包括知识产权在内的社会经济发展总体已经具有了相当的规模和影响力，目前正经历“由大到强”的重要转变时期。这一阶段和转变过程，都很漫长和艰难，必然受到各方面的阻击和压力。
再次，知识产权强保护政策与经济市场化理念，是一个发达经济体发展和维持其国际地位的必然的逻辑起点。
最后，在上述认识的基础上，中国需要“顺潮流、张大旗、踏实干”。所谓“顺潮流”，就是要顺应国际潮流和中国要“由大而强”的发展趋势;所谓“张大旗”，就是要在美国推行贸易保护主义的时候，高调捍卫贸易自由主义，竖起“全球化”的大旗;所谓“踏实干”，就是按照改革体制机制的思路释放制度活力，推行国家知识产权战略，朝着知识产权“强保护”和“重运用”两个方面着力，撸起袖子加油干。
具体而言，中国应该从以下几个方面加以应对：
第一，与美国贸易保护主义不同，中国应该竖起全球化的大旗
特朗普所推行的贸易保护主义，会导致各国间与美国的贸易摩擦不断增多。“如果以世界第一大国的身份对抗多边主义，只会加剧贸易竞争，而且会让其实施强者无原则的做法。”分析认为，全球经济增长可能下滑，以中国和亚洲国家为代表的，与美国有着大额贸易顺差的国家的贸易盈余将逐步减少。多国间达成的TRIPS协定等受到挑战，在各国意识形态和政治路线等分歧不断加大的情况下，未来，以知识产权合作与交流为主的“技术外交”路线是我国应积极倡导的第三条道路。
同时，中国是全球化浪潮中的受益者，我们应继续坚持和发展全球化，反对贸易保护主义，从区域合作伙伴关系为基础出发，继续加强“一带一路”沿线国家关系，并大力发展与邻国的区域合作，积极构建多边和双边贸易合作关系，成为全球化的领导者。
第二，进一步熟悉美国法，善用美国司法制度和国际争端解决机制解决知识产权及其相关的贸易纠纷
面对美国发起的知识产权诉讼，我国企业需要进一步熟悉美国相关法律，尤其是知识产权相关法律，善用美国司法制度积极维护自身合法权利，同时注重运用WTO中的争端解决机制及四种救济途径，应对贸易摩擦引发的争端。积极寻求国际争端解决机制和磋商机制，主动应对美国的知识产权诉讼，为我国企业走出去，寻求新的发展机遇打开通路。
第三，加快推动中国知识产权体制改革，及时编制和实施国家知识产权强国战略
知识产权制度是发挥市场机制，科学配置创新资源的基本制度。在深入实施创新驱动发展战略的过程中，需要通过知识产权综合管理改革，提高知识产权制度整体的运行效率，打通知识产权创造、运用、保护、管理、服务全链条，优化知识产权对供给侧结构性改革的制度供给和技术供给，才能最有效地促进各类资源向创新者集聚，快速提升我国整体创新能力，增强经济发展的内生动力和活力。我国应坚持以战略引领、改革创新、市场主导、统筹兼顾为原则的知识产权强国战略，增强我国自主研发能力，破解知识产权支撑创新驱动发展瓶颈制约，激发全社会的创新活力。
第四，进一步推动产学研结合和军民融合发展，通过知识产权机制激励保障创新成果
从我国现有专利大国向专利强国的转化，需要进一步提高我国专利的转化率。一方面，需要与高校、企业开展产学研的合作，促进专利技术的孵化，通过技术孵化园、高科技产业园为企业创新发展提供技术支持和配套的环境。另一方面，促进我国国防专利的转化利用，分类选出有明显技术优势、可转化的国防专利，形成可转化的国防专利池，推动军民深度融合发展。此外，探索新型的知识产权交易和登记模式，运用时间戳、区块链等技术进行版权和专利登记，促进知识产品的交易效率，提升知识产品的交易价格，扶持知识产权密集型企业的发展，通过补贴和奖励的方式激励知识产权创新成果的产生和应用。
第五，推动商业模式创新，在内容创新方面强化知识产权保护
在我国，目前尚不能将商业模式作为一个整体进行保护。从实践中的一些案例来看，企业和法院多通过著作权法、商标法、反不正当竞争法上的规定来寻求对商业模式创新的保护。随着近年来知识经济、分享经济、平台经济的兴起，新型商业模式的创新对于激励创新，增强企业活力具有积极的作用。尤其在互联网领域，各种新兴商业模式的不断涌现，在优胜劣汰之后形成了一批规模化、集约化、专业化的商业模式，在综合衡量各种因素的情况下，国家应探索对新兴商业模式授予知识产权的强保护。
除了商业模式和平台建设之外，在互联网领域要进一步鼓励我国网络企业的发展，配合“内容为王”的路线进行知识产权创新。因此，要积极探索互联网平台责任的合理界限，提高对互联网内容产业的保护力度，扶持优秀的文化内容出海，持续打击盗版侵权行为，提高全民的知识产权保护意识和付费意愿，打造有中国特色的“泛娱乐”产业布局，提高中国文化产品的国际竞争力，积极推动中国文化产品出海。
第六，及时提出“引智计划”，吸引知识产权人才向中国聚集
人才是国家创新的原动力，人才战略是国家知识产权强国战略的重要组成部分。国家层面应积极出台知识产权人才的“引智计划”，优先引进紧缺的技术型知识产权专业人才，抢占人才，储备人才。全面考虑留学归国人才的安置和就业问题，在资金投入力度、就业推荐、户籍制度等多方面进行政策倾斜，吸引更多的海外知识产权人才回归，为我国的发展注入新活力。
▌八、结论
美国总统特朗普执政才刚刚开始，其政策具有一定的不确定性。但上述分析告诉我们，特朗普执政给我们带来一定的压力，但也有较多的事件节点(如美国退出TPP协定、“禁穆令”等)能够成为我们的突破口，即也带来了一些发展的机遇。中美知识产权之间，虽然美国尚占主导地位，但目前已转入一个“攻守兼备”的阶段。这一阶段，也是中国知识产权“由大到强”的重要转变时期。
正因如此，这一时期，我们要从全球化出发，倡导合作共赢的理念，避免挑起与美国全面或者正面的冲突，同时也避免让其他国家在中美之间进行选边站队;否则，我们将失去盟友或者伙伴，也不利于我们自身发展和实现关键时期的自我突破。
一方面，我们要积极应对美国贸易保护主义下对我们进行的各类知识产权调查和诉讼，注重运用WTO等争端解决机制化解冲突。
另一方面，更为重要的是从自身角度出发，及时编制和推行国家知识产权强国战略，通过知识产权综合管理改革，提高知识产权制度整体的运行效率和创新能力。
诚然，技术创新、平台建设以及“内容为王”是知识产权事业发展的关键点，而营造知识产权强保护的制度与社会环境，加快知识产权的运用以促进实体经济的长足发展，是我国知识产权事业发展的根本保障。
本文转载自《国际贸易》(CSSCI核心期刊)2017年第3期
来源：敬熙知识产权微信公众号