济南律师┃李田银等人诉四川省政府不履行行政复议职责案

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【裁判要旨】

1.复议机关对征收土地决定未进行实体审查而从程序上作出的行政复议决定(包括作为或者不作为)均不属《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照法律和当时有效的司法解释规定，省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地决定属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为，公民、法人或者其他组织针对上述征收土地决定申请行政复议，复议机关依法作出实体处理的复议决定亦属《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为。除此之外，如复议机关对征收土地决定未进行实体审查，仅以复议申请不符合法定受理条件为由，从程序上驳回行政复议申请、复议机关各种形式的不作为等均不属《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。

2.非土地使用权人或者实际使用人的个别村民未经授权原则上不能代表村农民集体对侵害其所在集体土地所有权的行政行为提起行政诉讼。作为村农民集体成员的个别村民认为村农民集体享有的土地所有权受到行政行为侵害，需要对有关行政机关主张权利的，应通过法定的途径和形式，将个别村民的意愿转化为村农民集体的意愿，以村农民集体的名义主张权利，作为村农民集体成员的个别村民未经授权原则上不能代表村农民集体提起行政诉讼。为此，个别村民对相关行政行为不服且村集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼，则该个别村民应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一、二款规定提起行政诉讼，以确保起诉代表整体村民的集体意志，或者也可根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定提起行政诉讼。

裁判文书：

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

（2017）最高法行再59号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）李田银等29人（名单附后）。

诉讼代表人李田银，男，1959年11月12日出生，汉族，住四川省成都市成华区龙潭乡同乐村1组52号。

诉讼代表人柯礼昌，男，1961年9月16日出生，汉族，住四川省成都市成华区龙潭乡同乐村1组38号附1号。

诉讼代表人刘长贵，男，1966年12月20日出生，汉族，住四川省成都市成华区龙潭乡同乐村1组13号附2号。

诉讼代表人游莉莉，女，1986年6月10日出生，汉族，住四川省成都市成华区龙潭乡同乐村1组40号。

诉讼代表人林勇，男，1983年1月28日出生，汉族，住四川省成都市成华区龙潭乡同乐村1组56号。

委托诉讼代理人杨强，北京市盛廷律师事务所律师。

委托诉讼代理人赵传学，北京市盛廷律师事务所律师。

再审申请人李田银等29人因诉四川省人民政府（以下简称四川省政府）不履行行政复议职责一案，经四川省成都市中级人民法院于2015年8月3日作出（2015）成行初字第467号行政裁定，对李田银等29人的起诉不予立案。李田银等29人不服提出上诉，四川省高级人民法院于2016年6月7日作出 ( 2015 )川行终字第465号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。李田银等29人不服，向本院申请再审。本院于2017年7月20日作出（2017）最高法行申898号行政裁定，决定提审本案。提审本案后，本院依法由审判员杨科雄、潘勇锋、郭载宇组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

李田银等29人向四川省成都市中级人民法院诉称，李田银等29人系四川省成都市成华区龙潭乡同乐村的村民，因四川省成都市中心城区2012年第2批城市建设用地的需要，李田银等29人的房屋及土地被列入征收范围。2015年2月13日，李田银等29人申请政府信息公开得知，四川省政府于2013年3月24日作出了川府土〔2013〕168号《四川省人民政府关于成都市中心城区2012年第2批城市建设用地实施方案的批复》（以下简称川府土〔2013〕168号批复）的行政行为，同意将四川省成都市成华区同乐社区1、2组47.6712公顷集体农用地转为建设用地，同时将本批次批转转为建设用地和农村集体原有的建设用地土地征收为国家所有。该行政行为与李田银等29人有法定的利害关系，李田银等29人对该行政行为不服，于2015年3月7日向四川省政府申请行政复议。2015年3月25日，李田银等29人收到四川省政府作出的《关于妥善处理李田银等人提起的行政争议的函》，内容为：将材料转交至成都市人民政府处理并及时向其反映处理情况。但至今没有相关行政机关组织调解，四川省政府也未在法定期限内作出复议决定。李田银等29人认为，四川省政府对其行政复议申请在法定期限内未作出行政复议决定，属于行政不作为，违反了《中华人民共和国行政复议法》相关规定，侵害了其合法权益。故诉请确认四川省政府逾期未作出复议决定的行政行为违法,责令四川省政府对李田银等29人作出复议决定，并承担本案的诉讼费用。

四川省成都市中级人民法院一审作出（2015）成行初字第467号行政裁定认为，李田银等29人诉讼请求事项涉及的土地征收审批行为属省级以上人民政府的专属行为，针对该专属行为的行政复议引发争议提起的行政诉讼不属于行政诉讼的受案范围。四川省成都市中级人民法院据此裁定对李田银等29人的起诉不予立案。李田银等29人提起上诉，四川省高级人民法院二审作出（2015）川行终字第465号行政裁定认为，李田银等29人对四川省政府作出的川府土〔2013〕168号批复申请行政复议，继而提起行政诉讼，不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定的主体资格，故裁定驳回上诉,维持原裁定。

李田银等29人不服，向本院申请再审称,（一）四川省政府作出的川府土〔2013〕168号批复系行政机关在履行行政职责中作出的行政行为，该行为侵害了李田银等29人的合法权益，属于行政复议的受案范围；四川省政府在法定期限内未作出行政复议决定，构成行政不作为，依法应纳入行政诉讼的受案范围。（二）对于被诉的四川省政府行政复议不作为，二审法院应依法受理并进行合法性审查，但其适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定对李田银等29人的起诉不予立案，系法律适用错误。综上，原审裁定不予立案确有错误，请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。

本院经审理认为，结合原审法院的裁定和李田银等29人申请再审的主张及理由，本案争议焦点有二：一是四川省政府在法定期限内未作出行政复议决定，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；二是李田银等29人是否为本案的适格原告。

（一）关于四川省政府在法定期限内未作出行政复议决定，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对其提起的诉讼。”《中华人民共和国行政复议法》第五条规定“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”依照上述法律的规定，行政复议从本质上是行政行为，尽管它能够纠正下级行政机关的错误决定和行为，但不代表其内容绝对正确，因此，只要法律没有规定复议机关作出的行政复议决定是最终裁决的，公民、法人或者其他组织对行政复议决定（不管是作为还是不作为）不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。但是对法律规定为最终裁决的复议决定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，公民、法人或者其他组织则不能再向人民法院提起行政诉讼。此既体现了人民法院依照法律规定对行政机关的行政行为实施的全面最终监督，也体现了法律特别授权行政机关全权处理某类行政管理活动而排除司法监督的一种例外安排。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》规定“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”依照上述法律和当时有效的司法解释规定，省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地决定属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为，公民、法人或者其他组织针对上述征收土地决定申请行政复议，复议机关依法作出实体处理的复议决定亦属《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为。除此之外，如复议机关对征收土地决定未进行实体审查，仅以复议申请不符合法定受理条件为由，从程序上驳回行政复议申请、复议机关各种形式的不作为等均不属《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。

在本案，李田银等29人对四川省政府作出的川府土〔2013〕168号批复不服，于2015年3月7日向四川省政府申请行政复议。2015年3月25日，李田银等29人收到四川省政府作出的内容为“将材料转交至成都市人民政府处理并及时向其反映处理情况”的《关于妥善处理李田银等人提起的行政争议的函》。现无证据证明四川省政府在法定期限内作出正式的复议决定。李田银等29人据此提起本案行政诉讼，诉请确认四川省政府逾期未作出复议决定违法并请求法院责令四川省政府作出相关的复议决定。李田银等29人的上述诉请，既非不服征收土地决定之诉，亦非针对征收土地决定由复议机关作出的涉及实体处理的复议决定之诉，而系涉及征收土地决定的行政复议不作为违法并请求行政复议履责之诉，其不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决情形，故李田银等29人可以向人民法院提起行政诉讼。本案一审法院认为李田银等29人诉讼请求事项涉及的土地征收审批行为属省级以上人民政府的专属行为，以针对该专属行为的行政复议引发争议提起的行政诉讼不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定对李田银等29人的起诉不予立案，属于适用法律错误，依法应予纠正。

（二）关于李田银等29人是否为本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼。此为行政诉讼法关于原告主体资格的一般规定，具体到征地决定行政案件的原告主体资格，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”《中华人民共和国物权法》第六十条规定“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”因此，作为村农民集体成员的个别村民认为村农民集体享有的土地所有权受到行政行为侵害，需要对有关行政机关主张权利的，应通过法定的途径和形式，将个别村民的意愿转化为村农民集体的意愿，以村农民集体的名义主张权利，作为村农民集体成员的个别村民未经授权原则上不能代表村农民集体提起行政诉讼。为此，个别村民对相关行政行为不服且村集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼，则该个别村民应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议和村民代表会议形成集体决定，并由村民委员会执行，或者根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一、二款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”、“农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”之规定提起行政诉讼，以确保起诉代表整体村民的集体意志，或者也可根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定提起行政诉讼。

如上所述，本案李田银等29人的诉请为涉及征收土地决定的行政复议不作为违法并请求行政复议履责之诉，而并非对直接侵犯农村集体土地所有权的行政行为提起行政诉讼，其涉及的行政复议的申请人与对侵犯农村集体土地所有权的行政行为提起行政诉讼的原告在资格要求和范围上不尽相同，二审法院仅以李田银等29人提起行政诉讼不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定为由，裁定驳回其上诉,显然混淆了这两种不同的法律关系，属于适用法律错误，应予指出纠正。退一步来说，即使本案行政复议的申请人与对侵犯农村集体土地所有权的行政行为提起行政诉讼的原告在资格要求和范围上是一致的，四川省政府作为法定复议机关亦应受理行政复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第四十八条规定，作出相应的行政复议决定，而不应仅以函的方式予以转办。

综上，李田银等29人提起本案诉讼，符合行政诉讼法定受理条件，一、二审裁定不予立案违反法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条、第七十六条第一款的规定，裁定如下：

一、撤销四川省成都市中级人民法院（2015）成行初字第467号行政裁定及四川省高级人民法院（2015）川行终字第465号行政裁定；

二、本案由四川省成都市中级人民法院立案受理。

来源：行政法

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薛富巍，山东贤庭律师事务所主任，山东省维护职工权益杰出律师，济南市长清区政府法律顾问专家库成员，长清区法学会理事，长清区司法行政工作先进个人。毕业于山东大学，具有深厚的法学理论功底以及纯熟的实务经验。

薛富巍律师执业期间经办了大量的民事、经济及行政诉讼案件及仲裁案件，尤其擅长公司业务、合同事务、房地产开发、债权债务处理、劳动争议仲裁等法律事务。

薛富巍律师自2003年从事律师工作至今，代理各类案件近千起，先后担任济南市长清区区委党校、济南市长清区环境保护局、济南市长清区食品药品监督管理局、济南市长清区市场监督管理局、济南市长清区房地产管理局、济南市长清区气象局、济南市长清区运输公司、济南自由驴户外俱乐部、济南能达工贸有限公司、济南润德医用工程有限公司、济南滕泰环保科技有限公司、济南共建机械有限公司、济南泰灵电线电缆有限公司、济南缘生态旅游贸易有限公司、济南汇泉厨业有限公司等单位的常年法律顾问。

薛富巍律师，对法律风险以“防治并重”为法律顾问工作理念，擅于操办疑难复杂大要案及各类新型法律事务处理，敬业守操，业精力强，深得司法界同仁及社会各界的广泛认同、信任和好评，是机关企事业单位经营管理过程中的优秀合作伙伴。

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