法院说 | 水源保护区划定前已建成项目，责令拆除或关闭，属于许可撤回还是行政处罚？
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裁判要旨
《水污染防治法》第五十九条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”《水污染防治法》属于环境保护法律的范畴，从该规定内容来看，在饮用水水源二级保护区内不允许存在排放污染物的建设项目这一立法意图是明确的。关键在于“对已建成的排放污染物的建设项目，应当责令拆除或者关闭”的规定内容，是属于行政处罚、行政命令还是其他行政行为性质的认识问题。对此，应当视行政相对人的具体情况来认定“责令拆除或者关闭”的性质。如果一个生产项目，其在被划入在水源保护区范围之前已经建成，且各项生产和环境评价手续齐全，只是由于后来被划入水源保护区范围，而不能够再继续生产，这种情况下，由于生产企业本身不存在违法情形，不应当把行政机关作出的“责令拆除或者关闭”的决定理解为行政处罚，而应当视为原来对行政相对人作出的行政许可，由于条件的变化而进行的许可撤回行为。但是，如果之前已经建成的项目，其生产或环境评价手续未办理即投入生产，由于企业自身存在违法行为，这种情况下行政机关作出的“责令拆除或者关闭”的决定应当视为行政处罚。
广 东 省 高 级 人 民 法 院
行 政 判 决 书
(2016)粤行终1351号
当事人信息
上诉人（原审原告）：广州市番禺区桥发混凝土有限公司。住所地：广州市番禺区桥南街草河村江滨路二街。
法定代表人：钟正仁，该公司总经理。
委托代理人：何伟民、李凯樱，均系广东经国律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区人民政府。住所地：广州市番禺区市桥街清河东路。
法定代表人：陈德俊，区长。
委托代理人：骆文怡，区府法制办公室工作人员。
委托代理人：梁龙丽，广东合成泰律师事务所律师。
诉讼记录
上诉人广州市番禺区桥发混凝土有限公司因诉被上诉人广州市番禺区人民政府环境保护行政处罚纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第201号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年11月8日公开开庭审理了本案。上诉人广州市番禺区桥发混凝土有限公司法定代表人钟正仁，委托代理人何伟民、李凯樱，被上诉人广州市番禺区人民政府法定代表人、区长陈德俊，委托代理人骆文怡、梁龙丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
原审法院经审理查明：原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司经广州市工商行政管理局番禺分局核准登记，于1991年11月2日成立，经营场所在广州市番禺区桥南街草河村江滨路二街8号，从事商品混凝土生产。原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司在生产过程中主要产生洗车废水、原材料装罐噪声等污染物。2013年3月28日，广州市番禺区环境保护局的执法人员发现原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司设置临时管道向番禺区xx水道饮用水水源保护区排放废水。2013年4月3日，广州市番禺区环境保护局的执法人员到原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司的上述经营场所进行现场执法检查，并向原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司的工作人员调查询问，发现该经营场所内建成两条混凝土搅拌生产线，现场能够提供准建证（番环管控[2000]161号），未能提供环保设施竣工验收手续，该单位计划在西面厂区新建一条搅拌生产线来替代东面厂区的旧生产线，目前正在进行中，以及原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司曾于2013年3月28日设置一个临时管道向番禺区xx水道二级饮用水源保护区排放车间地面废水和雨水等事实，遂要求原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司尽快补办相关环保审批手续，停止违法排污。2014年6月24日，广州市番禺区环境保护局的执法人员再次到原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司的上述经营场所进行现场执法检查，发现该经营场所内设有东西两个车间，有两条混凝土搅拌生产线，现场能够提供准建证（番环管控[2000]161号），未能提供噪声治理设施的相关验收手续材料，以及上述两车间均位于番禺区xx水道饮用水源保护区二级区陆域范围内，未完善环保审批手续等事实，遂要求原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司尽快完善环保审批手续，停止违法排污行为。
2014年11月5日，被告广州市番禺区人民政府向原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司发出番府环罚听告〔2014〕534号《行政处罚听证告知书》，告知其违反《水污染防治法》的事实、拟作出责令其关闭商品混凝土生产项目的行政处罚内容、依据和享有要求举行听证的权利。原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司于2014年11月11日收到该听证告知书后提出听证要求。2014年11月17日，被告广州市番禺区人民政府向原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司发出番府环听通〔2014〕340号《行政处罚听证通知书》，通知原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司听证会的具体时间、地点及听证会组成人员等事项。2014年11月25日，被告广州市番禺区人民政府举行听证会，原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司的委托代理人李凯樱、方国柱参加听证。2014年12月16日，被告广州市番禺区人民政府向原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司作出番府环罚〔2014〕584号《行政处罚决定书》，查明原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司从事商品混凝土生产所需要配套建设的环境保护设施未经环保部门验收，便投入生产，生产过程中主要产生噪声及泥浆废水等污染物，以及原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司的生产项目位于番禺区xx水道饮用水水源二级保护区内，并于2013年设置了一个临时管道和排水泵向沙湾水道饮用水水源保护区排放废水等事实。被告广州市番禺区人民政府认为原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司的上述行为违反《水污染防治法》第五十九条第一款的有关规定，并根据该规定，决定责令原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司关闭商品混凝土生产项目。该《行政处罚决定书》告知了原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司享有相应的申请复议权利和诉讼权利。原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司不服该行政处罚决定，向广州市人民政府申请行政复议，请求撤销番府环罚〔2014〕584号《行政处罚决定书》。广州市人民政府受理该行政复议申请后，于2015年4月13日作出穗府行复〔2015〕211号《行政复议决定书》，认为被告广州市番禺区人民政府作出的番府环罚〔2014〕584号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，决定维持被告广州市番禺区人民政府作出的番府环罚〔2014〕584号《行政处罚决定书》。原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司仍不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求原审法院判决撤销广州市番禺区人民政府作出的番府环罚〔2014〕584号《行政处罚决定书》，本案的全部诉讼费用由被告承担。■公众号：环评资讯
原审另查明，2011年5月27日，广东省人民政府作出粤府函〔2011〕162号《关于同意调整广州市饮用水源保护区区划的批复》，原则同意广州市饮用水源保护区区划进行调整，调整后，沙湾水厂、东涌水厂、东乡水厂、南沙水厂二级保护区水域保护范围为：“从紫坭西起，沿沙湾水道至大刀沙围头下游1000米共17.2公里的河段，两岸河堤临水侧堤肩之间的广州市境内的区域（一级保护区水域除外）；紫坭河6.2公里的河段，两岸河堤临水侧堤肩之间的水域；李家沙水道上河至下河xx的河段，两岸河堤临水侧堤肩之间的水域；……”陆域保护范围为：“相应的二级保护区水域边界线向两岸陆域纵深1000米的广州市境内的陆域，包括紫坭岛全部和大刀沙围一部分陆线（一级保护区陆域除外）。具体范围为：从紫坭西至龙湾……沿顺德水道中泓线（顺德市与广州市行政分界）至紫坭西止。”2011年12月22日，广州市环境保护局作出穗环〔2011〕191号《关于印发<广州市饮用水源保护区区划>调整方案的通知》，通知相关单位《广州市饮用水源保护区区划》调整方案已经广东省人民政府上述批复同意。
原审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，原审法院对本案被诉行政行为即被告广州市番禺区人民政府作出的番府环罚〔2014〕584号行政处罚决定是否合法进行审查。《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订)第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。”第十七条规定：“新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。……建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。”第五十六条规定：“国家建立饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区；必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。饮用水水源保护区的划定，由有关市、县人民政府提出划定方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准……”第五十九条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”第八十一条规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭：……（二）在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的；……”本案中，广州市番禺区环境保护局的执法人员在现场执法检查中，发现原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司建成的排放污染物的商品混凝土生产项目位于番禺区xx水道饮用水水源二级保护区内。被告广州市番禺区人民政府根据广州市番禺区环境保护局的现场照片、现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录等证据，经调查并举行听证会听取原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司的陈述和申辩，作出番府环罚〔2014〕584号行政处罚决定，责令原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司关闭其位于番禺区xx水道饮用水水源二级保护区内的商品混凝土生产项目，符合上述法律的规定，程序合法，并无不当，原审法院予以支持。
原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司诉称其涉案混凝土建设项目建成在前，《中华人民共和国水污染防治法》、番禺区xx水道饮用水源保护区的施行、划定在后，涉案混凝土建设项目不属于新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，主张被告广州市番禺区人民政府作出的番府环罚〔2014〕584号行政处罚决定适用《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款规定不当。因《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款明确规定，在饮用水水源二级保护区内已建成的排放污染物的建设项目，应由县级以上人民政府责令拆除或者关闭，故被告广州市番禺区人民政府责令关闭原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司在番禺区xx水道饮用水水源二级保护区内已建成的排放污染物的商品混凝土生产项目，符合该法律规定，适用法律正确。原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司的上述主张不成立，原审法院不予采纳。■公众号：环评资讯
综上所述，被告广州市番禺区人民政府作出的番府环罚〔2014〕584号行政处罚决定，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司要求撤销该行政处罚决定的诉讼请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司的诉讼请求。
广州市番禺区桥发混凝土有限公司不服一审判决向本院提起上诉称：1、上诉人东厂区的混凝土生产线已通过环保部门验收，许可投入生产。被上诉人将未经环保验收的西厂区生产线与东厂区生产线一并关闭，属于滥用职权，原审法院认定上诉人“未能提供环保设施竣工验收手续”属认定事实错误；2、被上诉人在没有对上诉人排放的雨水进行取样、检测的情况下，就因为上诉人没有做“雨污分流”便推断上诉人排放的雨水中必然混有厂区地面的水泥残渣，从而推定上诉人向沙湾河道排放废水，证据不足。上诉人早已实现了生产废水零排放，2013年3月底设置临时简易水管及排水泵是为了解决暴雨后排放积水的问题，原审法院支持被上诉人认定的上诉人“向沙湾河道饮用水源保护区排放废水”的事实没有依据；3、《水污染防治法》第五十九条第一款的规定属于撤回行政许可性关闭的行政行为，与之相配套的是《行政许可法》第八条第二款有关补偿的规定，被上诉人适用该条的同时又适用《行政处罚法》对上诉人作出处罚，属于适用法律错误；4、原审法院审理程序存在不当。综上，原审判决事实不清、证据不足，适用法律错误，请求二审法院撤销原判，发回重审或依法改判撤销广州市番禺区人民政府作出的番府环罚〔2014〕584号《行政处罚决定书》。
被上诉人广州市番禺区人民政府二审辩称：1、我府作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。上诉人1991年11月2日经广州市工商局番禺分局批准，在广州市番禺区桥南街草河村江滨路二街8号建成一个从事生产商品混凝土的项目，需要配套建设的环境保护设施未经环保部门验收便投入生产。上诉人的生产项目位于沙湾水道饮用水水源二级保护区内，并于2013年设置了一个临时管道和排水泵向沙湾水道排放废水。以上事实，有现场检查(勘察)笔录、调查询问笔录、现场照片、视频资料、定位地图、水源保护区三维仿真定位地图等证据证实；2、我府作出的行政处罚决定程序合法。番禺区环保局的执法人员检查发现上诉人需要配套建设的环境保护设施未经环保部门验收便投入生产至今，且生产项目位于沙湾水道饮用水水源二级保护区内。我府于2014年11月11日向上诉人送达番府环罚听告〔2014〕534号《行政处罚听证告知书》，上诉人提出听证申请。11月25日，我府依法召开了听证会。经上述法定程序，我府依据所查明的事实作出番府环罚〔2014〕584号《行政处罚决定书》，并于12月18日送达给上诉人；3、我府作出的行政处罚决定适用法律依据正确。上诉人的生产项目位于沙湾水道饮用水水源二级保护区内，生产过程中排放污染物，其环境违法行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款的规定，我府依据该法责令上诉人关闭商品混凝土生产项目符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院另查明：1、2001年1月19日，上诉人广州市番禺区桥发混凝土有限公司取得了原番禺市环境保护局颁发的番环管控字〔2000〕161号《番禺市建设项目环境保护“三同时”验收投产许可证》，被许可投产的项目是上诉人于2000年在xx区建成的一个混凝土搅拌项目。2004年，上诉人在西厂区新建的一条混凝土搅拌生产线投入生产，但西厂区的建设项目并未办理环境影响评价报批手续。2、广州市番禺区环境监测站于2000年对上诉人建设项目作出的环保设施竣工验收监测表中记载上诉人建设项目，主要生产工艺及污染物产出流程为：水泥、沙、石等原材料→石冲洗产生废水→搅拌斗产生噪音→混凝土槽车外运，在原材料的运输和混凝土生产过程中将产生一定量的粉尘。3、二审审理过程中，本院合议庭对上诉人的生产项目，包括东厂区和西厂区均进行了实地勘查，发现涉案生产项目在作业过程中产生了废水污染物，同时存在噪音污染，工厂地面的污水排放痕迹明显。
裁判分析过程
本院认为，本案为环保行政处罚纠纷。二审争议焦点为被上诉人广州市番禺区人民政府作出的番府环罚〔2014〕584号《行政处罚决定书》是否合法。
本案中，被上诉人广州市番禺区人民政府对上诉人广州市番禺区桥发混凝土有限公司作出责令关闭商品混凝土建设项目决定的法律依据是《水污染防治法》第五十九条第一款有关“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭”的规定。因此，上诉人是否属于排放污染物的建设项目、是属于划入饮用水水源二级保护区内之后新建、改建、扩建的建设项目还是属于划入饮用水水源二级保护区之前就已经建成的建设项目，以及《水污染防治法》第五十九条第一款的规定如何理解等问题是正确处理本案的关键。
首先，上诉人的建设项目系混凝土搅拌项目。从广州市番禺区环境监测站于2000年6月对上诉人建设项目作出的环保设施竣工验收监测表来看，上诉人在进行水泥、沙、石等原材料冲洗过程中会产生废水，搅拌过程中产生噪音、在原材料的运输和混凝土的生产过程中还会产生大量的粉尘。此外，根据广州市番禺区环境保护局的调查，上诉人的工作人员承认其厂区在生产过程中主要产生洗车废水、原材料装罐噪音等污染物，并于2013年3月28日设置临时管道和排水泵向沙湾水道二级饮用水水源保护区排放车间地面废水。另，根据本院合议庭对上诉人生产项目进行实地勘查的情况反映，涉案生产项目在作业过程中确实会产生废水污染物，同时存在噪音污染，工厂地面的污水排放痕迹明显。厂区大部分区域均为露天作业，虽设置有污水蓄水池，但遇大雨天蓄水池将不可避免向江河排污。上诉人的工作人员在接受广州市番禺区环境保护局的调查中，亦承认如遇下暴雨废水无法排放，就设置临时管道和排水泵向沙湾水道二级饮用水水源保护区排放废水。据此，上诉人主张其已经实现了生产废水零排放的理由不能成立，本院对被上诉人认定上诉人属于排放污染物的建设项目的主张予以支持。
其次，广州市番禺区桥发混凝土有限公司的建设项目分为东、西两个厂区，分别于2000年和2004年建成投产。2011年5月27日，广东省人民政府作出粤府函〔2011〕162号《关于同意调整广州市饮用水源保护区区划的批复》，同意广州市饮用水源保护区区划进行调整，调整后沙湾水道被划入二级保护区水域保护范围。2011年12月22日，广州市环境保护局作出穗环〔2011〕191号《关于印发<广州市饮用水源保护区区划>调整方案的通知》，将广东省人民政府上述同意《广州市饮用水源保护区区划》调整方案的批复通知相关单位。因此，上诉人的建设项目目前位于饮用水水源二级保护区内，但是属于在划入保护区水域保护范围之前已经建成的项目。据此，被上诉人根据《水污染防治法》第五十九条第一款的规定，作出责令关闭上诉人的商品混凝土生产项目的决定，具有事实和法律依据，结果并无不当，上诉人有关撤销被上诉人决定的诉讼请求不能成立。■公众号：环评资讯
第三，对《水污染防治法》第五十九条第一款的规定如何理解的问题。《水污染防治法》第五十九条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”《水污染防治法》属于环境保护法律的范畴，从该规定内容来看，在饮用水水源二级保护区内不允许存在排放污染物的建设项目这一立法意图是明确的。关键在于“对已建成的排放污染物的建设项目，应当责令拆除或者关闭”的规定内容，是属于行政处罚、行政命令还是其他行政行为性质的认识问题。对此，本院认为，应当视行政相对人的具体情况来认定“责令拆除或者关闭”的性质。如果一个生产项目，其在被划入在水源保护区范围之前已经建成，且各项生产和环境评价手续齐全，只是由于后来被划入水源保护区范围，而不能够再继续生产，这种情况下，由于生产企业本身不存在违法情形，不应当把行政机关作出的“责令拆除或者关闭”的决定理解为行政处罚，而应当视为原来对行政相对人作出的行政许可，由于条件的变化而进行的许可撤回行为。但是，如果之前已经建成的项目，其生产或环境评价手续未办理即投入生产，由于企业自身存在违法行为，这种情况下行政机关作出的“责令拆除或者关闭”的决定应当视为行政处罚。本案中，上诉人的建设项目属于在划入水源保护区水域保护范围之前已经建成的项目，但是其建设项目分为东、西两个厂区，只有东厂区于2001年取得了《番禺市建设项目环境保护“三同时”验收投产许可证》，而西厂区则未办理环境影响评价手续。据此，上诉人有关其东厂区已经取得环评审批手续，被上诉人作出的决定属于撤回行政许可性关闭的行政行为的主张，对于其东厂区的建设项目是成立的，但对于没有取得环境影响评价手续即投入生产的西厂区，上述主张并不成立。综上考量，基于《水污染防治法》第五十九条第一款的立法意图，为保护沙湾河道饮用水水源的安全，对被上诉人责令关闭上诉人混凝土生产项目的决定，应当予以支持，原审判决驳回上诉人关于撤销被诉关闭混凝土生产项目决定的诉讼请求并无不当，本院予以维持。同时，由于被上诉人未能区分上诉人东、西厂区建设项目的不同情况，上诉人如认为其东厂区的生产许可系由于被划入水源保护区水域保护范围之后许可条件发生变化而撤回，给其造成了经济损失，其可以提供相应的证据，另循法律途径解决补偿问题。
裁判结果
综上，原审判决正确，本院依法予以维持；上诉人广州市番禺区桥发混凝土有限公司上诉请求改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人广州市番禺区桥发混凝土有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 林俊盛
审判员 刘德敏
审判员 付庆海
二〇一七年二月十六日
书记员 朱璐明