天然气直供动了谁的“奶酪”？
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日前，广东省发改委发布的《广东省发展改革委关于调整省内天然气直供有关事宜的通知》（下称《通知》）称，年用气量达到1000万立方米以上、靠近主干管道且具备直接下载条件的工商业用户可实施直供，同时城镇燃气企业和直供用户可自主与主干管道建设运营企业协商选择供气接入方式，鼓励多气源供应。对于天然气利用“最后一公里”的问题，又一个天然气利用大省给出详细的改革路径。
“门槛低、选择多、更开放、监管职责明确”成为共识，但直供政策在推行和实施过程中仍要面对“直供是否是降低气价的最佳途径”“城燃利益冲突如何应对”“直购+自建是否合理可行”等问题。
近国家能源局山东监管办党组成员人士指出，“改革必将触动各方利益，天然气直供的意义已超越降价本身。”
（文丨本报记者 渠沛然）
政策逐渐开放
2013年，国家发改委印发的《国家发展改革委关于调整天然气价格的通知》，首次提到“对燃气发电等大型用户，要尽可能减少供气环节，降低企业用气成本”，此后多个省市陆续出台文件明确鼓励和支持大用户用气直供，但在进入门槛、路径选择和监管职责等方面进程不一。
相比山东和浙江年用气量达5000万立方米和2000万立方米的要求，此次广东将大用户定义为年用气量1000万立方米，门槛不断降低。
“比较来看，山东的直供政策苛刻且保守，在触碰城燃利益时没有冲破现有制度，模棱两可并不彻底。浙江在相关文件中指出管输企业要加快推进天然气扁平化改革，这表明其输送决定权和话语权仍然较弱。”一位业内人士对记者说，“广东改革确实值得称赞，不仅年用气量标准降低，在可选择气源和路径方面，不论国家管网还是省管网都将共同承担各类气源的输送功能，职责明确。”
该人士指出，随着改革的深化，最终的划分标准必然将由市场决定，准入门槛也将更加开放。“未来其他天然气利用大省将准入门槛降至1000万立方米以下也极有可能。”
在工业大用户与城镇燃气企业的代输关系方面，《通知》充分考虑了直供与城燃和市场的关系，以更开放的姿态为用户提供了选项，代输或自建均可，并鼓励多气源供应。
据记者了解，广东管道气的供气层级不断叠加，部分企业反映还未使用天然气就要支付0.27元/立方米的管输费，导致气价比煤炭价格贵4倍左右。以东莞的直供气试点为例，减少“中间商”可为企业降低成本约0.25元/立方米，每年节约用气成本近2.13亿元。
“如果直供气或管道建设、维护的成本既符合规定又比代输合算，企业何乐而不为”。中国石油大学(北京)工商管理学院教授陈守海说，“通过减少中间环节降低用气成本，在天然气市场化改革的大背景下，这无疑是扩大天然气利用、降低实体经济用气成本的重要途径。”
“但直购+自建是否会形成第二套管网，在安全性、气源调度、居民用气保障等方面如何保障，也给相关管理和监督部门带来新的挑战。”陈守海补充说。
绕不开的利益博弈
多位受访人士表示，改革必然涉及利益。天然气直供就是产业链不同环节之间利益的调整和再分配。推行直供政策，就会出现“用户欢喜城燃愁”的局面。
城燃利益被“瓜分”是目前天然气直供中最为突出的矛盾，也是绕不过去的“硬骨头”。
在现行价格机制和结构下，一方面城燃要靠大用户来维系运营和生存，另一方面，燃气电厂等大用户对平衡城市管网的用气负荷、优化用气结构、体现规模经济起着重要的支撑作用，一旦将这些大用户剥离出去，必定会给城燃生存带来挑战。
此外，产业链利益分配机制不顺，叠加消费需求放缓，为城市燃气企业带来了双重压力。为应对新冠肺炎疫情，各地政府相继推出扶持政策减轻企业用气负担，支持中小企业健康发展，要求城市燃气企业有针对性地实施降低气价、延后缴费等优惠政策，对城市燃气企业的生产经营带来实质性影响。
但上述业内人士表示，城燃的“奶酪”被改革触动不可避免。“动了，也不至于活不下去。不仅是城燃企业，上游、中游目前都在承受改革带来的压力，因此城燃‘抱怨’毫无道理。正确的态度才能为改革提效，而不是保守地维持既有利益格局。”上述人士说。
政府特许经营权具有唯一性、排他性，直供确实是瓜分了城燃企业的市场，减少了经济收益。但如果把“蛋糕”做大了再分呢？
有人士建议，在天然气“直购+自建”模式中，不妨变“自建”为“共建”，一是支持城燃建设管道并提供有偿的代输及运维服务，同时鼓励气源企业、省管网经营企业、城燃企业及大用户合资建设新建直供管道，实现直供各方利益的“最大公约数”。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员郭焦锋指出，城燃可以发挥自身优势，考虑向综合能源服务商转型，形成与燃气主业的协同效应，带动用气量增长。
“目前，国家和省级管道允许混合所有制投资，城燃可以向中游转移。不少大型燃气公司也在加紧布局LNG（液化天然气）进口，城燃还可以向上游挺进，打造全产业链模式。” 郭焦锋说，“城燃未来市场空间将至少提高一倍，扩大特许经营范围，将触角延伸得更广、增加能源供应种类，在经营区域内同时为客户提供气、热、电，即以特许经营的方式开展综合能源服务，形成新的服务业务利润增长点。”
多位受访人士表示，虽然直供并非降低气价的最佳途径，大面积降低气价难度很大，但仍然是目前天然气价格改革中容易打开的缺口。
细化监管责任
在国家政策制定与落地过程中，尽管已在诸多文件中指出并强调放开大用户用气直供，但由于大部分要求仅是鼓励性或引导性文件，约束力较弱，地方政府或城市燃气企业在执行过程中有较大回旋余地，一定程度上阻碍或延缓了具备条件的大用户直供。
有业内人士指出，广东出台的《通知》明确，不同性质的建设主体对应不同的上级主管单位，权责明确，条理清晰，变相减小了直供主体申报和运营的阻力。
受访人士表示，在各方利益的博弈中，政府应担当调和监督的责任，既要保障城燃利益，又要推动直供改革深入。
一方面，对新增大用户严格区分情况确定是否纳入直供范围，对能利用城市燃气企业现有的全部或部分管网供气的新增大用户，“通过城市燃气企业供应可以减少重复投资、降低营运管理及维护等资源投入的，不宜纳入上游直供的范围。”陈守海说。
另一方面，在规范性法律文件层面上对大用户用气直供相关要求进一步明确。一是允许城市燃气企业继续保留特许经营权，在其区域内独家建设城镇燃气主管网，并拥有排他性的对公用性质用户供气的权限，但必须开放工业供气、加气站加气等非公用性质管道燃气经营的市场准入；二是进一步理顺天然气价格体系，解决终端交叉补贴和特许经营权补偿问题；三是需进一步明确经营许可与特许经营制度的关系，尽快出台具有实操性的经营许可实施细则；四是进一步规范尤其是管网设施开放相关市场行为，促进油气管网设施公平开放。
有人士指出，无论是在竞争性环节还是自然垄断环节，目前都缺乏相应的监管机制和手段。加强监管就要涵盖市场准入、政策执行、交易环节、交易成本、价格构成的全过程，实行信用监管、提升监管效能，坚定不移推动直供改革。
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