新旧两版对比！解读《中国能源法（征求意见稿）》

文 | 国际能源网 靳晴宇

化石能源和非化石能源好像一个硬币的两个面，紧密联系在一起却又始终无法“面对面”坐在一起。中国能源法如果可以顺利颁布或许能改变这一尴尬局面，化石能源和非化石能源和平共处是我国能源产业转型的必然选择。长期以来，我国的能源法都处在缺失状态，与美国1906年就诞生了第一步能源法相比，我国的能源法征求意见稿诞生已经晚了一个多世纪。即使与2010年英国新修订的能源法相比，我们国家的能源法即使今年可以顺利颁布，也已经晚了十年的时间。我国虽然已颁布电力法、煤炭法、节约能源法、可再生能源法等多项能源单行法律，但一直缺乏一部系统、综合规范能源开发利用和管理行为的基本法。中国能源法的出台将弥补我国能源法规体系中基本法缺位的问题。它不仅能为能源领域单行法律的制定和修改提供法律依据，也有助于解决能源单行法之间以及能源单行法与其他法律之间的协调和统一问题，使能源战略的实施以及国家能源经济安全在国家强制力的基础上得到必要保障。   能源法出台何其难？   能源法的制定对于我国能源产业来说是一件至关重要的大事，由于涉及不同的能源类型，如何平衡其中权利义务关系，如何能满足我国能源转型的发展需要成为能源法出台的一大阻碍。我国最早在2006年已经开始能源法的筹备工作，2006年11月初步形成能源法大纲。2007年3月形成能源法工作稿初稿。此后，先后经历了工作稿第二稿、第三稿、第四稿及讨论稿的反复修改与论证，形成能源法（征求意见稿），并从2007年12月1日起，通过新闻媒体和互联网等渠道公开向社会各界征集修改、完善的意见和建议，征求意见活动计划至2008年２月１日结束。这一版的能源法的征求意见稿有15章，累计140项条文，内容涵盖能源管理与监督、能源战略与规划、能源资源开发与供应、节能减排与气候变化、能源财税与价格、能源储备与应急、能源科技政策和国际能源合作等。征求意见稿发布之后，国内外专家学者都对该意见稿发布自己的看法，广开言路讨论能源法各个条文的内容的目的是为了更好地吸取各国在能源立法方面的经验，推动中国能源立法工作进一步与国际接轨。但实际产生的效果却是公说公有理婆说婆有理，最后反而让中国能源法的出台阻碍重重。当年各大媒体纷纷把中国能源法即将诞生的标题写在能源新闻的头条之时，却迟迟不见中国能源法落地，大家在观望和等待中度过了漫长的12年。   二次征求意见与之前有何不同   2020年4月10日，国家能源局发布了《中国能源法（征求意见稿）》，消息一出迅速刷爆了能源人的朋友圈。能源各领域人士奔走相告，专家学者的热情也再度被点燃，新的征求意见稿又引来了一大批修改意见被曝光。或许是等待的时间太漫长，此次新发布的征求意见稿删减了一些已过时效或者争议较大的内容。整体章节从原来的15章140条缩减到11章117条。从大的章节上看，2020年版征求意见稿去掉了能源综合管理的章节，能源节约这一章节的内容也被去掉，此外，能源储备和能源应急的章节也不见踪影。之所以这样修改，可能是因为部分内容与已经发布的法律内容相重合，也有的是因为结构调整，不同的条款分散到不同的章节内容里。在关于能源行业准入的规则，2008年征求意见稿写得更详细：“企业申请石油、天然气、核能等关系国家安全和国民经济命脉的能源矿产资源勘探或者开采项目，应当符合能源矿产资源开发项目准入条件，经国务院能源主管部门批准后，向国务院国土资源主管部门申请勘查或者采矿许可证。”“企业申请开发水能、海洋能资源开发项目，应当符合可再生能源资源开发项目准入条件，由国务院能源主管部门或者其授权的省级人民政府能源主管部门授予能源开发权。”但2020年征求意见稿已经取消了这些限制性规定。取而代之的是此次征求意见稿将重点笔墨放在了协调化石能源和非化石能源的关系上，明确了两种不同能源类型的定位。对于化石能源，使用的是“合理开发”，对于非化石能源使用的则是“加快发展”。与2008年版频繁使用“鼓励”一词，今年刚发布的征求意见稿对化石能源和非化石能源的定位已有明显不同。刚发布的征求意见稿从四个方面做出明确规定了具体措施支持可再生能源的开发利用。第一：“以加快发展非化石能源为目标。国务院有关部门应当采取措施，促进可再生能源和核能等非化石能源发展，按年度监测非化石能源占一次能源消费比重指标。”也就是从国家层面出发，对非化石能源的发展做出监测，并且作为考核目标，对各级政府进行考核；第二：建立了可再生能源消纳保障制度。规定各省、自治区、直辖市社会用电量中消纳可再生能源发电量的最低比重指标。对未完成消纳可再生能源发电量最低比重的市场主体，可以通过市场化交易方式向超额完成的市场主体购买额度履行义务；第三：提高可再生能源开发力度。在生态优先前提下积极有序推进大型水电基地建设，适度开发中小型水电站，坚持集中式和分布式并举、本地消纳和外送相结合的原则发展风电和太阳能发电，因地制宜高效开发利用生物质能。国家鼓励推广地热能和太阳能热利用，积极推进海洋能开发；第四：明确的企业对可再生能源消纳的保障机制。国家实行可再生能源发电优先上网和依照规划的发电保障性收购制度。电网企业应当加强电网建设，扩大可再生能源配置范围，发展智能电网和储能技术，建立节能低碳电力调度运行制度。由此可见，此次征求意见稿进一步肯定了非化石能源的地位，对于可再生能源的开发和消纳，规定得也比上次征求意见更具体。这也充分说明国家在调整能源结构方面的态度和决心非常坚定。   中国能源法出台进入倒计时   经历了多次修改和反复，中国能源法是否要出台，什么时间出台已经牵动了整个能源行业各界人士的心。从此次征求意见稿的内容看，已经删减了大部分有争议的、时效性相关的内容，虽然新版征求意见稿在一些专家眼中依然有瑕疵，但瑕疵仅限个别条款，对于新的征求意见稿的大部分内容，专家们的观点趋于一致，得到业内专业人士的肯定。国家应对气候变化战略研究和国际合作中心原主任李俊峰曾经参与过中国能源法制定的专家李俊峰认为：“此次征求意见稿有三大亮点，一是承认能源的商品属性；二是明确了跟上清洁化、低碳化、数字化的时代潮流；三是强调能源的“普遍服务性”。华北电力大学能源与电力经济研究咨询中心主任曾鸣也认为：“我国致力推动让市场这只‘看不见的手’在能源配置上起决定性作用，并让政府这只‘有形的手’更好地发挥作用。说了很多年，但是要确保这‘两只手’协调共同发力，出台能源法很有必要。”华北电力大学能源与电力经济研究咨询中心主任此次征求意见稿出台，并没有明显限制化石能源发展的内容，而是使用了“合理发展”、“绿色”、“集约”等中性的词汇。摆正了化石能源和非化石能源两者的关系，并不是强与弱的对立关系，而是一个好，另一个要更好，化石能源与非化石能源的发展是同步的也是协调统一的。正因如此，此次征求意见稿最终落地成为正式的法律文件的阻力会小得多，预计今年颁布中国能源法也是大概率事件。中国能源法出台将有利于推动各类能源协调发展，降低能源运行的系统成本，提高综合能源建设的效率，有利于妥善解决可再生能源法中一些规定难落实的细节问题。相信这部历时十余年，经历数次删改修订的法律文件最终将成为我国能源产业建设的指路明灯！

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