​“不正常运行污染防治设施”，是否一定违法？

“不正常运行污染防治设施”，是否一定违法？

中国环境报环评资讯 2021-05-02

　　近日，某县生态环境部门对一起涉嫌“通过逃避监管的方式排放大气污染物”环境违法行为进行了调查、审查、集体讨论。在研究讨论过程中产生了以下三种的意见。

意见一

涉事企业在正常生产期间违反操作规程，导致污染治理设备不能正常运行并发挥作用，符合《环保法》《大气污染防治法》及《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》通过逃避监管的方式排放污染物的情形，建议依法对其进行处罚。

意见二

事发时虽未及时开展监测，无法获取污染排放情况，但一般情况如不正常运行污染防治设施，肯定会存在污染物排放行为（大多情况下都会存在超标排放污染违法行为）。因此存在不正常运行污染防治设施的行为必然导致污染物排放，认定“排放污染”无需监测报告等证据来证明。

意见三

该行为虽实施了“逃避监管”的违法行为，但仅构成“通过逃避监管的方式排放大气污染物”环境违法行为的要素之一，而另一要素是排放污染物。该案是上级交办案件，执法人员未能及时取样，未能对“污染物排放情况”取证，没有认定“排放污染物”证据。因此建议补充调查或者不予处罚。

调查认定“通过逃避监管的方式排放污染物”，要把握好形式违法与实质违法的关系

　　该案涉及的行为虽然在形式上构成了“逃避监管”，但仅构成“通过逃避监管的方式排放污染物”环境违法行为的要素之一。而要构成实质违法还必须对是否排放污染的有关情况及违法事实进行调查认定，这是构成该违法行为的必不可少的要素之一。

　　也就是说，逃避监管的方式和排放污染物是构成“通过逃避监管的方式排放污染物”违法行为的两个必不可少的要素，二者缺一不可。

　　如果在调查认定处理涉嫌“通过逃避监管的方式排放污染物”案件中，将“逃避监管”与“通过逃避监管的方式排放污染物”等容易给执法造成事实不清、证据不足的不利。

　　譬如，某地环保部门调查的一起涉嫌通过雨水管网逃避监管的方式排放污染案件，最终通过全面深入的调查取证，雨水管网排放的是由于管道破裂溢流进的自来水。

　　再如，某县调查处理的涉嫌“不正常运行污染防治设施逃避监管的方式排放大气污染物”，最终经调查虽然企业在部分不涉及污染排放设备未停止运行的情况下未开启污染防治设施，但是在涉及污染物排放的工艺设备停止运行没有污染物排放的情况下停止污染设备运行的，在该情况下虽然是“不正常运行污染防治设施”，但不存在污染物排放。

　　同样，在山东省某区人民法院审理的一起“私设暗管通过逃避监管的方式排放水污染物”非诉执行案中，审理法院认为涉事企业排放的是生猪屠宰完成后冲洗车间的废水，废水不等同于水污染物，环境执法部门在没有其它证据佐证的情况下直接认定排放的废水属于水污染物，属于认定事实不清，终裁定不予执行该处罚决。

　　上述三种情形就不能认定为“通过逃避监管的方式排放污染物”。

要处理好“通过逃避监管的方式排放污染物”与“超标排放污染物”之间的关系

　　如果在调查处理“通过逃避监管的方式排放污染物”违法行为时，经监测发现当事人排放的污染物超标，那么该如何处理呢？据笔者了解，对此主要有以下三种处理方式：

　　一是“结果罚”：按照“超标排放水污染”定性处理。采取这样的处理决定理由主要是经调查不正常运行污染防治设施是导致超标的直接原因，认为不正常运行污染防治设施是原因是过程，而超标排放污染物是其造成最终结果或者造成呈环境影响后果，通过处罚“结果”可以倒逼其改进“不正常运行污染防治设施”。

　　二是“过程罚”：按照“通过逃避监管的方式排放污染物”进行定性处理。理由是根据法律规定，“通过逃避监管的方式排放污染物”除了对当事人作出罚款的处罚决定外还要将违法行为移送公安机关实施行政拘留，这种处理措施相对于“超标排放污染物”的仅仅是罚款的处理措施要重，参照从一重罪处断和择一重罪处罚原则，应当选择较重的处罚措施。

　　三是“双罚”：即对“通过逃避监管的方式排放污染”“超标排放污染”分别单独进行处罚。

准确理解把握《环保法》《大气污染防治法》《水污染防治法》立法目的

　　以上三部法律之所以将“通过逃避监管的方式排放污染”与“超标排放污染物”分别设定为两种不同的违法行为，有其立法的目的与意义。设定“通过逃避监管的方式排放污染”处理的有关规定，目的是对排污单位的污染的处理、排放方式、过程、途径等进行规范，是预防性措施手段，避免排污单位为了达到所谓的“达标排放”等目的通过非法的方式手段途径非法处理排放污染物。（公众号：环评资讯）

　　设定“超标排放物”有关规定的目的，则是警示教育督促当事人严格执行有关污染物排放标准要求，落实达标排放要求，至于什么原因导致的超标，以什么方式途径超标排污不是该项规定调整规范的重点，意即只看结果不问过程和手段。

　　虽然两种违法行为在个别时候具有一定的关联性比如存在因果关系等。但二者却是两个独立的违法行为，不能没有任何法律、事实依据简单地将二者认定为法律上的所谓“一事”，因为履行以法定的方式排放污染物、按照排放标准排放污染物是法律明确的排污单位两项都必须履行的法定义务，不履行两项法定义务让其承担一项法律责任，虽然没有违背“一事二罚”原则，却是“两事一罚”。

　　此外二者设定目的、意义和调整规范的重点不同，如果将类似的违法行为定性为“通过逃避监管的方式超标排放污染”，即将两个违法行为合二为一，选择两个违法行为中的一个违法行为进行处理，不仅属于不履行法定职责，违背立法的目的与意义构成“违法”。同时在法律适用上，违法行为的量罚不好把握处理，往往会使处罚畸轻会变相地降低了对违法行为的处罚力度，是无形地对违法行为的包庇与纵容，达不到预定的执法目的与效果。

综上，笔者认同第三种意见。