济南律师┃行政主体不得随意解释其允诺内容——崔龙书诉丰县政府行政允诺案

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【裁判要旨】

诚实信用原则是行政允诺各方当事人应当共同遵守的基本行为准则。在行政允诺的订立和履行过程中，基于公共利益保护的需要，赋予行政主体在解除和变更中的相应的优益权固然必要，但行政主体不能滥用优益权。优益权的行使既不得与法律规定相抵触，也不能与诚实信用原则相违背。行政机关作出行政允诺后，在与相对人发生行政争议时，对行政允诺关键内容作出无事实根据和法律依据的随意解释的，人民法院不予支持。

裁判索引：江苏省高级人民法院（2016）苏行终字第90号行政判决

案由：行政允诺

当事人：

上诉人（原审原告）崔龙书。

被上诉人（原审被告）丰县人民政府。

案件由来和审理经过：

上诉人崔龙书因诉被上诉人丰县人民政府（以下简称丰县政府）行政允诺案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2015）徐行初字第00102号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年1月25日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年3月10日公开开庭审理了本案。上诉人崔龙书及其委托代理人李洪侠，被上诉人丰县政府的委托代理人刘永前、刘景良到庭参加诉讼。因双方当事人申请协调，扣除了案件审理期限。本案现已审理终结。

一审：

一审法院认定，2001年9月24日，重庆康达环保股份有限公司（后更名为重庆康达环保产业（集团）有限公司，以下简称重庆康达公司）向李洪恩出具《关于城市污水处理厂项目运作的合作承诺》，对由李洪恩负责运作的城市污水处理项目成功后，该公司向李洪恩支付项目经营费的标准及方式等作出承诺。2002年3月28日，江苏省发展计划委员会作出苏计投资发（2002）332号《关于丰县污水处理厂一期工程可行性研究报告的批复》，同意丰县建设污水处理厂一期工程。2003年1月4日，李洪恩以重庆康达公司名义与丰县建设局签订《关于投资建设江苏省丰县四万吨污水处理厂的框架协议书》。2003年3月10日，丰县人民政府与重庆康达公司签订《特许经营权协议书》，双方就丰县污水处理厂厂区工程的投资建设、特许经营事宜进行了约定；同日，丰县建设局与重庆康达公司签订《建设经营丰县污水处理厂厂区工程合同书》，就双方合作建设丰县污水处理厂的相关事宜进行了详细约定。

2013年5月17日，丰县人民法院立案受理李洪恩诉重庆康达公司居间合同纠纷一案，李洪恩要求重庆康达公司支付丰县污水处理厂二期项目经营费40万元。该案审理过程中，李洪恩提交了其书写的《推介江苏丰县污水处理厂项目的概况》，其中有“2000年底我在帮助康达运作徐州市开发区污水投资项目时得知丰县污水项目已立项，准备建四万吨级的污水处理厂，第二年年初我就通过江苏丰县人大刘副主任介绍认识了丰县建设局刘新君局长，……我分别多次向他们介绍了重庆康达的业绩、经济实力和投资意向；几经工作，建设局报县政府相关领导，同意重庆康达用BOT方式投建该污水处理厂……”的陈述。2013年6月3日，李洪恩与重庆康达公司签订调解协议并经丰县人民法院出具民事调解书予以确认，重庆康达公司应于2013年6月24日前支付李洪恩赔偿款30万元，李洪恩自愿放弃其余诉讼请求。

2014年4月12日，徐州康达环保水务有限公司（以下简称徐州康达公司）出具证明，内容为：“康达丰县污水处理厂（徐州康达环保水务有限公司）是在李洪恩的推介运作下，由重庆康达环保股份有限公司【现为重庆康达环保产业（集团）有限公司】投资建设的。特此证明。”2014年4月15日，重庆康达公司出具证明，内容为：“丰县人民政府：重庆康达环保产业（集团）有限公司前身为重庆环保股份有限公司，成立于1996年7月19日，当时该企业性质为股份有限公司。2003年公司以BOT模式投资建设运营康达丰县污水处理厂（徐州康达环保水务有限公司），特许经营期25年（不含建设期），该项目推介人为李洪恩。”

一审法院另查明，2001年6月28日，中共丰县县委和丰县政府印发丰委发〔2001〕23号《关于印发丰县招商引资优惠政策的通知》（以下简称《23号通知》），其中《丰县招商引资优惠政策》中载明：制订的优惠政策包括，一、土地使用。二、税费征收。三、服务保护。四、引资奖励，其中第25条规定，对引进外资项目实行分类奖励。引进资金用于工业生产和农业综合开发项目的，五年内，按纳税额的5%奖励引资人；引进资金用于高新技术项目或对我县经济发展有较大带动作用的项目，五年内，按纳税额的10%奖励给引资人；引进资金用于社会公益事业项目的，竣工后按引资额的1%奖励引资人。第30条规定，凡需要奖励的，引荐人须向县招商局等有关单位提出申请，由招商局牵头，会同县金融、财政、税务、审计等部门对其进行初审，并将初审意见上报县政府，县政府区别不同情况研究确定是否奖励、奖励标准及兑现方式等……。五、附则规定，本县新增固定资产投入300万元人民币以上者，可参照此政策执行。……本文由县体改委负责解释。2015年5月，崔龙书提起本案诉讼。一审案件审理过程中，崔龙书当庭明确其要求奖励的依据是《23号通知》第25条，后变更其要求奖励的依据为《23号通知》第25条及附则的规定。

一审审理期间，丰县政府提供了2015年6月19日丰县发展改革与经济委员会（以下简称丰县发改委）出具的《关于对<关于印发丰县招商引资优惠政策的通知>部分条款的解释》（以下简称《招商引资条款解释》），对《23号通知》中的部分条款及概念作如下说明：“1、外资：是指其他国家地区（包括港澳台地区）来中国大陆以从事经济社会活动为主要目的，在遵守中国法律法规前提下，遵循市场机制法则，本着互利互惠的原则进行的独资、合资、参股等市场流入的资金。2、外资项目：是指利用外资建设的项目。3、本县新增固定资产投入300万元人民币以上者，可参照此政策执行。本条款是为了鼓励本县原有企业，增加固定资产投入，扩大产能，为我县税收作出新的贡献，可参照本优惠政策执行。”应一审法院要求，丰县政府提供了丰委发〔1988〕48号《关于建立丰县经济体制改革委员会的通知》、丰政办发〔1997〕90号《县政府办公室关于印发<丰县人民政府办公室职能配置、内设机构和人员编制方案>的通知》等文件，以证明丰县经济体制改革委员会已不存在，其职能由丰县发改委行使，丰县发改委对《23号通知》中的部分条款及概念进行解释有职权依据。

一审法院认为，根据审理查明的事实，徐州康达公司系李洪恩帮助重庆康达公司进行市场运作、以BOT模式投资建设运营的项目。一、关于该项目是否属于《23号通知》规定的引进外资项目。法院认为，首先，《23号通知》中凡涉及外商投资额的内容，均以美元而非人民币作为货币种类；对引荐的对外承包工程项目或劳务合作项目，项目总额也以美元计。其次，《23号通知》规定的有权解释主体丰县体改委已不存在，承继其职能的丰县发改委对该文件进行解释属于有权解释；且丰县发改委《招商引资条款解释》中将“外资”界定为“其他国家地区（包括港澳台地区）来中国大陆以从事经济社会活动为主要目的，在遵守中国法律法规前提下，遵循市场机制法则，本着互利互惠的原则进行的独资、合资、参股等市场流入的资金”，将外资项目界定为“利用外资建设的项目”，上述解释符合《23号通知》的本意，予以采信。综合以上两点，徐州康达公司不属于《23号通知》规定的引进外资项目。

二、关于该项目是否属于《23号通知》附则规定的“本县新增固定资产投入300万元人民币以上者”。一审法院认为，根据该文件的字面本意及有权解释机关丰县发改委的《招商引资条款解释》，“本县新增固定资产投入300万元人民币以上者”，是指丰县原有企业增加固定资产投入、扩大产能。因徐州康达公司系重庆康达公司以BOT模式投资建设运营的新企业，故不属于《23号通知》附则规定的“本县新增固定资产投入300万元人民币以上者”。

综上，无论崔龙书提供的丰县人大常委会的两份证明、丰县建设局的证明是否真实，无论徐州康达公司是否系崔龙书引进，均因该项目不属于《23号通知》第25条及附则规定的奖励范畴而不应予以奖励。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回崔龙书的诉讼请求，诉讼费由崔龙书承担。

二审：

上诉人崔龙书上诉称，根据《23号通知》，上诉人成功引进了徐州康达公司项目并已竣工投产，依照《23号通知》第25条和附则的规定，上诉人应该获得一亿一千五百万总投资1%的奖励。丰县发改委的《招商引资条款解释》歪曲篡改了《23号通知》的宗旨和原则，理应不予采用。重庆康达公司与李洪恩之间的民事关系与上诉人应当获得的行政奖励无关。请求本院依法撤销一审判决。

被上诉人丰县政府答辩称，根据丰县发改委的《招商引资条款解释》，《23号通知》第25条规定的引资奖励针对的是外资，结合优惠政策中关于引资性质均为美元的表述，说明该政策除了附则外，均是对外资项目的奖励。而涉案的徐州康达公司不属于外资项目，因此不符合第25条规定的条件。徐州康达公司系通过市场化运作在丰县建设的BOT的项目，根本不存在投资的事实，所以上诉人亦不符合《23号通知》附则规定的奖励条件。上诉人只起到了推荐的作用，且李洪恩因同一项目已经获得了相应赔偿，故丰县人民政府不应当承担对崔龙书的奖励义务。一审法院的判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。

上诉人崔龙书提起上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送本院。

本院审理中，双方当事人对一审法院认定的本案事实均无异议。经审查，本院对一审法院已经认定的事实，依法予以确认。

本院另查明，上诉人崔龙书与李洪侠系夫妻关系，案外人李洪恩系李洪侠哥哥。崔龙书曾任宋楼镇砖瓦厂厂长，李洪侠曾任宋楼镇妇女联合会主任。一审中上诉人崔龙书提供了三份证明材料：1、2003年10月13日丰县人民代表大会常务委员会出具的《证明》，该《证明》称：“丰县污水处理厂建设项目由宋楼镇砖瓦厂厂长崔龙书同志引进”；2、2003年10月13日丰县人民代表大会常务委员会致李洪恩的函，该函称：“今派崔龙书同志前去接洽，请您代表康达环保有限公司速来我县洽谈投资地面水厂建设事宜”；3、2005年6月18日丰县建设局出具《证明》，该《证明》称：“丰县污水处理厂建设项目由宋楼镇砖瓦厂厂长崔龙书、李红侠夫妻二人引进。”上述三份材料均为复印件。一审庭审中，上诉人崔龙书称上述三份材料的原件已在以往申请奖励时交予政府有关部门。被上诉人丰县政府对上述三份材料的真实性不予认可。

本院二审期间，上诉人崔龙书提供了徐州市妇女联合会（以下简称徐州市妇联）2004年3月颁发的“李红侠”被评为徐州市妇联系统“十佳招商引资先进个人”的《荣誉证书》原件，并称该证据系一审后才找到，以进一步证明徐州康达公司系崔龙书、李洪侠夫妻二人共同完成的招商引资项目，并称证书中的“李红侠”系李洪侠的曾用名。在本院组织的质证中，被上诉人丰县政府认为，没有证据可以证明《荣誉证书》中的“李红侠”系上诉人崔龙书的代理人李洪侠；亦不能确定《荣誉证书》上所称的招商引资项目为本案所涉的徐州康达公司项目，对《荣誉证书》的真实性不予认可。

经上诉人崔龙书申请，本院依职权调取了徐州市妇联在“全国农村妇女转移就业现场培训大会”上的发言材料、徐州市妇联举办的“坚持科学发展观为指导，务实创新，积极推进农村妇女劳动力转移会议”上的发言材料以及徐州市妇联组织的巡回报告团在铜山县巡回报告时有关领导的主持词，上述三份文稿中均提到李洪侠克服种种困难，引进了丰县污水厂项目，受到表彰的事实。在本院组织的质证过程中，上诉人崔龙书及其代理人李洪侠均称，夫妻二人在涉案招商引资项目中共同出力，崔龙书所做工作更多，只是因为其文化程度不高，不善言辞，且李洪侠系镇妇联干部，所以在有关表彰活动中，荣誉均给了李洪侠，由崔龙书出面提起本案之诉是夫妻二人的共同意思表示。上诉人崔龙书对上述证据的关联性、合法性和真实性均予认可。被上诉人丰县政府坚持认为，上述证据不能证明涉案项目系上诉人崔龙书引进。在本院组织的质证过程中，双方当事人均认可，丰县当地仅有徐州康达公司一个污水处理厂项目，且目前经营状况良好。

本院认为，本案相关证据材料中“李红侠”和“李洪侠”的名字虽多次交替出现，但联系本案所涉的特定的徐州康达公司项目，可以认定，本案相关证据中“李红侠”和“李洪侠”系同一人。被上诉人丰县政府未能提供证据证明除徐州康达公司外，崔龙书、李洪侠夫妻二人在丰县还有其他招商引资项目。丰县人民代表大会常务委员会2003年10月13日出具的《证明》和函件，以及丰县建设局2005年6月18日出具的《证明》虽均为复印件，但彼此内容可以相互印证。同时，结合本院二审期间崔龙书提供的《荣誉证书》、本院调取的徐州市妇联相关证据材料，可以认定，徐州康达公司系上诉人崔龙书及其妻子李洪侠介绍引进，且该招商引资项目已经取得实际效果。

本案当事人之间的争议主要在于，如何正确适用法律，准确理解《23号通知》中的有关规定以及被上诉人丰县政府是否应当依法、依约履行相应义务等问题。

一、如何正确适用法律，准确理解《23号通知》中的有关规定

本院认为，本案涉及的《23号通知》系被上诉人丰县政府为充分调动社会各界参与招商引资积极性，以实现政府职能和公共利益为目的向不特定相对人发出的承诺，在相对人实施某一特定行为后，由自己或其所属职能部门给予该相对人物质奖励的单方面意思表示。根据该行为的法律特征，应当认定《23号通知》属于行政允诺。对于被上诉人丰县政府在《23号通知》所作出的单方面行政允诺,只要相对人作出了相应的承诺并付诸行动，即对双方产生约束力。本案中，上诉人崔龙书及其妻子李洪侠响应被上诉人丰县政府《23号通知》的号召，积极联系其亲属，介绍重庆康达公司与丰县建设局签订投资建设协议，以BOT模式投资建设成涉案项目并投产运行至今，为丰县地方取得了良好的经济效益和社会效益。基于被上诉人丰县政府在《23号通知》中的明确允诺，被上诉人至今未履行《23号通知》中允诺相应奖励义务的现实，崔龙书夫妻二人推举崔龙书为代表提起本案之诉，于法有据。

本案中，被上诉人丰县政府作出的《23号通知》已就丰县当地的招商引资奖励政策和具体实施作出了相应规定，该规定与现行法律规范中的强制性规定并无抵触。同时，由于当事人双方系在《23号通知》内容的基础上，达成有关招商引资奖励的一致意思表示，因此该文件应当是本案审查被上诉人丰县政府是否应当兑现相关允诺的依据。依照《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第十四条的规定，本案的审理可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。对被上诉人丰县政府相关行为的审查，既要审查合法性，也要审查合约性。不仅要审查被上诉人丰县政府的行为有无违反行政法的规定，也要审查其行为有无违反准用的民事法律规范所确定的基本原则。

法治政府应当是诚信政府。诚实信用原则不仅是契约法中的帝王条款，也是行政允诺各方当事人应当共同遵守的基本行为准则。在行政允诺的订立和履行过程中，基于保护公共利益的需要，赋予行政主体在解除和变更中的相应的优益权固然必要，但行政主体不能滥用优益权。行使优益权既不得与法律规定相违背，也不能与诚实信用原则相抵触。在对行政允诺关键内容的解释上，同样应当限制行政主体在无其他证据佐证的情况下，任意行使解释权。否则，将可能导致该行政行为产生的基础，即双方当事人当初的意思表示一致被动摇。

本案一审判决驳回崔龙书诉讼请求的主要根据是丰县发改委在一审期间作出的《招商引资条款解释》，该解释将“本县新增固定资产投入”定义为，仅指丰县原有企业，追加投入，扩大产能。本院认为，该解释不能作为认定被上诉人丰县政府行为合法的依据。主要理由是：1、《招商引资条款解释》系对被上诉人业已作出的招商引资文件所做的行政解释，在本案中仅作为判定行政行为是否合法的证据使用，其关联性、合法性、真实性理应受到司法审查。2、《招商引资条款解释》是在被上诉人丰县政府收到一审法院送达的起诉状副本后自行收集的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项的规定，该证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。3、我国统计指标中所称的“新增固定资产”是指通过投资活动所形成的新的固定资产价值，包括已经建成投入生产或交付使用的工程价值和达到规定资产标准的设备、工具、器具的价值及有关应摊入的费用。从文义解释上看，《23号通知》中的“本县新增固定资产投入”，应当理解为新增的方式不仅包括该县原有企业的扩大投入，也包括新企业的建成投产。申言之，如《23号通知》在颁布时需对“本县新增固定资产投入”作出特别规定，则应当在制定文件之初即予以公开明示，以避免他人陷入误解。4、诚实守信是法治政府的基本要求之一，诚信政府是构建诚信社会的基石和灵魂。《论语.为政》言明，言而无信，不知其可。本案中作为丰县政府所属工作部门的丰县发改委，在被上诉人丰县政府涉诉之后，再对《23号通知》中所作出的承诺进行限缩性解释，有为被上诉人丰县政府推卸应负义务之嫌疑。被上诉人丰县政府以此为由，拒绝履行允诺义务，在一定程度上构成了对优益权的滥用，有悖于诚实信用原则。故对丰县发改委作出的《招商引资条款解释》，不予采信。

二、被上诉人丰县政府是否应当依法、依约履行相应义务

本案上诉人崔龙书一审中提交的丰县人民代表大会常务委员会和丰县建设局在不同时间出具的三份材料虽均为复印件，但其在一审质证中，已经对不能提供原件的理由进行了说明，上述三份材料之间的内容可以相互印证。同时，结合本院二审中查明的事实，足以认定涉案的丰县康达公司项目系上诉人崔龙书及其妻子李洪侠介绍引进，该项目投资高于《23号通知》附则所指的新增固定资产投入300万元，且已建成并运行良好。故应当认定上诉人崔龙书已经履行自身相关义务，被上诉人丰县政府应当依照《23号通知》附则中的规定，兑现其招商引资奖励允诺。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，结合本案的特点，被上诉人丰县政府对其行政行为的合法性和合约性负有举证责任。被上诉人丰县政府虽主张上诉人崔龙书不符合《23号通知》规定的条件，不应当予以参照奖励。但并未提供充分证据证明之。无论是主体还是内容，案外人李洪恩通过居间活动从重庆康达公司获得报酬，与本案之间不属于同一法律关系。被上诉人丰县政府以案外人李洪恩已经从重庆康达公司获取了中介报酬，从而认为上诉人崔龙书不应当依照行政允诺获得奖励的主张，没有法律依据，依法不予支持。本案在卷证据足以证明，被上诉人丰县政府存在未依法、未依约履行招商引资奖励允诺义务之情形。一审判决未能依照本案的特点，准确适用相关法律规定，未能对被上诉人丰县政府不履行约定义务的行为作出正确判断，应依法予以纠正。

鉴于《23号通知》中凡涉及外商投资额的内容，均以美元而非人民币作为货币种类；对引荐的对外承包工程项目或劳务合作项目，项目总额也以美元计。同时，将“外资”理解为引进自其他国家和地区（包括港澳台地区）的资金亦符合社会公众对这一概念的通常理解，故上诉人崔龙书主张被上诉人丰县政府应当按照《23号通知》第25条的规定履行奖励义务的观点缺乏事实根据，依法不予支持。

综上，上诉人崔龙书的部分上诉理由成立，其请求撤销一审判决于法有据。一审法院对本案的审理，认定事实不清，适用法律错误，判决结果不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：

一、撤销江苏省徐州市中级人民法院（2015）徐行初字第00102号行政判决；

二、责令被上诉人丰县人民政府依照丰委发〔2001〕23号《关于印发丰县招商引资优惠政策的通知》，在本判决生效后60日内依法履行对崔龙书的奖励义务。

本案一审案件受理费计人民币50元，二审案件受理费计人民币50元，两项合计人民币100元整，由被上诉人丰县人民政府承担。

本判决为终审判决。

来源：行政法

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薛富巍，山东贤庭律师事务所主任，山东省维护职工权益杰出律师，济南市长清区政府法律顾问专家库成员，长清区法学会理事，长清区司法行政工作先进个人。毕业于山东大学，具有深厚的法学理论功底以及纯熟的实务经验。

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