张茅：切实提高事中事后市场监管的针对性和有效性
编者按：2015年10月19日，国家工商总局召开了全国工商和市场监管系统贯彻实施《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》电视电话会议，总局党组书记、局长张茅同志出席会议并讲话。现将张茅同志的重要讲话刊发供学习贯彻。
在全国工商和市场监管系统贯彻实施《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》电视电话会议上的讲话
（2015年10月19日）
张 茅
9月29日，国务院常务会议审议通过了由总局代国务院起草的《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，将于近日下发。今天会议的主要任务是，充分认识《意见》出台的重要意义，进一步统一思想、明确任务，确保《意见》在全系统落实到位、取得实效。下面，我就贯彻落实《意见》讲几点意见。
一、充分认识《意见》出台的重要意义，进一步增强加强事中事后监管的责任感和紧迫感
《意见》是继国务院《注册资本登记制度改革方案》《国务院关于扶持小型微型企业健康发展的意见》《国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》等文件之后，国务院出台的关于商事制度改革的又一份重要文件，是构成商事制度改革“放、管、服”三位一体总体布局的关键环节，为构建新型市场监管体系、进一步加强事中事后监管明确了原则和任务。全系统要充分认识《意见》出台的重要意义，进一步增强加强事中事后监管的责任感和紧迫感，提高工作的主动性和积极性，努力发挥在市场监管中的主力军作用。
（一）《意见》是进一步深化商事制度改革的重要文件。以放宽市场准入为主要特征的第一阶段商事制度改革，有效地激发了市场活力，推动了市场主体快速增长，但同时给市场监管带来了新的挑战。去年，国务院印发了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，提出要坚持放管并重，实行宽进严管，激发市场主体活力，维护公平竞争的市场秩序，促进经济社会持续健康发展，并明确由总局、中央编办牵头起草加强事中事后监管的意见。今年3月李克强总理视察总局时强调，“先照后证”改革后能不能做到“宽进严管”，是商事制度改革成功与否的关键，要求我们探索事中事后监管新模式，做公平竞争市场秩序的“守护神”。张高丽副总理，杨晶、王勇国务委员多次听取汇报，专题研究如何加强事中事后监管，并提出明确的要求。工商总局高度重视，广泛开展调研，多次召开系统座谈会和专家论证会，认真总结多年来市场监管工作经验，系统梳理有关法律法规、部门职责和近些年地方的有效做法和成功经验，并三次征求中央和国务院40多个部门意见，最后经国务院第107次常务会议审议通过。
《意见》全面提出了构建新型市场监管体系的指导思想、基本原则和目标任务，既明确了各部门的监管职责，又对各部门如何履行监管职责、协同监管提出了要求；既对各部门市场监管工作提出原则指导，又对工商、市场监管部门市场监管工作提出了新的具体要求；既强化了监管机制的合理衔接，也突出了社会共治格局的有序构建，是深入贯彻党的十八届三中、四中全会精神，在新形势下进一步深化商事制度改革的重要文件。
（二）《意见》的是构建新型市场监管体系的顶层设计。统一的市场体系要求统一的市场监管，但多年来，我国各监管部门之间、行业主管部门与监管部门之间存在职责交叉、监管分散实施的问题，没有形成完整统一的市场监管体系。各地、各部门不同程度存在重审批、轻监管的问题，存在没有严格履行法定监管职责的问题。在审批、监管的衔接以及监管配合方面，存在“信息孤岛”、协调不畅问题，监管合力不强。在监管理念上，过于依赖政府监管忽视社会共治作用，对市场机制和社会力量在维护市场秩序中作用的认识和运用都很不充分，在推动市场主体自治、行业自律、消费者以及交易对象监督方面，从制度设计到实践操作都存在不少差距。
按照党的十八届三中全会提出的“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”的要求，《意见》准确定义“市场监管”的内涵和“大市场”的理念，确定了市场监管的基本原则，构建了职责清晰、协同监管、社会共治的事中事后监管新模式，是新形势下构建新型市场监管体系的重要文件。《意见》针对市场监管工作存在的突出问题，进一步明确市场监管的职责，改变了过去监管职能职责交叉、界限模糊等问题，责任主体更明确，监管资源更集中，监管效能提高。《意见》也提出了工商、市场监管部门履行“双告知”职责、完善协同监管机制、构建社会共治格局的新路径，对当前和今后一个时期市场监管工作的开展具有很强的指导意义。
（三）《意见》为推动市场监管现代化奠定坚实的基础。落实十八届三中全会关于建立现代市场体系的重要部署，要求我们努力提高市场监管的现代化水平。市场监管现代化是国家治理体系和治理现代化的重要组成部分，是创新市场监管模式的有效途径，基本要求是市场监管科学化、法治化、社会化和信息化。《意见》提出的四项原则遵循了市场监管现代化的基本要求，为推进市场监管现代化搭建了基本框架、奠定了坚实基础。
一是职责法定原则。这是市场监管法治化的基本要求。商事制度改革实行“先照后证”后，证照关系有了大幅调整。为加强事中事后监管，避免出现监管真空和“灰色地带”，《意见》坚持职责法定原则，提出“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的基本原则，按照法律、行政法规、国务院决定，厘清各部门市场监管职责，使行政责任主体更加明确，使行政职权与行政职责相统一，使市场监管更加法治化、制度化、规范化和程序化。二是协同监管原则。这是提高市场监管科学化的重要举措。《意见》明确了推进部门要协同监管，以建设全国统一的企业信用信息公示系统为契机，推动建立登记注册、行政审批、行政主管相互衔接的协同监管机制，实现各部门之间依法履职信息的互联互通、联动响应，形成分工明确、沟通顺畅、齐抓共管的监管格局，增强监管合力，提升监管效能。三是信用约束原则。这是市场监管信息化的重要体现。市场经济是信用经济，加强信用约束是规范市场秩序的治本之策。加快实施信用监管，是加强事中事后监管、维护正常市场秩序的重要抓手，也是加强市场主体信用建设、健全社会信用体系的有效手段。《意见》提出要构建以信息归集共享为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的监管制度，强化信息公示、信息共享、信用约束，真正实现“让失信者寸步难行、让守信者一路畅通”的严管目标。四是社会共治原则。这体现了市场监管社会化的基本方向。市场监管不仅仅是工商、市场监管一个部门的工作，也不仅仅是政府部门的“独角戏”，而是需要全社会共同参与的“大合唱”。《意见》提出要加强协调配合形成合力，强化企业自治、行业自律、社会监督的作用；强调要释放市场监管的社会资源，积极构建“企业自治、行业自律、社会监督、政府监管”的社会共治格局。
二、准确把握《意见》中的关键问题，切实提高市场监管的针对性和有效性
《意见》内容丰富，对各有关部门加强事中事后监管提出了明确要求、作出具体部署，其中几个关键问题需要全系统深入学习、准确把握和全面落实。
（一）明确了“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则。“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”这是职责法定原则的核心内容，与《行政许可法》立法精神相一致，也是国务院领导的明确要求,全系统务必要深刻把握、严格执行。“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”的权责对等原则是对行政行为的基本要求。这次“先照后证”改革涉及的审批项目中，法律法规对监管部门和职责已作出明确规定的有186项，其中有142项是法律法规或国务院文件明确规定了审批机关履行监管职责，有14项明确规定由工商、市场监管部门监管，其他的30项是审批部门或其他有关部门与工商、市场监管部门均有权查处或共同查处。对于法律法规明确职责的，全系统要坚定履行法定职责;没有明确的，要与行政审批部门、行业主管部门协调好，按分工履行职责。一年多来，河北、福建、辽宁等21个省市以政府或政府办公厅名义出台了文件，对加强事中事后监管、厘清监管责任、维护市场秩序做出了明确规定。海南省还专门制定了地方性法规。这些地方都是依据现有法律法规，结合自身实际，把“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”确定为加强事中事后监管的基本原则，明确对于擅自从事许可事项经营行为的查处职责由审批许可部门承担，或以审批许可部门为主。各地实践也证明，“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则有效推进了部门信息共享、协同监管和信用约束，推进了商事制度改革的深化，是我们在下一阶段的市场监管工作中必须严格遵循的重要原则。
（二）加快推进“全国一张网”建设。《企业信息公示暂行条例》的出台，建立了企业信息公示制度、企业经营异常名录制度、严重违法企业名单制度等，提出了对企业实行信用约束、联合惩戒等信用管理措施，取得了一定成效。但在运行中也发现一些问题，比如各部门的信息互联共享上进展还比较迟缓，影响了改革的整体效果。《意见》提出要大力建设国家企业信用信息公示“全国一张网”，明确地方政府要实现市场主体登记注册、行政审批、行业主管部门及其他部门之间信息实时传递和无障碍交换，并将这些信息归集到相应的企业名下，依法予以公示。目前，工商总局正积极向国家发改委申报立项，明年年底前基本建成投入使用。各地要在地方政府的领导下，集中力量加快企业信用信息公示系统的建设和优化，推进企业注册登记备案信息、企业年报和自主公示信息、行政许可信息、行政处罚信息，以及其他应当依法公示的信息全国集中、关联整合和统一公示。要创新信息化工作，充分运用大数据技术，加强系统内外的业务协同和信息共享，为简政放权、放管结合、优化服务提供有力支撑。
（三）切实履行“双告知”职责。《意见》明确工商、市场监管部门履行“双告知”职责，这是工商、市场监管部门为确保“先照后证”改革各项举措落地生根，主动向申请人宣传改革精神，主动做好前端引导和服务的积极作为，也是积极协助审批部门推进改革，实现与审批部门工作有序衔接的重要举措。全系统要高度重视，切实履行“双告知”职责，防止监管真空，防范监管风险。具体措施是：一是先告知申请人。在办理登记注册时，工商登记窗口工作人员要按照省级人民政府公布的《工商登记后置审批事项目录》，提醒市场主体的法定代表人或其授权人，其拟从事的事项中如有需要获得有关部门批准后方可开展经营活动的，应当尽快到相应审批部门办理审批手续。市场主体的法定代表人或其授权人了解后，现场签署《承诺书》，承诺其已经清楚相关事项及审批部门，并承诺在未取得许可审批之前不开展相关经营活动。二是告知相关审批部门。在办理登记注册后，工商、市场监管部门将在内部业务系统自动生成市场主体登记注册信息，并运用信息化手段，通过企业信用信息公示系统或企业信息共享平台自动将信息告知相关审批部门。对经营项目的审批部门不明确或不涉及审批的，相关审批部门或行业主管部门应及时查询，根据部门职责做好后续工作。
（四）认真做好“双随机”抽查工作。李克强总理对企业信息公示的抽查和后续监管工作非常重视，要求各市场监管部门建立“双随机”抽查机制。前段时间，国办下发《关于推广抽查规范事中事后监管的通知》，要求建立“双随机”抽查机制。为进一步提高对建立“双随机”抽查机制的重视，切实建立起这个机制，《意见》对这个问题进行了强调和重申，要求普遍推广随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查制度，建立健全市场主体名录库和执法检查人员名录库，通过摇号等方式，从市场主体名录库中随机抽取检查对象，从执法检查人员名录库中随机选派执法检查人员。各地要在总结探索试点经验的基础上，不善完善制度，切实规范流程，结合本地实际情况，开展各业务条线的“双随机”抽查工作。
（五）加强部门协同监管。《意见》强调要完善协同监管机制，要建立部门间的信息互联共享机制，实现市场主体登记注册、行政审批、行业主管部门及其他部门之间信息实时传递和无障碍交换。要建立健全跨部门联动响应和失信惩戒机制，在经营许可、资质审核、政府采购等工作中，将信用信息作为重要评价因素，对失信主体予以限制或禁入，形成“一处违法，处处受限”的良好局面。要积极推进统一市场监管和综合执法模式，加强执法联动，形成监管合力。
（六）动态管理前置审批目录。《意见》还要求实施《工商登记前置审批事项目录》动态管理。除法律另有规定和国务院决定保留的工商登记前置审批事项外，其他事项一律不作为工商登记前置审批。对法律、行政法规、国务院决定新增前置审批事项、取消行政审批事项、将前置审批事项改为后置审批的，工商、市场监管部门将根据有关行政审批机关的通知及时依照法律、行政法规、国务院决定的规定，动态调整《目录》，并向社会公布。
三、转变观念，明确要求，确保《意见》落实到位
（一）适应新形势要求，转变工作理念。贯彻落实好《意见》，要积极转变监管理念。要树立改革探索精神，把监管工作放在改革发展大局中去思考、去谋划，注重用改革的办法解决改革中出现的问题，知难而进，积极作为。要树立社会共治理念，强化企业自我管理，发挥社会组织的监督自律作用，切实加强社会监督，处理好企业、行业、社会和政府的关系，形成社会共治的局面。
（二）深入开展学习，抓好培训宣传。要切实加强学习培训，及时传达学习《意见》主要原则、内容和相关工作要求，使广大工商干部在思想上重视起来，工作上行动起来。要高度重视宣传工作，充分利用报刊、电视、网络等媒介，采取多种形式加大宣传力度，对可能出现的认识误区，有针对性地引导，确保《意见》顺利实施。
（三）加强组织领导，确保落实到位。加强事中事后监管事关商事制度改革的成败。各地要高度重视，切实加强组织领导，主要领导要亲自抓、亲自研究部署，督促抓好落实。要创新工作方法，《意见》作为市场监管的顶层设计，还必须与基层实践、基层创新相结合。各地要因地制宜，探索工作方法和实现路径，真正把《意见》的内容落到实处。在贯彻落实中遇到的困难和问题，要及时向当地党委政府和上级机关汇报。
同志们，《意见》是新形势下加强事中事后监管、构建新型市场监管体系的重要文件。总局作为《意见》落实的督查检查单位，将适时对各地贯彻落实情况开展跟踪了解、督促检查。各地工商、市场监管部门要在抓落实上走在前、做表率，创造出好的经验，努力为构建新型市场监管体系、维护公平竞争市场秩序作出新贡献。