济南律师┃“内部性”、“非终极性”信息一般不属于应公开的政府信息——李清林诉安阳市政府政府信息公开案
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【裁判要旨】
按照国务院办公厅印发的《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》（国办发〔2017〕14号）的规定，应当向社会公开的行政执法信息，主要包括：行政执法主体、人员、职责、权限、随机抽查事项清单、依据、程序、监督方式和救济渠道等一般性执法信息，对于个案来讲，只要求在事中出示能够证明执法资格的执法证件和有关执法文书，在事后公开行政执法决定。具体行政执法活动中有关执法调查方法、机密信息来源、内部研究意见等敏感信息，通常不应公开，否则将有可能妨碍行政执法活动的正常进行。《政府信息公开条例》虽然没有明确将行政执法中的敏感信息规定为可以不予公开的情形，但这类信息一般都具有“内部性”或“非终极性”的特点，如果行政机关援引《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条关于“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的规定不予公开，人民法院经权衡认为不公开更有利于保证行政执法活动（包括今后的行政执法活动）正常进行的，应当予以支持。
判例索引：最高人民法院（2017）最高法行申4750号行政裁定
案由：政府信息公开
当事人：
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李清林。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）安阳市人民政府。
案件由来和审理经过：
再审申请人李清林因诉安阳市人民政府（以下简称安阳市政府）政府信息公开一案，不服河南省高级人民法院（2016）豫行终2370号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员刘雪梅参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一审：
河南省濮阳市中级人民法院一审查明：2016年4月11日，李清林向安阳市政府提出政府信息公开申请，申请公开事项为：安阳市食品药品监督管理局（以下简称安阳市食药局）关于李清林举报反映认定生产制售假药大案向市委、市政府督查室调查汇报材料四份，领导批示、会议纪要，处理意见、结论。2016年4月29日，安阳市政府对李清林作出《政府信息公开告知书》，对李清林申请公开事项逐项作出答复。李清林不服，诉至该院，请求判决确认安阳市政府作出的《政府信息公开告知书》违法，判决安阳市政府依照其申请公开相关信息。
河南省濮阳市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十七条的规定，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”安阳市政府对李清林作出的《政府信息公开告知书》第一项答复称，李清林申请公开的政府信息不是由市政府办公室制作的政府信息，不属于市政府办公室信息公开范围，建议李清林向安阳市食药局提交申请。该项答复对安阳市政府是否获取或保存了李清林申请公开的调查报告没有作出明确告知，该项答复内容不全面，但安阳市政府诉讼中明确其不掌握该项信息，故该项答复虽存在瑕疵，但并未实际侵害到李清林的知情权，不足以撤销安阳市政府作出的《政府信息公开告知书》。李清林申请公开的关于其反映的假药案的会议纪要、领导批示等信息，属于安阳市政府的内部管理信息，安阳市政府根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的规定，告知李清林会议纪要、领导批示等信息不属于安阳市政府办公室信息公开范围并无不当。李清林申请公开关于其反映的假药案的处理意见信息，李清林诉讼中提交的证据不能证明安阳市政府制作或获取保存过该信息。安阳市政府告知李清林未制作过相关信息、其申请的政府信息不存在符合法律规定。关于李清林申请的安阳市委督查室相关信息，安阳市委办公室属于党委机关，其制作或保存的信息不属于《政府信息公开条例》规定的政府信息，安阳市政府也不具有公开该信息的职责，安阳市政府《政府信息公开告知书》中一并告知李清林该类信息不属于政府信息公开范围不违反法律规定。另，安阳市政府收到李清林的政府信息公开申请后，在十五个工作日内作出答复程序合法。综上，安阳市政府对李清林作出的《政府信息公开告知书》适用法律正确、程序合法，李清林请求撤销该告知书的理由不能成立，对李清林的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出（2016）豫09行初33号行政判决，驳回李清林的诉讼请求。
李清林不服，提起上诉。
二审：
河南省高级人民法院二审认为：李清林申请公开的调查报告不是由安阳市政府制作，且安阳市政府在诉讼中明确不掌握该信息，建议其向制作机关安阳市食药局申请，该项申请依法不属于安阳市政府公开的政府信息；李清林申请公开的处理意见，经调查安阳市政府未制作过该信息，该项申请的政府信息不存在；李清林申请公开的市委相关信息，申请对象为市委，不是行政机关，该项申请不属于政府信息。上述申请安阳市政府已在《政府信息公开告知书》中履行法定告知或说明理由义务，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的情形，被告已经履行法定告知或说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。因此，李清林的上诉理由不能成立，不予支持。一审法院判决正确，应予维持。据此作出（2016）豫行终2370号行政判决，驳回上诉，维持原判。
再审：
李清林向本院申请再审称:其原是平原制药厂药品销售员，因销售的一批药品系假冒药品，给其造成重大经济损失。其向安阳市食药局打假办投诉举报，但结果却杳无音信。此后得知，原来安阳市食药局是向安阳市政府汇报、报请、批准同意后对此“假药大案”撤案的。依法公开行政处罚案件信息，是建设现代政府，提高政府公信力和保障公众知情权、参与权、监督权的重要举措，安阳市政府具有对“假药大案”查证处理结果意见反馈信息的义务。请求依法撤销一审和二审判决；依法改判确认安阳市政府信息公开行为违法并责令其公开政府信息；一审、二审和再审诉讼费由安阳市政府承担。
本院认为：本案中，再审申请人李清林申请公开的政府信息内容是，安阳市食药局关于李清林举报反映认定生产制售假药大案向市委、市政府督查室调查汇报材料四份，领导批示、会议纪要，处理意见、结论。正如再审申请人所言，依法公开行政处罚案件信息，是建设现代政府，提高政府公信力和保障公众知情权、参与权、监督权的重要举措。为了促进严格规范公正文明执法，保障和监督行政机关有效履行职责，维护人民群众合法权益，国务院办公厅已经部署开展推行行政执法公示制度的试点工作。但是，按照国务院办公厅印发的《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》（国办发〔2017〕14号）的规定，应当向社会公开的行政执法信息，主要包括：行政执法主体、人员、职责、权限、随机抽查事项清单、依据、程序、监督方式和救济渠道等一般性执法信息，对于个案来讲，只要求在事中出示能够证明执法资格的执法证件和有关执法文书，在事后公开行政执法决定。具体行政执法活动中有关执法调查方法、机密信息来源、内部研究意见等敏感信息，通常不应公开，否则将有可能妨碍行政执法活动的正常进行。《政府信息公开条例》虽然没有明确将行政执法中的敏感信息规定为可以不予公开的情形，但这类信息一般都具有“内部性”或“非终极性”的特点，如果行政机关援引《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条关于“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”的规定不予公开，人民法院经权衡认为不公开更有利于保证行政执法活动（包括今后的行政执法活动）正常进行的，应当予以支持。本案中，再审申请人已经获知案件的处理结论，其所申请公开的领导批示、会议纪要，处理意见等，属于行政机关内部或者行政机关之间对于案件处理的意见交换，再审被申请人不予提供并无不当，原审法院判决驳回其诉讼请求并无不妥，再审申请人的再审理由依法不能成立。
综上，再审申请人李清林的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人李清林的再审申请。
来源：行政法
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薛富巍，山东贤庭律师事务所主任，山东省维护职工权益杰出律师，济南市长清区政府法律顾问专家库成员，长清区法学会理事，长清区司法行政工作先进个人。毕业于山东大学，具有深厚的法学理论功底以及纯熟的实务经验。
薛富巍律师执业期间经办了大量的民事、经济及行政诉讼案件及仲裁案件，尤其擅长公司业务、合同事务、房地产开发、债权债务处理、劳动争议仲裁等法律事务。
薛富巍律师自2003年从事律师工作至今，代理各类案件近千起，先后担任济南市长清区区委党校、济南市长清区环境保护局、济南市长清区食品药品监督管理局、济南市长清区市场监督管理局、济南市长清区房地产管理局、济南市长清区气象局、济南市长清区运输公司、济南自由驴户外俱乐部、济南能达工贸有限公司、济南润德医用工程有限公司、济南滕泰环保科技有限公司、济南共建机械有限公司、济南泰灵电线电缆有限公司、济南缘生态旅游贸易有限公司、济南汇泉厨业有限公司等单位的常年法律顾问。
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