法院说 | 以在线监测数据作为行政处罚依据并无不当
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福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）闽02行终137号
上诉人（原审原告）：厦门水务中环污水处理有限公司，住所地厦门市思明区文兴东路石渭头污水处理厂内。
法定代表人：张雪梅，董事长。
委托诉讼代理人：刘晓军、余韵，上海锦天城（厦门）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：厦门市生态环境局（原厦门市环境保护局），住所地厦门市思明区小学路158号。
法定代表人：何伯星，局长。
出庭应诉负责人：周海萍，厦门市生态环境局副局长。
委托诉讼代理人：王桂英，福建旭丰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）厦门市人民政府，住所地厦门市湖滨北路61号。
法定代表人：庄稼汉，市长。
委托诉讼代理人：李茵，厦门市司法局工作人员。
上诉人厦门水务中环污水处理有限公司（下称中环公司）因与被上诉人厦门市生态环境局（下称厦门生态局）环境保护行政处罚、被上诉人厦门市人民政府行政复议一案，不服厦门市同安区人民法院（2019）闽0212行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年7月24日公开开庭审理了本案。上诉人中环公司的委托诉讼代理人刘晓军、余韵，被上诉人厦门生态局出庭应诉负责人周海萍、委托诉讼代理人王桂英，被上诉人厦门市人民政府委托诉讼代理人李茵均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明
原审查明，中环公司下属同安污水处理厂执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级B标准，其中氨氮排放限值8mg/L。2018年4月至2018年5月，中环公司下属同安污水处理厂总排放口氨氮排放浓度日均值的在线监控数据共有27天超标排放水污染物，超标因子为氨氮，最高浓度为28.545mg/L。期间及之后厦门生态局分别于2018年4月23日、5月17日、5月24日、6月2日至现场调查并询问同安污水处理厂相关负责人。2018年6月4日，厦门生态局作出闽厦（监察）环改［2018］24号《责令改正违法行为决定书》，要求中环公司立即停止违法排放污染物行为。2018年6月14日，厦门生态局就该案进行集体评议，确定处理结果为:对中环公司处以罚款五十万元。2018年6月14日，厦门生态局作出闽厦（监察）环罚告［2018］24号《行政处罚告知书》，告知中环公司因同安污水处理厂从2018年4月14日至5月31日期间，同安污水处理有27天超标排放水污染物，超标因子为氨氮，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条的规定，拟对其处以罚款五十万元。并告知中环公司有陈述、申辩以及要求听证的权利，应于收到告知书之日起七日内提出意见或三日内要求听证申请，逾期视为自动放弃上述权利。中环公司收到后向厦门生态局提出听证申请，厦门生态局就该申请进行复核后于2018年7月10日组织进行了听证。2018年8月29日，厦门生态局作出闽厦环罚［2018］385号《行政处罚决定书》，决定对原告处于罚款五十万元。该处罚决定书于2018年8月29日留置送达。中环公司不服于2018年10月23日向厦门市人民政府申请行政复议，请求撤销闽厦环罚[2018]385号《行政处罚决定书》。2018年12月6日，厦门市人民政府作出厦府行复[2018]112号《行政复议决定书》，决定维持闽厦环罚[2018]385号《行政处罚决定书》。2019年1月7日，中环公司向提起行政诉讼，请求判决撤销厦门生态局作出的闽厦环罚[2018]385号《行政处罚决定书》、厦门市人民政府作出的厦府行复[2018]112号《行政复议决定书》。
原审同时查明，同安污水处理厂安装的氨氮在线监控设备为WTWTresConA111在线氨氮分析仪。2007年9月，WTWTresConA111在线氨氮分析仪经原国家环境保护总局认证复查检测，检测结论为合格。截止2008年8月12日，WTWTresConA111在线氨氮分析仪被列入氨氮在线自动监测仪认证检测合格产品名录中。2011年4月，WTWTresConA111在线氨氮分析仪经原环境保护部认证检测，检测结果为合格。截止2011年6月7日，WTWTresConA111在线氨氮分析仪被列入氨氮在线自动监测仪认证检测合格产品名录中。同安污水处理厂安装的氨氮在线监控设施于2012年4月通过环保部门验收。自2012年第二季度起至2017年6月，原厦门市环保局同安分局每季度均对同安污水处理厂在线监控系统进行自动监控数据的监督考核。2015年4月2日，中环公司参与生态局组织的统一监控运营，委托厦门生态局通过公开招投标方式确认广州市怡文环境科技股份有限公司为污染源自动监控设施运营单位。
2017年9月1日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》，其中第（十）项规定：“……取消环境保护负责的有效性审核。重点排污单位自行开展污染源自动监测的手工比对，及时处理异常情况，确保监测数据完整有效，自动监测数据可作为环境行政处罚等监管执法的依据”。2017年11月27日，《国家重点监控企业污染源自动监控数据有效性审核办法》废止。
原审认为，《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”第八十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……(二)超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的……”，厦门生态局根据上述两条规定作出闽厦环罚[2018]385号《行政处罚决定书》主体适格、适用法律法规正确。厦门生态局经调查收集了在线监控数据、现场勘验笔录、调查询问笔录等证据后作出行政处罚告知书，告知中环公司作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知原告陈述、申辩以及要求听证的权利，中环公司提出听证申请后，厦门生态局依法组织进行听证，后作出行政处罚决定书并依法送达。厦门生态局作出行政处罚决定的程序合法。
争议焦点
本案的争议焦点有二：
一、在线监测数据能否作为生态局行政处罚的依据？
中环公司主张在线监测数据不能作为行政处罚依据的两点理由如下：1.案涉氨氮自动监测设备未经适用性检测，未列入氨氮在线自动监测仪适用性合格产品名录；2.2017年6月后厦门生态局未对同安污水处理厂的氨氮在线监控设备进行法定的每季度一次的比对监测，在线监测数据不具有法律效力。原审认为，首先，关于案涉氨氮自动监测设备是否经适用性检测合格。从中环公司提供的证据氨氮在线自动检测仪适用性检测合格名录中可见报告编号均为“质（认）字”，即适用性检测类别实为认证检测，中环公司关于认证检测合格异于适用性检测合格的意见不予采信。厦门生态局提供的《检测报告》（质（复认）字No.2007-022）、氨氮在线自动监测仪认证检测合格产品名录（截止2008年8月12日）、中国环境保护产品认证证书（证书编号：CCAEP-EP-2007-101）、《检测报告》（质（认）字No.2011-022）、氨氮在线自动监测仪认证检测合格产品名录（截止2011年6月7日）足以证明案涉氨氮在线监测设备WTWTresConA111在线氨氮分析仪被列入氨氮在线自动监测仪认证检测合格产品名录中，故认定案涉氨氮自动监测设备已经适用性检测合格。其次，关于厦门生态局是否必须对案涉氨氮在线自动监测仪进行每季度一次的比对监测。《国家重点监控企业污染源自动监控数据有效性审核办法》第二条规定：“国控企业污染源自动监测数据有效性审核是指环保部门对国控企业污染源自动监测设备定期进行监督考核，确定其自动监测设备正常运行。国控企业污染源自动监测设备在正常运行状态下所提供的实时监测数据，即为通过有效性审核的污染源自动监测数据。”第三条规定：“国控企业污染源自动监测设备验收合格后，其正常运行提供的监测数据在一定时段内认定为有效数据。日常运行监督考核合格后至下次运行监督考核，该时段内自动监测设备正常运行提供的监测数据认定为有效数据。验收不合格、日常运行监督考核不合格或不能正常运行的国控企业污染源自动监测设备，不得提供污染源自动监测数据。”第十二条规定：“责任环保部门依据《国家重点监控企业污染源自动监测设备监督考核规程》，对国控企业污染源自动监测设备日常运行每季度考核一次，并将考核结果通知国控企业。对国控企业污染源新安装验收合格的自动监测设备，运行一个季度后，必须进行监督考核。”第十三条规定：“国控企业污染源自动监测设备日常运行考核内容包括比对监测、制度执行情况以及设备运行情况检查等。”从上述规定可以看出，自动监测数据的有效性审核系通过对国控企业自动监测设备日常运行进行每季度一次的考核以实现，考核内容包括比对监测、制度执行情况以及设备运行情况检查等，即自动监测数据的有效性审核包含审核每季度一次的比对监测结果需合格。中环公司认为自动监测数据的有效性审核与比对监测有着本质的区别，前者强调的是自动监测设备能够提供实时监测数据，后者强调自动监测设备监测结果的准确性，显然系因对上述规定存在误解。2017年9月1日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》第（十）项规定：“……取消环境保护负责的有效性审核。”2017年11月27日，《国家重点监控企业污染源自动监控数据有效性审核办法》废止。可见，环保部门自此已不再负责对国控企业自动监测设备监测数据有效性审核，即不再对国控企业自动监测设备进行每季度一次的监督考核（含每季度一次的比对监测）。厦门生态局自2017年6月后未再对同安污水处理厂自动监测设备进行每季度一次的监督考核，即包含每季度一次的比对监测，并不导致自动监测数据不具有有效性，不具有法律效力。同安污水处理厂的自动监测设备日常由广州市怡文环境科技股份有限公司为污染源自动监控设施运营，广州市怡文环境科技股份有限公司依规定对自动监控系统进行校准校验、设备检修、更换制剂、巡检等以确保在线监测设备正常运行，中环公司若发现在线监测数据异常，可自行进行手工比对监测以确认在线监测数据是否有效并通知环保部门，但中环公司未提供证据证实自动监测数据运行过程中存在异常，庭审中其对自动监测数据值及总排放口氨氮超标排放的事实亦予以确认，可进一步证实自动监测数据的有效性。综上，生态局作出的行政处罚以在线监测数据作为依据并无不当。至于厦门生态局在2018年5月进行的两次现场采样监测，因生态局在作出行政处罚时并未以此两份监测报告作为依据，故此两份监测报告是否存在瑕疵并不影响行政处罚决定是否合法。
二、厦门生态局作出的行政处罚决定是否存在明显不当的情形？
《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”第八十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……(二)超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的……”，同安污水处理厂于2018年4月至2018年5月间，总排放口共有27天超标排放水污染物，超标因子为氨氮，最高浓度达28.545mg/L。厦门生态局根据所调查的事实依据自由裁量权标准作出的该项罚款决定与违法行为的情节相当，不存在明显不当情形。中环公司认为厦门生态局作出的行政处罚会导致其无法享受增值税退税政策，将造成近亿元的重大经济损失，故行政处罚畸重，将自身因行政处罚所将遭受的经济损失作为考量行政处罚是否适当的依据显然违反《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，依法不成立。
至于中环公司主张同安污水处理厂的进水氨氮含量严重超标，远高于污水处理的设计值，其对此并无过错，因出水进入属于黑臭水体的埭头溪，客观上起到净化环境水体的作用，对环境造成的污染后果轻微，故其不应受到行政处罚。对此，原审认为，《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”第五十条第二款规定：“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。”上述法律条文均未规定免责条款，中环公司主张进水超标、环境污染后果轻微可免于处罚缺乏法律依据，且其所谓超标排放水污染物但净化了环境水体，对环境造成的污染后果轻微显属悖论，故其基于上述理由主张其不应受到行政处罚不予支持。
综上，原审认为，厦门生态局作出的厦环罚[2018]385号《行政处罚决定书》证据确凿、程序合法、适用法律法规正确、处罚幅度未存在明显不当，中环公司要求撤销该《行政处罚决定书》缺乏依据，不予支持。厦门市人民政府作出厦府行复[2018]112号《行政复议决定书》，决定维持闽厦环罚[2018]385号《行政处罚决定书》程序合法、适用法律法规正确，中环公司要求撤销该《行政复议决定书》，同样不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回中环公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由中环公司负担。
上诉情况
上诉人中环公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令撤销原审判决，依法改判支持其于原审所提出的诉讼请求。理由是，1.一审判决对在线监测数据是否具有有效性的事实认定有误，不仅曲解了“比对监测”的性质和责任主体，对上诉人在庭审中的表述也存在重大误解。比对监测是保证在线监测数据有效性的前提和法定程序，无论我国现行法规政策还是环保部门的指导意见均明确了在线监测仪器定期进行比对并监测合格是对自动监控系统建设、运行、维护的必然要求，也是确保在线监测数据真实、客观、有效的必要手段。而且，被上诉人是实施在线监控设施比对监测的责任主体。上诉人在庭审过程中自始没有对自动监测数据的真实性和总排放口氨氮超标排放的事实予以确认，在对被上诉人出具的证据有关在线监测数据的部分均表明因在线监测设施未进行定期比对而对其合法性、关联性均不予认可，对其表面真实性的认可是指认可各项证据中所引用的在线监测数据不存在篡改、伪造情形。2.一审判决关于“案涉氨氮自动监测设备是否经适用性检测并列入适用性合格产品名录”部分事实认定所采纳的证据已超过举证期限，严重违反法定程序。3.被上诉人和一审法庭均确认了进水严重超标的事实，在此情况下，要求上诉人必须保证出水水质不超标既不符合行政处罚法的立法本意，也违背了水污染防治法的相关规定。4.即使上诉人存在出水水质超标，也应当从轻或免除处罚。
被上诉人厦门生态局答辩称，一审判决事实清楚、证据充分，适用法律法规正确，程序合法，应予以维持。上诉人的诉求无事实和法律依据，依法不应得到支持。理由是：一、一审判决对本案的事实认定正确，证据确凿充分。1、同安污水处理厂的氨氮在线监控设施是通过环保部门验收合格才投入使用。同安污水处理厂位于厦门市同安区南面，系上诉人的下属单位。2、同安污水处理厂的氨氮在线监控设施在使用中有依规进行持续的监督考核、校准校验，该设施所监测的数据为有效数据，依法可以作为认定环境违法事实的依据。3、上诉人对案涉处罚依据的数据在行政执法过程中一直是确认的。厦门生态局在本案违法行为的调查过程中，多次就在线监测的数据告知中环公司，并对其公司主要负责人询问确认，中环公司对在线监测数据的真实性均未提出异议，其始终以进水水质超标才导致其出水水质超标，但从未否认其出水水质存在超标排放的客观事实。4、上诉人在一审庭审中对于《处罚决定书》依据的数据的真实性（来源于其在线监测设备）也是当庭确认的。综上，在案证据可以证明同安污水处理厂在线监测设施一直处于良好的运行状态，该自动监测数据也是得到环保部在线监测平台的认可的（省环保厅据此数据几次督办本案），故案涉的自动监测数据可作为环境行政处罚等监管执法的依据。至于，上诉人单方理解的“比对监测”、只能由环保局定期进行比对监测等并不正确，上诉人以自己对相关规定的解读拟否定在案证据的证明力也是不能成立的。二、厦门生态局在一审就上诉人新提出的异议并根据一审法院的要求补充提供“案涉氨氮自动监测设备是否经适用性检测并列入适用性合格产品名录”的证据材料，该补充证据可以作为本案的定案依据，并没有违反法定程序。三、上诉人提出系进水的水质原因导致同安污水处理厂出水口水质超标，及超标排放未产生危害后果的主张，没有任何事实和法律依据。四、上诉人不存在法定可以从轻、减轻或免予处罚的情形，其主张超标污染物对公共水域没有污染显然不合常理。至于涉案行政处罚是否对上诉人享有国家增值税优惠的影响，并不是法定自由裁量应当考虑的因素，如果确有影响，根本上也是因为上诉人本身存在超标排放的违法行为所致。
被上诉人厦门市人民政府的答辩意见与厦门生态局的答辩意见一致。
各方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。
判决结果
本案的争议焦点为，没有进行比对监测的在线监测数据能否作为行政处罚的依据。对此，本院认为，我国《水污染防治法》第二十三条第一款规定，“实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照国家有关规定和监测规范，对所排放的水污染物自行监测，并保存原始监测记录。重点排污单位还应当安装水污染物排放自动监测设备，与环境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行”。即对排放的水污染物相应指标的监测，包括企业自行监测和安装水污染物排放自动监测设备的自动监测，两种监测的责任主体均为排污企业，排污企业应对监测数据的真实性负责。中环公司下属之同安污水处理厂系厦门市2018年度重点排污企业，其已经安装水污染物排放自动监测设备并与环境保护主管部门的监控设备联网，按照法律规定，其还应保证监测设备正常运行。因无证据证明同安污水处理厂自动监测设备处于非正常运行状态，厦门生态局直接采用在线监测数据，并无不当。而关于比对监测问题，诚如上诉人所主张，比对监测是判定自动监测设备是否正常运行的技术手段之一，比对监测数据是判断自动监测数据准确性和有效性的重要依据。比对监测数据与自动监测数据没有误差或误差值允许，说明自动监测设备运行正常，监测数据准确、客观。而未作比对监测的，环保部门首先认可自动监测数据的有效性，除非有证据证明自动监测数据有误或存在人为修改情况。本案中，同安污水处理厂于2018年4月14日至5月31日间，超标排放水污染物，超标因子为氨氮，而在此期间，同安污水处理厂的污水处理仍正常进行，排水并未停止。根据《水污染防治法》第十九条第三款规定，“建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用”。即同安污水处理厂系认可其在线监测系统（水污染防治设施）处于正常运行状态。同样，环保部门也只能认定该系统正常运行，否则，同安污水处理厂将因违反该法第八十二条第（二）项之规定，面临其他处罚。上诉人主张的“环保局未提供任何证据证明同安污水处理厂自动监测设备处于正常运营状态，亦无法证明自动监测数据的真实、准确，在线监控数据不能作为行政处罚依据”，不能成立。其为此而提出的上诉请求，应予驳回。至于处罚是否适当问题，原审判决已对此作了充分阐述，本院同意原审判决意见，不再赘述。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费50元，由上诉人厦门水务中环污水处理有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 叶 青
审判员 林丽珊
审判员 纪荣典
二〇二〇年九月十五日
书记员 陈虹羽