以案说法 | “未验先投”违法行为查处的三个重要问题
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裁判要旨
1. 行政机关作出的责令限期改正行为不属于行政处罚，而系附属于罚款处罚的行政命令，系要求违法行为人通过作为或不作为的方式停止或纠正违法行为，恢复被侵害的行政管理秩序，本身不具有惩戒性或侵益性。故虽然行政机关未在处罚决定中对当事人改正违法行为的期限、形式予以明确，内容确有欠缺，予以指正，但不能据此认定该责令限期改正的行政命令构成违法，亦不足以导致行政机关依法作出的罚款处罚被确认违法或撤销。
2. 根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，对于需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用的违法行为，环境保护行政主管部门一经查实即应当做出罚款的处罚，该违法行为是否造成危害后果并非是否罚款的考量要件。
3. 建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。
北京市第一中级人民法院行政判决书
(2021)京01行终654号
当事人信息
上诉人（一审原告）北京安捷鑫德混凝土有限公司，住所地北京市昌平区东小口镇半截塔村东。
法定代表人孙少仲，总经理。
委托代理人张春生，北京誉洲律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市昌平区生态环境局，住所地北京市昌平区科技园区白浮泉路15号。
法定代表人张伟，局长。
委托代理人赵爽，北京市昌平区生态环境局工作人员。
委托代理人富尧，北京市易和（昌平）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市昌平区人民政府，住所地北京市昌平区政府街19号。
法定代表人甘靖中，区长。
委托代理人庞云辉，北京市昌平区司法局工作人员。
委托代理人田旭东，北京市博缘律师事务所律师。
诉讼记录
上诉人北京安捷鑫德混凝土有限公司（以下简称安捷鑫德公司）因诉北京市昌平区生态环境局（以下简称区生态环境局）责令限期改正、罚款及北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）行政复议案，不服北京市昌平区人民法院（2021）京0114行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年9月17日公开开庭审理了本案。安捷鑫德公司的委托代理人张春生，区生态环境局的委托代理人赵爽、富尧，昌平区政府的委托代理人庞云辉、田旭东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
一审法院查明：2020年8月3日，区生态环境局执法人员到安捷鑫德公司位于北京市昌平区东小口镇半截塔村东的实际经营地址进行现场检查并拍摄现场检查照片。区生态环境局经检查发现，安捷鑫德公司厂区内建有三台混凝土搅拌机组，其中位于厂区内西北侧的一台搅拌机组于2011年3月建成并投入使用，该机组属于环境影响评价报告表项目，至今未办理验收手续。因认为前述违法行为涉嫌违反验收制度，区生态环境局于当日依据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定予以立案。2020年8月11日，区生态环境局对安捷鑫德公司的委托代理人富玉丽进行询问并制作《调查询问笔录》。根据该笔录记载，安捷鑫德公司认可其公司共有三组搅拌机组，其中的两台机组于2003年3月31日取得了昌环保管字[2003]271号审批批复，于2011年4月15日取得了昌环保验字[2011]0056号验收批复，位于厂区内西北侧的搅拌机组即涉案机组在工作时会产生粉尘，其已经安装并使用了布袋式除尘器，但涉案机组未办理环境影响评价审批手续和环境影响评价验收手续。
2020年8月19日，区生态环境局对安捷鑫德公司作出昌环罚告字﹝2020﹞509号《行政处罚事先听证告知书》，告知安捷鑫德公司认定的事实、适用的法律依据、拟处罚的内容，应享有的陈述、申辩及听证等权利。安捷鑫德公司于2020年8月24日收到该告知书后，在规定期限内未提出陈述、申辩的意见，亦未申请听证。2020年9月7日，区生态环境局进行集体讨论并形成记录。同日，区生态环境局对安捷鑫德公司作出昌环罚字﹝2020﹞509号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），决定：责令限期改正，处以罚款人民币三十五万元整。2020年9月10日，区生态环境局向安捷鑫德公司直接送达被诉处罚决定。
安捷鑫德公司不服该处罚决定，于2020年11月3日向昌平区政府申请行政复议。昌平区政府受理后，于2020年11月6日将《行政复议答复通知书》、行政复议申请书副本及相关材料送达至区生态环境局。区生态环境局于2020年11月13日提交《行政复议答复书》及相关证据材料。因认为案件情况复杂，昌平区政府于2020年12月30日作出《行政复议延期通知书》，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三十一条第一款的规定，延长案件审理期限30日，并于2020年12月31日向区生态环境局直接送达，向安捷鑫德公司邮寄送达。昌平区政府经书面审查，于2021年1月11日作出昌政复决字[2020]347号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了区生态环境局作出的被诉处罚决定。该复议决定于2021年1月12日向区生态环境局直接送达，于同日向安捷鑫德公司邮寄送达。安捷鑫德公司仍不服，提起行政诉讼，请求确认区生态环境局对安捷鑫德公司作出的责令限期改正、处以罚款人民币三十五万元的行政行为违法，并予以撤销；撤销昌平区政府对安捷鑫德公司作出的被诉复议决定。
另查明，安捷鑫德公司成立于2002年12月16日，住所地位于北京市昌平区东小口镇半截塔村东。经营范围为制造混凝土；普通货运；货物专用运输；专业承包；销售混凝土、钢材、建筑材料、橡胶制品、陶瓷制品、装饰材料、五金交电、化工产品（不含一类易制毒化学品）、机械电子设备；租赁建筑器材。
2003年3月12日，安捷鑫德公司编制《报告表》，其中，根据《报告表》工程内容及规模一栏记载，安捷鑫德公司将在昌平区东小口镇半截塔村东建设一座中小型商品混凝土搅拌站，搅拌站的建设内容是新建两套混凝土搅拌机组，主要设备包括混凝土搅拌机组两套。
2003年3月31日，原北京市昌平区环境保护局作出昌环保管字[2003]271号《关于“北京安捷鑫德混凝土有限公司”建设项目环境影响报告表审查的批复》，批复的主要内容包括：一、根据《报告表》结论，同意在昌平区东小口镇半截塔村东进行建设。二、要严格按照《报告表》评价的结论和建议进行经营和管理。三、环保要求包括，1.严格遵守国家环境保护有关政策和法律法规要求。2.厂界噪声要达到国家《工业企业厂界噪声标准》（GB12348-90）中规定的一类区标准。3.禁止使用任何燃煤设备。燃油锅炉外排废气执行《锅炉污染物合排放标准》（DB11/139-2002）中的燃油锅炉排放标准。4.生产设备的清洗水不允许外排，要经过处理后回用。外排废水要达到《北京市水污染物排放标准》中的二级新建标准。5.废气、粉尘排放必须达到《大气污染物综合排放标准》（GB16297-1996）中的二级排放标准。6.此项目严格执行“三同时”制度，达到上述要求，经环保验收合格后，方可正式投入生产。
2011年4月15日，原北京市昌平区环境保护局对安捷鑫德公司作出昌环保验字[2011]0056号《关于北京安捷鑫德混凝土有限公司竣工环境保护设施验收的批复》，主要内容为：一、根据原北京市昌平区环境保护局“关于北京安捷鑫德混凝土有限公司建设项目环境影响报告表审查的批复”要求，经现场检查，此项目位于北京市昌平区东小口镇半截塔村东，废水排放达到北京市《水污染物排放标准》（DB11/307-2005）中排入地表水体及其汇水范围的水污染物排放限值（JC2011HP0068号）；废气排放达到北京市《大气污染物综合排放标准》（DB11/501-2007）中相关限值（HP2010-0659号）；厂界噪声排放达到国家《工业企业厂界环境噪声排放标准》（GB12348-2008）中1类标准（HP2010-0658号）；固体废物排放符合《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的相关规定。二、此项目符合北京安捷鑫德混凝土有限公司建设项目环境影响报告表审查的批复（昌环保审字[2003]271号）要求，同意安捷鑫德公司建设项目环境保护设施进行竣工验收。三、项目验收后纳入环境管理，依法进行排污申报登记，加强环保设施运行管理，确保各项污染物稳定达标排放。四、根据昌政办发[2010]37号文件，及昌平区住房城乡建设委“昌平区预拌混凝土搅拌站治理整合实施方案”，此项目为阶段保留项目，此批复有效期至2014年。
一审法院认为：依据《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，区生态环境局作为环境保护主管部门，对辖区内的环境保护工作具有监管的法定职责。《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款规定，环境保护行政主管部门应当对建设项目环境保护设施设计、施工、验收、投入生产或者使用情况，以及有关环境影响评价文件确定的其他环境保护措施的落实情况，进行监督检查。因此，区生态环境局具有对安捷鑫德公司的违法行为依法查处的职权。
依据行政复议法第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，昌平区政府作为区生态环境局的本级人民政府，具有受理安捷鑫德公司所提复议申请并作出决定的法定职责。
《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。该条例第十九条规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。前款规定的建设项目投入生产或者使用后，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定开展环境影响后评价。该条例第二十三条第一款规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。公众号：环评资讯
本案中，涉案项目属于金属制品加工制造类，按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2008年10月1日起施行）的规定，属于需要编制环境影响报告表的项目。根据区生态环境局提交的《现场检查（勘验）笔录》、现场照片、《调查询问笔录》等证据，可以证明该项目于2011年3月建成并投入使用，且该项目配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目已经投入生产，违反了上述规定。区生态环境局对安捷鑫德公司的前述违法行为，在履行了立案、调查取证、询问、集体讨论等程序，并向安捷鑫德公司告知了对其所作处罚决定认定的事实、理由、依据及享有的权利后，对其责令限期改正，处以罚款人民币三十五万元，程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，处罚幅度适当。
安捷鑫德公司关于其对需要配套建设的环境保护设施的设计方案在整个建设项目建设之初就考虑了后续扩建情形，现已经建成并经验收合格，现有环保设施足以满足公司现有全部生产需要；区生态环境局应考虑现有环保设施是否满足后续增产部分进行验收以确定合格，进而确定是否对环境造成危害，给予其补办行政许可的机会；区生态环境局不应处罚，处罚违法的主张。一审法院认为，一方面，根据本案查明的事实，安捷鑫德公司已经取得的建设项目环境影响评价批复及环境保护设施验收批复，并非针对涉案项目作出，且其对于现有环保设施足以满足公司现有全部生产需要的事实亦未提交任何证据予以佐证；另一方面，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，对于需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用的违法行为，环境保护行政主管部门一经查实即应当做出罚款的处罚，该违法行为是否造成危害后果并非是否罚款的考量要件。故安捷鑫德公司的前述主张缺乏事实和法律根据，法院不予支持。
安捷鑫德公司关于其增大生产设施的行为已经超过二年的行政处罚追溯期限的主张，一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原环境保护部作出的环政法函〔2018〕31号《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》第二条第三项明确规定，建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。本案中，区生态环境局系针对安捷鑫德公司于2011年增大生产规模，配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目已经投入生产，即违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为进行处罚，而根据《现场检查（勘验）笔录》、现场检查照片、《调查询问笔录》等证据，前述违法行为自2011年以来持续存在，至区生态环境局对该公司进行检查之日止仍未终了，故区生态环境局对其依法予以查处并无不当，安捷鑫德公司的该项主张没有事实和法律根据，法院亦不予支持。
安捷鑫德公司关于区生态环境局度对其作出的罚款处罚过重的主张，一审法院认为，安捷鑫德公司的涉案项目于2011年3月建成，未经验收即投入使用，且未报批环评，区生态环境局按照京环发〔2020〕20号《北京市生态环境行政处罚自由裁量基准》确定的裁量基准，根据违法行为的事实、性质、情节等因素，在法定处罚幅度内，对安捷鑫德公司作出罚款人民币三十五万元的处罚，处罚幅度并无不当，法院予以支持。
安捷鑫德公司关于区生态环境局对其作出的责令限期改正行为的期限不明确、方式不具体，故被诉处罚决定应予撤销的主张，一审法院认为，区生态环境局在本案中作出的责令限期改正行为不属于行政处罚，而系附属于被诉罚款处罚的行政命令，系要求违法行为人通过作为或不作为的方式停止或纠正违法行为，恢复被侵害的行政管理秩序，本身不具有惩戒性或侵益性。故虽然区生态环境局未在被诉处罚决定中对安捷鑫德公司改正违法行为的期限、形式予以明确，内容确有欠缺，予以指正，但不能据此认定该行政命令构成违法，亦不足以导致区生态环境局依法作出的罚款处罚被确认违法或撤销。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。本案中，昌平区政府针对安捷鑫德公司的复议申请，履行了受理、审查，作出复议决定、依法送达等复议程序，作出的被诉复议决定程序合法，结论并无不当，法院予以支持。
综上，区生态环境局作出的被诉处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚额度适当。昌平区政府针对安捷鑫德公司的行政复议申请履行了受理、调查、处理等程序，履行程序合法，对此法院予以支持。安捷鑫德公司要求撤销上述处罚决定及复议决定的理由不能成立，法院不予支持。依据行政诉讼法第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第一款之规定，一审法院判决驳回了安捷鑫德公司的全部诉讼请求。
安捷鑫德公司不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决；撤销被诉处罚决定和被诉复议决定；诉讼费用由被上诉人承担。主要上诉理由为：一、被诉处罚决定违法，上诉人行为不应处罚。上诉人对需要配套建设的环境保护设施的设计方案在整个建设项目建设之初就考虑了后续扩建情形，现已经建成、并经验收合格，足以满足公司现有全部生产需要。被上诉人完全就是为了配合东小口镇的企业拆迁腾退工作，作出的行政行为。二、“罚款人民币三十五万元整”明显不当。公司增大的生产规模非常小，长达9年的时间未予纠正，现突然作出被诉处罚决定缺乏连续性。所以，区生态环境局认可上诉人的增大生产设施行为，或者属于行政处罚法第二十九条所规定的已经超过两年没有发现的情形。原环境保护部作出的环政法函〔2018〕31号《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》不属于行政法规、规章，一审判决予以引用，以环保设施违反“三同时”制度，适用法律错误。三、区生态环境局滥用权力，选择性执法。该局违规审批新建混凝土搅拌站，且整个昌平区原有混凝土搅拌站普遍存在未经验收扩建情形，但却选仅对上诉人执法。四、“限期改正”是典型的行政行为，一审法院不认可属于行政行为，于法不通。五、涉案地面建筑已基本拆除完毕，包括处罚所针对的生产线，被诉处罚决定不再具有事实根据。六、一审法院认定事实不清。没有证据证明涉案机组投入使用。
区生态环境局、昌平区政府同意一审判决，请求予以维持。
安捷鑫德公司未在法定举证期限内向一审法院提交证据。
区生态环境局在法定举证期限内向一审法院提交以下证据：1.执法人员执法证，证明承办本案的执法人员具有行政执法资格。2.安捷鑫德公司营业执照副本复印件；3.法定代表人身份证复印件；4.授权委托书和受托人身份证复印件；证据2-4证明安捷鑫德公司是适格的被处罚主体。5.《现场检查（勘验）笔录》及现场照片；6.环境违法行为立案审批表；7.《调查询问笔录》；8.昌环罚告字〔2020〕509号《行政处罚事先听证告知书》；9.《送达回证》（行政处罚事先听证告知书）；10.行政处罚集体讨论记录；11.《送达回证》（行政处罚决定书）；12.《送达回证》（行政处罚缴款书）；13.《送达回证》（行政处罚缴款书）；证据5-13证明被告区生态环境局依法作出《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法正当。14.昌环保管字〔2003〕271号《关于“北京安捷鑫德混凝土有限公司”建设项目环境影响报告表审查的批复》；15.昌环保验字[2011]0056号《关于北京安捷鑫德混凝土有限公司竣工环境保护设施验收的批复》；证据14、15证明安捷鑫德公司此前的环境影响评价审批及验收文件中，不包含位于厂区西侧的第三台搅拌机组。
昌平区政府在法定举证期限内向一审法院提交以下证据：第一组证据：安捷鑫德公司复议时提交的材料，1.行政复议申请书；2.证据目录及证据；该组证据证明安捷鑫德公司向昌平区政府提出书面复议申请，并提供相关证据证明其复议请求。第二组证据：昌平区生态环境局提交的复议材料，3.行政复议答复书；4.法律依据；5.证据目录及证据；该组证据证明区生态环境局在法定时限内提交了书面答复，以及证实答复内容的证据。第三组证据：昌平区政府履行行政复议职责的材料，6.《行政复议答复通知书》，证明昌平区政府受理安捷鑫德公司复议申请后制作通知书，要求昌平区生态环境局提供书面答复和材料；7.《送达回证》，证明2020年11月6日，区生态环境局收到《行政复议答复通知书》；8.《行政复议延期通知书》，证明昌平区政府依法延长案件审理期限30日；9.《送达回证》、邮寄单及回执，证明《行政复议延期通知书》依法送达复议当事人。10.被诉复议决定；11.《送达回证》、邮寄单及回执，证据10、11证明被诉复议决定依法送达复议当事人，安捷鑫德公司于2021年1月12日签收邮件。
一审法院认证如下：昌平区政府提交的证据10系本案被诉复议决定，不能作为证据使用；区生态环境局提交的全部证据、昌平区政府提交的其他证据符合提供证据的形式要求，具有内容真实性、来源合法性及与本案的关联性，予以采纳。
二审期间，安捷鑫德公司向本院提交如下证据：1.照片两张，拍摄时间是2021年8月中旬，证明上诉人被昌平区政府列为拆迁整顿范围，最后不得不将地上物拆除，拆除行为现在已经接近尾声。2.函件两份，第一份是2021年5月7日的《停电通知书》，证明政府为了腾退工作进展，安排相关部门对上诉人持续进行停电、停水措施，导致上诉人不得不配合政府的工作，被诉处罚决定是为促使上诉人拆除建筑物；第二份是2021年1月27日《北京市昌平区东小口镇半截塔村民委员会关于开展安捷鑫德搅拌站非宅腾退相关工作的函》，证明上诉人被列入拆迁腾退范畴，村委会受镇政府的安排出具的工作。经庭审质证，区生态环境局认为证据1不属于新证据，且与本案无关，证据2与本案无关；昌平区政府不认可上述证据的真实性、关联性。
经审查，本院同意一审法院关于证据的认证意见。另，上诉人二审期间向本院提交的证据与本案被诉行为审查无关，本院不予采纳。
本院经审查认定的事实与一审法院一致，对一审法院认定的事实予以确认。
裁判分析过程
本院认为：关于区生态环境局、昌平区政府分别具有作出被诉处罚决定、复议决定的法定职责之认定，本院同意一审判决意见。
根据在案证据可以认定，被诉处罚决定所针对涉案厂区内西北侧一台搅拌机组于2011年3月建成并投入使用，但未办理环境影响评价审批手续，亦未经环境影响评价验收，违反《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十九条之规定。故，区生态环境局经法定程序根据该条例第二十三条第一款对上述违法行为作出被诉处罚决定，程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，处罚幅度适当。昌平区政府作出被诉复议决定程序合法，结论亦无不当。上诉人关于不应适用原环境保护部作出的环政法函〔2018〕31号《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》第二条第三项之主张。该规定系国务院环境保护主管部门结合环境保护具体工作对行政处罚具体问题作出的意见，虽然不是法律法规规章，但属于行政规范性文件，在不违反上位法的情形下，一审法院适用并无不当。上诉人关于超过行政处罚法所规定追溯时效不应处罚及“限期改正”之异议，本院同意一审法院意见，不再赘述。上诉人其他上诉主张明显不能成为其不应接受处罚的理由，本院不予采纳。
综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京安捷鑫德混凝土有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 张 悦
审判员 何君慧
审判员 李 茜
二Ｏ二一年九月二十四日
法官助理 李赟乐
书记员 李 丽
来源：中国裁判文书网