吕斌：《国土空间规划城市设计指南》解读
The following article is from 中国国土空间规划 Author 吕斌
2019年5月中共中央国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》），明确提出“到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局”。因此，国土空间规划不仅仅要划定“三线三区”，坚持以人民为中心的社会经济高质量发展目标导向和价值理念，实现国土空间山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，建设宜居宜业安全、具有魅力的美好家园是国土空间规划的使命所在，而履行这个使命的主要工具之一就是城市设计。《意见》要求“充分发挥城市设计、大数据等手段改进国土空间规划方法，提高规划编制水平”，明确了城市设计在国土空间规划编制、提高国土空间品质中的重要作用。
为贯彻落实《意见》，指导和规范国土空间规划编制和管理中城市设计方法的运用，自然资源部委托全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会国土空间规划分技术委员会在广泛听取各方面意见的基础上，研究制定了《国土空间规划城市设计指南》（以下简《指南》）。下面本人依据个人的剖析和理解，尝试解读《指南》对城市设计在新时代国土空间规划体系中的角色定位、在不同类型国土空间规划编制中的运用方法，及在用途管制中的要求等方面的创新理念和技术途径。
1.在新时期国土空间规划体系中引入了城市设计的思维和方法
国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措。《指南》明确提出城市设计是营造美好人居环境和宜人空间场所的重要理念与方法，编制国土空间规划应运用城市设计的思维对人居环境多层级空间特征实施系统辨识，对多尺度要素内容实施统筹协调，加强对生态文明和可持续发展理念下自然、文化保护与发展的整体认识，并运用城市设计关于形态组织和环境营造的方法，依托规划传导和政策推动，实现国土空间整体布局的结构优化、生态系统的健康持续、历史文脉的传承发展、功能组织的活力有序、风貌特色的引导控制、公共空间的系统建设，达成美好人居环境和宜人空间场所的积极塑造。同时，《指南》还特别注明城市设计是国土空间规划体系的重要组成，是国土空间高质量发展的重要支撑,贯穿于国土空间规划建设管理的全过程，城市设计方法在国土空间规划中的运用类型主要包括：总体规划中城市设计方法的运用、详细规划中城市设计方法的运用、专项规划中城市设计方法的运用及用途管制中的城市设计要求。
《指南》在国土空间规划体系中引入城市设计的思维和方法彰显了我国新时期生态文明建设理念与实现以人民为中心的高质量发展目标导向。同时，由于城市设计融入了国土空间规划的“一张蓝图”，厘清了城市设计与“五级三类”国土空间规划相融合的关系构架，进而能够从空间环境品质的角度对国土空间规划编制形成反馈，提升“一张蓝图”制定的科学性和艺术性。并将“提高规划编制和管理水平”贯穿于国土空间规划的各层级和各阶段，助力实现各类空间资源的精准管控和综合整治，为国土空间规划全生命周期管理奠定基础。
2.面向国土空间规划拓展了城市设计内涵
与法定空间规划的衔接是城市设计一直以来面临的难题，而以“城市体形环境构思和安排”为主要内容的传统城市设计更是难以融入基于国土空间基础信息平台同步开展的国土空间规划“一张蓝图”。在国际上，长期以来也存在传统城市设计忽略区域公共基础设施或生态基础设施环境设计的现象。1990年代西方一些后工业化国家伴随信息化和知识经济化时代的到来，产业结构发生了很大变化，国民的价值观、幸福感也发生了转变，为了从功能、文化、环境三个维度提升国土或城市与区域的空间品质和生活质量，在城市设计中开辟了新的国土公共空间设计领域，即Civic Design的理念与方法，经过多年的推广实践呈现出重要的理论价值与实践意义。Civic Design强调提升国土空间用途的合理性、便利性和安全性，与地域历史、文化和生态的和谐性，并能形成与周边空间秩序和文脉相和谐的视觉美。伴随我国将城市设计引入国土空间规划体系的契机，《指南》因势利导，对城市设计的价值、对象、途径等方面进行了必要的拓展，赋予了与Civic Design理念相似，但又极具中国特色的内涵。在价值导向上，《指南》以生态系统优化、历史文脉传承、功能组织有序为基本原则，不仅仅关注国土空间的景观风貌特色，还强调人与自然的和谐共生、历史文脉的传承积淀、社会包容的人文关怀、创新发展的空间品质。在工作对象上，突破原有的城镇建设发展区范围，拓展至各类生态保护与控制区、农田保护区、乡村发展区等。在技术途径上，通过公共政策途径和技术管控方法与空间规划、建设管理以及社会治理紧密结合，实现从人类聚落及其环境的相互关系和结构形态进行多层次、系统化和整体性组织安排与空间创造。
关于国土空间总体规划阶段城市设计方法的运用，《指南》强调除了特色资源保护、总体风貌特色定位、景观风貌与公共空间系统构建、重点控制区划定等常规总体城市设计内容，还要求城市设计在发展目标战略、底线约束、总体格局、空间结构、公共服务与基础设施、国土整治修复、城市更新等方面与总体规划有效衔接。
关于国土空间详细规划阶段，《指南》要求城市一般片区应落实总体规划中的各项设计要求，通过三维形态模拟等方式，进一步统筹优化片区的功能布局和空间结构，明确景观风貌、公共空间、建筑形态等方面的设计要求，营造健康、舒适、便利的人居环境。《指南》要求在重点控制区的城市设计运用应在满足城市一般片区设计要求的基础上，更加关注其特殊条件和核心问题，通过精细化设计手段，打造具有更高品质的城市地区。结合不同片区功能提出建筑体量、界面、风格、色彩、第五立面、天际线等要素的设计原则，塑造凸显地域特色的城市风貌；从人的体验和需求出发，深化研究各类公共空间的规模尺度与空间形态，营造以人为本、充满魅力的景观环境。对兼具多种特殊条件的重点控制区，应统筹考虑各类设计导控要求，采用协同式方法，实现综合价值的最优化。
关于专项规划中城市设计方法的运用，《指南》要求充分运用城市设计思维，在选址、选线过程中不能仅考虑便利与造价等工程因素，还应考虑融合自然、保护人文及美学要求；在设施建设中应有相关设计指引，不仅满足设施的基本功能要求，还应考虑美观、隐蔽与结合自然；近人尺度的设施建设也应兼顾考虑人的活动行为。
3.创新性地运用城市设计方法助力全域空间全要素管控
传统城市设计主要聚焦于城市建设区域，对农业和生态空间关注较少。而在城乡人居环境高质量发展与“美丽中国”国土空间开发保护利用的目标导向下，整合生产、生活和生态全域空间，对山水林田湖草海实施全要素管控急切需要城市设计思维的全面融入。因此，在国土空间准入、规划选址等用途管制环节体现城市设计思维，实现国土空间中生态—空间—景观关系的一体化提升，是《指南》编制的宗旨所在。
《指南》创新性地将城市设计思维运用在农业、生态空间用途管制中，并特别强调不宜简单套用城市空间的设计手法，而要以生态美丽、自然原真、整体和谐为原则，对农业、生态空间内的各类人工行为进行引导控制，提出生态设计策略和以人工环境自然化为导向的导控要求，如：生态网络与生态景观、地形地貌、蓝绿空间网络、大地景观、活动场所等，最大程度守住环境品质的底线、提高国土空间的品质。在国土空间总体规划阶段的跨区域层面，《指南》要求在都市圈、城镇群层面运用城市设计思维，加强对大尺度自然山水、历史文化等方面的研究，协同构建自然与人文并重、生产生活生态空间相融合的国土空间开发保护格局。在乡村层面，要求体现尊重自然、传承文化、以人为本的理念，保护乡村自然本底，营造富有地域特色的“田水路林村”景观格局，传承空间基因，延续当地空间特色，运用本土化材料，展现独特的村庄建设风貌，忌简单套用城市空间的设计手法。在市/县域层面，要求强化生态、农业和城镇空间的全域全要素整体统筹，优化市/县域的整体空间秩序。在中心城区层面，要求整体统筹、协调各类空间资源的布局与利用，合理组织开放空间体系与特色景观风貌系统，提升城市空间品质与活力，分区分级提出城市形态导控要求。关于对用途管制中的城市设计要求，《指南》要求依据总体规划、详细规划和专项规划，在用途管制中处理好生态、农业和城镇的空间关系，注重生态景观、地形地貌保护、农田景观塑造、绿色开放空间与活动场所以及人工建设协调等内容。
综上，《指南》明确地阐释了城市设计在国土空间规划编制中的角色和运用方法，及在用途管制中的要求，其宗旨就是以文化作为人与生态关系的媒介，以城市设计思维将人工之美有机嵌入自然原真之美，使人工与自然融为有机整体，实现对“美丽国土”全域空间全要素的精细化管控。
参考文献：
中华人民共和国自然资源部. 国土空间规划城市设计指南. 2021.6
段进. 国土空间规划中如何加强城市设计. 城市规划学刊. 2020.5
文章作者：吕斌，北京大学城市与环境学院 教授，中国城市规划学会 副理事长
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相关链接：
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自然资源部最新通知！加强国土空间规划监督管理
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2019年5月中共中央国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》），明确提出“到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局”。因此，国土空间规划不仅仅要划定“三线三区”，坚持以人民为中心的社会经济高质量发展目标导向和价值理念，实现国土空间山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，建设宜居宜业安全、具有魅力的美好家园是国土空间规划的使命所在，而履行这个使命的主要工具之一就是城市设计。《意见》要求“充分发挥城市设计、大数据等手段改进国土空间规划方法，提高规划编制水平”，明确了城市设计在国土空间规划编制、提高国土空间品质中的重要作用。
为贯彻落实《意见》，指导和规范国土空间规划编制和管理中城市设计方法的运用，自然资源部委托全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会国土空间规划分技术委员会在广泛听取各方面意见的基础上，研究制定了《国土空间规划城市设计指南》（以下简《指南》）。下面本人依据个人的剖析和理解，尝试解读《指南》对城市设计在新时代国土空间规划体系中的角色定位、在不同类型国土空间规划编制中的运用方法，及在用途管制中的要求等方面的创新理念和技术途径。
1.在新时期国土空间规划体系中引入了城市设计的思维和方法
国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措。《指南》明确提出城市设计是营造美好人居环境和宜人空间场所的重要理念与方法，编制国土空间规划应运用城市设计的思维对人居环境多层级空间特征实施系统辨识，对多尺度要素内容实施统筹协调，加强对生态文明和可持续发展理念下自然、文化保护与发展的整体认识，并运用城市设计关于形态组织和环境营造的方法，依托规划传导和政策推动，实现国土空间整体布局的结构优化、生态系统的健康持续、历史文脉的传承发展、功能组织的活力有序、风貌特色的引导控制、公共空间的系统建设，达成美好人居环境和宜人空间场所的积极塑造。同时，《指南》还特别注明城市设计是国土空间规划体系的重要组成，是国土空间高质量发展的重要支撑,贯穿于国土空间规划建设管理的全过程，城市设计方法在国土空间规划中的运用类型主要包括：总体规划中城市设计方法的运用、详细规划中城市设计方法的运用、专项规划中城市设计方法的运用及用途管制中的城市设计要求。
《指南》在国土空间规划体系中引入城市设计的思维和方法彰显了我国新时期生态文明建设理念与实现以人民为中心的高质量发展目标导向。同时，由于城市设计融入了国土空间规划的“一张蓝图”，厘清了城市设计与“五级三类”国土空间规划相融合的关系构架，进而能够从空间环境品质的角度对国土空间规划编制形成反馈，提升“一张蓝图”制定的科学性和艺术性。并将“提高规划编制和管理水平”贯穿于国土空间规划的各层级和各阶段，助力实现各类空间资源的精准管控和综合整治，为国土空间规划全生命周期管理奠定基础。
2.面向国土空间规划拓展了城市设计内涵
与法定空间规划的衔接是城市设计一直以来面临的难题，而以“城市体形环境构思和安排”为主要内容的传统城市设计更是难以融入基于国土空间基础信息平台同步开展的国土空间规划“一张蓝图”。在国际上，长期以来也存在传统城市设计忽略区域公共基础设施或生态基础设施环境设计的现象。1990年代西方一些后工业化国家伴随信息化和知识经济化时代的到来，产业结构发生了很大变化，国民的价值观、幸福感也发生了转变，为了从功能、文化、环境三个维度提升国土或城市与区域的空间品质和生活质量，在城市设计中开辟了新的国土公共空间设计领域，即Civic Design的理念与方法，经过多年的推广实践呈现出重要的理论价值与实践意义。Civic Design强调提升国土空间用途的合理性、便利性和安全性，与地域历史、文化和生态的和谐性，并能形成与周边空间秩序和文脉相和谐的视觉美。伴随我国将城市设计引入国土空间规划体系的契机，《指南》因势利导，对城市设计的价值、对象、途径等方面进行了必要的拓展，赋予了与Civic Design理念相似，但又极具中国特色的内涵。在价值导向上，《指南》以生态系统优化、历史文脉传承、功能组织有序为基本原则，不仅仅关注国土空间的景观风貌特色，还强调人与自然的和谐共生、历史文脉的传承积淀、社会包容的人文关怀、创新发展的空间品质。在工作对象上，突破原有的城镇建设发展区范围，拓展至各类生态保护与控制区、农田保护区、乡村发展区等。在技术途径上，通过公共政策途径和技术管控方法与空间规划、建设管理以及社会治理紧密结合，实现从人类聚落及其环境的相互关系和结构形态进行多层次、系统化和整体性组织安排与空间创造。
关于国土空间总体规划阶段城市设计方法的运用，《指南》强调除了特色资源保护、总体风貌特色定位、景观风貌与公共空间系统构建、重点控制区划定等常规总体城市设计内容，还要求城市设计在发展目标战略、底线约束、总体格局、空间结构、公共服务与基础设施、国土整治修复、城市更新等方面与总体规划有效衔接。
关于国土空间详细规划阶段，《指南》要求城市一般片区应落实总体规划中的各项设计要求，通过三维形态模拟等方式，进一步统筹优化片区的功能布局和空间结构，明确景观风貌、公共空间、建筑形态等方面的设计要求，营造健康、舒适、便利的人居环境。《指南》要求在重点控制区的城市设计运用应在满足城市一般片区设计要求的基础上，更加关注其特殊条件和核心问题，通过精细化设计手段，打造具有更高品质的城市地区。结合不同片区功能提出建筑体量、界面、风格、色彩、第五立面、天际线等要素的设计原则，塑造凸显地域特色的城市风貌；从人的体验和需求出发，深化研究各类公共空间的规模尺度与空间形态，营造以人为本、充满魅力的景观环境。对兼具多种特殊条件的重点控制区，应统筹考虑各类设计导控要求，采用协同式方法，实现综合价值的最优化。
关于专项规划中城市设计方法的运用，《指南》要求充分运用城市设计思维，在选址、选线过程中不能仅考虑便利与造价等工程因素，还应考虑融合自然、保护人文及美学要求；在设施建设中应有相关设计指引，不仅满足设施的基本功能要求，还应考虑美观、隐蔽与结合自然；近人尺度的设施建设也应兼顾考虑人的活动行为。
3.创新性地运用城市设计方法助力全域空间全要素管控
传统城市设计主要聚焦于城市建设区域，对农业和生态空间关注较少。而在城乡人居环境高质量发展与“美丽中国”国土空间开发保护利用的目标导向下，整合生产、生活和生态全域空间，对山水林田湖草海实施全要素管控急切需要城市设计思维的全面融入。因此，在国土空间准入、规划选址等用途管制环节体现城市设计思维，实现国土空间中生态—空间—景观关系的一体化提升，是《指南》编制的宗旨所在。
《指南》创新性地将城市设计思维运用在农业、生态空间用途管制中，并特别强调不宜简单套用城市空间的设计手法，而要以生态美丽、自然原真、整体和谐为原则，对农业、生态空间内的各类人工行为进行引导控制，提出生态设计策略和以人工环境自然化为导向的导控要求，如：生态网络与生态景观、地形地貌、蓝绿空间网络、大地景观、活动场所等，最大程度守住环境品质的底线、提高国土空间的品质。在国土空间总体规划阶段的跨区域层面，《指南》要求在都市圈、城镇群层面运用城市设计思维，加强对大尺度自然山水、历史文化等方面的研究，协同构建自然与人文并重、生产生活生态空间相融合的国土空间开发保护格局。在乡村层面，要求体现尊重自然、传承文化、以人为本的理念，保护乡村自然本底，营造富有地域特色的“田水路林村”景观格局，传承空间基因，延续当地空间特色，运用本土化材料，展现独特的村庄建设风貌，忌简单套用城市空间的设计手法。在市/县域层面，要求强化生态、农业和城镇空间的全域全要素整体统筹，优化市/县域的整体空间秩序。在中心城区层面，要求整体统筹、协调各类空间资源的布局与利用，合理组织开放空间体系与特色景观风貌系统，提升城市空间品质与活力，分区分级提出城市形态导控要求。关于对用途管制中的城市设计要求，《指南》要求依据总体规划、详细规划和专项规划，在用途管制中处理好生态、农业和城镇的空间关系，注重生态景观、地形地貌保护、农田景观塑造、绿色开放空间与活动场所以及人工建设协调等内容。
综上，《指南》明确地阐释了城市设计在国土空间规划编制中的角色和运用方法，及在用途管制中的要求，其宗旨就是以文化作为人与生态关系的媒介，以城市设计思维将人工之美有机嵌入自然原真之美，使人工与自然融为有机整体，实现对“美丽国土”全域空间全要素的精细化管控。
参考文献：
中华人民共和国自然资源部. 国土空间规划城市设计指南. 2021.6
段进. 国土空间规划中如何加强城市设计. 城市规划学刊. 2020.5
文章作者：吕斌，北京大学城市与环境学院 教授，中国城市规划学会 副理事长
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