【独家】上海济邦咨询 张燎：园区开发PPP的出路何在？

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园区开发PPP的出路何在？

张燎 上海济邦投资咨询有限公司 董事长

引子

近年来随着PPP模式的大力推广应用，园区开发类的项目越来越多开始探索运用PPP模式，但在如何规范推进方面却始终存在一些争议。

随着研究逐步深入，我们愈加理解“园区+PPP”的现实意义所在：一方面，园区或区域综合开发是我国新型城镇化的重要载体和路径选项，新型城镇化中“人的现代化”如何与产城融合相衔接，园区经济的梯度转移能否自然而然地发生等等，无不考验着决策者、经济规划部门和专业机构；另一方面，PPP模式已被广泛且成功地应用于单个基础设施投资项目，并被视作政府公共服务供给侧改革的重要机制。因此，在合规、合理的前提下，能否借助PPP模式调动社会资本积极参与政府主导的功能综合、开发周期长、边界模糊的园区综合开发项目，亟待理性思考和探讨。虽然学术界已有一些研究，但大多限于风险管理、回报模式等某个单一视角，而实务操作中经常遭遇的土地供应方式、绩效指标设计等瓶颈问题却无法通过上述单一学科的研究得以解决。

如果说PPP是基建价值链上游的皇冠，那么园区PPP无疑是皇冠上的明珠！园区开发类PPP项目的开发周期超长，耗资巨大，对区域经济带动效应明显，项目结构复杂，产出考核多样化，令这类项目一时成为PPP行业的“歌德巴赫猜想”。

一、园区发展沿革

（一）园区的前世今生

改革开放伊始，百废待兴之际，我国借鉴新加坡的园区发展模式，为吸引外资企业投资、发展产业，推动区域经济发展，开始设立工业园区。以1979年设立的蛇口工业区为起点，到1984年第一批设立的14个国家级经济技术开发区，再到各地逐步设立的高新技术产业开发区，经过三十余年的发展，我国逐步形成了多类型、全体系的园区体系，成为国内经济的关键力量。

我国园区发展历程可大致分为5个阶段，详见表1。这五个阶段的演变历程反映出我国产业园区的建设理念、运行模式、职能管理逐步升级，在城市空间布局上，园区和城市的关系也经历了“相互脱离布局、产业链延伸布局、中枢辐射式布局、多级耦合式布局”的四个阶段。

根据中国开发区协会的统计，截至目前，全国共有十余类国家级园区共594个，除西藏外的30个省、直辖市和自治区均设有省级开发区，共计1167个，详见图1和图2所示。

根据商务部于2015年12月发布的《2015中国开发区竞争力研究报告》，2014年国家级开发区累计实现地区生产总值14.25万亿元，占全国地区生产总值比重达到22.5%；第二产业增加值约10万亿元，占全国的比重达到36.7%。商务部的统计还显示，2015年1-9月，国家级经开区实际使用外资和外商投资企业再投资金额2433亿元；实现进出口总额39634亿元，占全国比重为22.2%；高新技术产品出口额达到8619亿元，占全国高新技术产品出口总额的30.3%。

可以看出，园区对区域和城市经济发展的贡献度越来越高，已经成为中国经济增长的强大引擎、对外开放的重要载体和体制机制改革的试验区域。

（二）园区整体开发

概括而言，各类园区均为政府主导下在一片土地上集中发展产业，致力于实现经济发展、居民就业和区域长期发展。除了前述由政府主管部门或成立国资公司直接管理的园区外，随着市场化的发展，也产生了政府授权企业、与企业合作创立和培育的产业区域，例如亿达公司主导建设和运营的商务园区、光谷联合主导建设和运营的城市主题产业园、宏泰发展主导建设和运营的产业市镇、华夏幸福主导建设和运营的产业新城，这些区域同样符合“在一片土地上集中发展产业，以实现经济发展、居民就业和区域长期发展等长期目标”的园区特征。

本文统一将此类“集中开发建设，用于发展产业，进而推动区域经济和社会全面发展的划定区域”统称为“园区”，其既包括国内政府发起设立的多类型园区，也包括传统意义上的园区和面积更大的产业新城（镇）。

园区整体开发非常重要。将园区的规划设计、土地整备、基础设施建设运营和产业人口导入整合在一起考量，而不是分开实施，通过土地的高强度集约利用和优势要素资源的聚集效应，激活区域经济自生造血功能，带动人口流入，成为真正“产城融合”的园区开发、城市发育的过程。遵循这种整体开发思路，才能避免前些年在部分地方出现的大量投资，却形成“空城”、“睡城”现象。园区的整体开发，又与PPP模式内含的全生命期管理的要求相吻合。

（三）园区开发的类型

根据园区的主导产业情况可将园区分为多种类型。最早发展的是以工业和制造业为主的园区，随着经济的逐步发展，技术密集型的高新技术产业以及多类型服务业也逐步成为了园区内的产业，进而出现了一系列专业园区，如物流园区、养老园区、循环经济园区等。

从产业发展的角度来看，园区内产业经历了“少量同类产业集聚—产业链集聚—产业集群—产城融合”的发展路径。联合国工业发展组织（UNIDO）将园区发展划分为四代，详见表2所示。

工业园区到第四代产业园区的发展路径，反映了园区与城市之间的关系演变，逐渐形成互促互动的发展格局。在工业化和新型城镇化的发展背景下，园区与城市联系会更加紧密。园区在发展地方产业、提升区域经济实力的同时，进一步突出“以人为本”的建设理念，完善园区就业人口的生活配套、基础设施、公共服务等内容。通过引进和打造产业集群并实现升级发展，达到提升城市整体功能、优化城市空间布局、提高城市居民生活水平的目的，使城市与产业园区互促互进。

二、园区开发的特点

除了前述整体性强的特点外，园区开发项目还有如下特点：投资额巨大、开发回收周期超长、调动资源种类多、涉及土地政策问题敏感、受宏观环境影响大、产业导入是关键等等。

从本质来讲，园区发展的目标在于：在一定区域范围内，实现土地、政策、资金、技术、企业家才能等多类要素资源的最优配置和整合，实现产业集聚、经济增长、社会发展多项综合目标。

为实现这一目标，需要园区经营管理者开展一系列相关活动，包括发展战略和规划咨询、土地整理、基础设施建设、配套生活设施建设、公共服务和物业服务提供、产业招商和企业发展服务等。这些活动的一部分是履行传统意义上的行政职能，但更多是需要园区经营管理者从园区和产业发展规律、入园企业的需求出发，因地制宜地设计解决方案，并长期、持续、有节奏地开展园区建设和产业集群打造活动。为此，园区经营管理者需要具备如下能力：产业理解力、专业化开发建设能力、产业培育与集聚能力、资产管理能力、运营服务能力等。

按照上述标准，传统的政府园区管委会很难实现这一要求，而市场化的园区经营管理企业在园区规划、融资、产业招商、产业运营服务等方面拥有明显的优势，包括打造园区品牌、理解市场和入园企业需求、塑造有利于入园企业发展的园区环境、提供入园企业发展所需要的资源、提高园区政府和入园企业的协调度和合作效率等。

可以看出，国内园区发展需要企业力量的参与。在实践中，也的确有越来越多的园区和政府开始尝试应用PPP模式开展园区开发。

三、园区开发PPP现状及发展趋势

（一）园区开发PPP的现状

在财政部PPP中心建立和管理的PPP综合信息管理系统项目库中，所有项目被分为19个大类，其中“园区开发”是“城镇综合开发”的子类。截至到2016年9月30日，库中总项目数量为10471个，其中654个项目为城镇综合开发类，占比6.25%，属于数量较多的项目类别。在城镇综合开发类项目中，园区开发和城镇化建设2个二级行业的项目分别为335个、163个，占城镇综合开发类项目总数的76.5%。

（二）园区开发PPP分类数据

根据项目库中项目概况中的项目内容进行分类，园区可被分为11种类型：生产园区、物流园区、科技园区、农业园区、文旅产业园区、循环经济产业园、商务园区、健康产业园区、教育园区、总部园区、复合型园区，各类园区的内涵、案例和数量分布情况详见表3。

数据来源：财政部PPP中心综合信息平台截止到2016年5月31日数据。

可以看出，除了传统的生产型园区外，物流园区的数量增加，体现了电商时代的新需求和新类别；此外，农业园区、文旅产业园区、循环经济产业园区的数量快速增长，体现政府对专业化园区的重视程度和需求不断提高，也符合国家相关领域发展的战略安排。

（三）园区开发PPP发展趋势

依前述数据和案例可发现，国内园区开发PPP项目的需求旺盛，数量在逐步增多；项目内容、合作期限、项目投资额、回报机制等PPP要素都呈现多元化趋势，体现了园区开发项目的多样性。

从项目内容来看，在传统基础设施建设项目的基础上，逐渐出现重视园区产业招商和导入环节的园区开发PPP项目，实现了园区项目的运营。

从合作期限来看，园区开发PPP项目的合作期限比其他基础设施和公共服务项目要长，体现出园区开发PPP项目的长期性和复杂性，这是此类项目的难点之一。

从项目投资额来看，园区开发PPP项目的投资额差异性大，但普遍偏高，这与园区开发活动的复杂性有关。

从回报机制来看，目前园区发PPP项目以经营性项目为主，且多采用“使用者付费”的回报机制；相比而言，政府付费型的园区开发PPP项目推行难度更大，仍需进一步探索。

四、园区开发PPP的内容和回报机制

（一）园区开发PPP项目的内容

园区PPP项目的内容可以覆盖园区发展的全生命周期，包括规划咨询服务、土地整理和拆迁、基础设施和公共设施的建设、基础设施项目运营和园区公共服务，产业招商和企业发展服务等，以实现区域产业、经济、社会的全面、综合、可持续发展。园区开发PPP项目的内容可概括为如下五类。

1.规划咨询服务

研究园区定位和发展战略，编制园区总体规划、产业规划等系列规划，与当地规划和国土部门充分沟通达成共识，根据需要为相关部门提供规划咨询服务，为园区描绘发展蓝图。

2.土地整理和拆迁

如果园区内土地为农业用地或未建设用地，则有可能需要社会资本方协助政府开展土地整理和拆迁的前期工作，即按照相关规划和项目建设需要，为政府提供资金和相关服务，协助政府完成拆迁和土地整理工作，保障园区后续建设和运营，为园区发展奠定基础。

3.基础设施和公共设施建设

根据规划内容，在产业新城范围内建设道路、供水厂、燃气站、污水处理厂、各类管网、展览馆、公园、学校、医院、产业发展中心、人才服务中心、配套生活设施、停车场等各项基础设施和公共设施；通过为园区提供基础设施，为园区后续发展提供物质支撑。

4.基础设施运营和园区公共服务

按照各类基础设施的特点和运营服务的要求，按时、足量提供满足相关标准的基础设施运营服务；基于各项公共设施，提供物业管理、绿化维护、展览馆运营、教育、医疗、餐饮与商业、停车场管理等园区公共服务，保障园区公共功能正常发挥。

5.产业招商和企业发展服务

通过提供产业研究、园区品牌塑造、产业招商、入园企业孵化、人才招募与培训、金融服务等多类型服务，推动产业新城范围内的企业落户和产业发展，进而带动产业新城及周边区域的经济增长、就业增加和社会发展；从而实现产业新城综合开发项目的根本目标——区域的全面、综合和可持续发展。

上述五项业务中，规划咨询服务体现出政府和社会资本方对园区的战略定位和发展规律的理解，对园区发展效果和项目成效有决定性影响，也是投资额最小、价值贡献最大的知识型服务，是园区项目独有的内容，也是综合园区PPP项目的先导和龙头环节。其他四项业务，投资额不断增大，附加值不断减少，构成了有层次的园区PPP项目内容体系，详见图3。

图3 园区PPP项目内容体系

（二）园区开发PPP适用性

我国区域发展较不均衡，处于不同发展阶段的区域对园区项目的需求不同，因而PPP模式的适用性和项目内容均有所不同；分如下三种情况分析。

1.大中型城市中心的商业园区

由于城市土地资源稀缺、价格高，且主导产业以商业、服务业、创业孵化等为主，园区面积一般较小，需求大于供给。因此很多项目都是由产业地产商直接为政府提供园区运营服务，并通过租售园区物业、收取管理费等方式获得收入，典型园区为天安数码城。

此类项目以运营服务为主，投资规模小，有商业收入作为保障，公共属性较弱，不适合采用PPP模式开展。

2.大中型城市周边的产业园区

一般为已建成的经开区、高新区，与城市内部的园区相比，此类园区面积较大、产业规模大、对区域经济和居民就业有较大影响，且由政府的职能部门或派出机构负责管理。这样的项目具有公共属性，且有开展政府和企业合作的基础和必要性，适合采用PPP模式开展。

此类园区由于建设已久，前期建设工作多已完成，且地方财政能力较强，因此一般不需要社会资本方协助开展土地整理和拆迁（A），如需开展基础设施建设（B），建设项目一般是原有设施的改扩建和翻新；因此该类型园区的主要需求为基础设施运营和园区公共服务（C）、产业招商和企业发展服务（D）、规划咨询服务（E）三项轻资产服务。目前，此类园区多仍按照政府主管的传统方式运行管理，如有企业参与，也多由央企和国企管理，典型园区为蛇口港、苏州工业园区等；因此，此类园区应用PPP模式的首要挑战是破除机制体制的障碍。

3.中小城市和县级地区的产业园区和产业新城

由于此类区域较为落后，园区多尚未开展建设工作，且受限于地方财政能力和人力资源，亟需企业的资金和智力资源支持当地发展，此类项目具有较强的公共属性，地方政府对引入市场化力量的需求强烈，适合采用PPP模式。从项目内容来看，此类园区一般需要社会资本方提供全套园区服务，即图11中所示的A+B+C+D+E的全套服务。

（三）回报机制

根据不同类型园区开发项目的内容及其性质，子项目的回报机制共有三类：政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。

其中，基础设施运营和园区公共服务多具有经营性，将其回报机制设置为“使用者付费+可行性缺口补助”。对于发展较为成熟的物业管理、公共项目维护及公共事业服务等按照国家定价执行，无国家定价的，按照政府指导价或经地方政府审计的市场价确定。其中，可行性缺口补助包括可用性服务费和运营绩效奖励两部分。

其他四类项目均采用“政府付费”的回报机制，详情如下：

1.规划咨询服务

由于规划咨询服务的成果是为整个园区项目绘制蓝图，且投资金额较少，可使用政府一般公共预算支出支付，或由社会资本方自行承担。

2.土地整理和拆迁

土地整理和拆迁的工作由政府承担，社会资本方负责提供资金和相关配套服务，主要发挥融资功能，采用“政府付费”的回报机制，可使用政府性基金中的土地出让金支付。

3.基础设施和公共设施建设

园区项目中的基础设施和公共设施建设工作与其他基础设施PPP项目的运作模式相同，如不包含运营环节，可采用可用性指标衡量建设成效，确定政府付费金额。如包含运营环节，可采用“建设项目可用性+运营绩效考核”的方式设计回报机制，并使用政府一般公共预算支出支付。

4.产业招商和企业发展服务

“产业招商和企业发展服务”是园区项目中最独特的部分，可采用“基本园区服务费+园区服务奖励费”的回报机制确定政府付费金额。其中，基本园区服务费根据服务内容和服务成本在竞争性招标环节确认，主要用于覆盖园区服务的基本成本，且与园区企业满意度调查结果关联；园区服务奖励费根据园区发展绩效体系的考核结果确定；该部分服务费可使用政府一般公共预算支出支付。

五、园区开发PPP模式深化应用的建议

（一）因地制宜

园区开发类项目最大的特征是复杂性和长期性，对这一点有全面和充分的认识是园区开发PPP项目顺利实施的基础和关键。

根据园区所在区域、园区类型、发展阶段不同，园区的需求也不同，前述的园区开发PPP项目的五项内容可根据园区实际情况进行选择和组合，其应用PPP模式时的运作模式、回报机制、绩效考核体系都会有所不同。在未来实践中，政府主管部门、社会资本及咨询机构需因地制宜地开展PPP项目。

（二）财承评估优化

我们知道，2015年财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号），将财政支出能力的评估标准设定为“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，以保证地方政府能够履行PPP项目的支出责任。

对于包含园区规划、基础设施建设、园区招商和发展运营的全流程园区开发项目，园区开发运营商将该区域从农地状态建设成基础设施齐全、企业可入驻经营的成熟园区，这一过程投资额大、投资周期长，政府支出责任随着园区开发建设的过程逐渐增加，极易突破上述财政支出限额导致该类型项目不易满足前述财政承受能力的要求，限制了PPP模式在园区开发项目上的应用。

基于我们对园区开发项目特点和地方财政管理体系的分析，我们认为园区开发项目应用PPP模式时，现行财政承受能力评估的方法和标准可能需要进一步调整优化，具体有如下两种思路供参考。

1.保持现行财承评价办法，调整评估计算口径。即保持现行评价办法不变，调整评估计算口径。

2.针对综合型、生产型的PPP项目采用新的财承评价思路和办法。

但是，必须承认，上述两种方法都无法彻底解决园区开发这类综合型、生产型PPP项目在财承评价上的问题。更为彻底的解决方案是改变“每年支出责任不超过一般公共预算10%”的财承评价思路，转而采用“区分政府基本支付责任和奖励资金”和“中长期财政支出责任评估”的办法。

上述两种解决方案，解决问题的彻底程度依次提高，执行难度也不断增加，建议财政部门的政策制定者根据实际情况综合应用、逐步推进，从而最终彻底解决综合型、生产型项目在财政承受能力评价方面的挑战。

（三）重点研究示范

园区PPP项目多为近两年内出现，且由于其综合性、复杂性，与现行财政、土地等制度有矛盾之处，有很多未解决的问题，有待进一步研究和实践。

建议由相关主管部门组织行业专家和园区开发类企业共同开展专项研究，挑选典型项目开展试点，在一些关键问题上实现突破，为配套制度的建立和完善提供实践样本，为同类项目提供示范。

（四）土地、金融和税收配套政策

PPP项目的成功实施离不开土地、金融和税收优惠等配套政策的有力配合，包括土地使用权的获得、融资渠道的拓展、金融产品创新、税收优惠等。由于前述园区PPP项目的特殊性，建议在相关政策的制订过程中，充分考虑园区PPP项目的重要性和特殊性，这将对政策的普遍适用和园区PPP项目的有序发展提供助力。

本文部分内容参考了济邦咨询公司发布的《园区开发PPP模式蓝皮书》

来源：财政部PPP中心

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