中国反贫困新命题

【中国今后的反贫困行动应该在政府主导之下，依靠市场力量、社会资源来推动，从而形成“政府主导、社会参与、市场促进” 治理贫困的新格局，使治理贫困的效果更好，更可持续】

□林闽钢

近期，甘肃省发生的“杨改兰事件”引发了媒体和社会的广泛关注，无论是对该事件原因的阐释，还是由此对社会结构和社会政策的反思性评论，都迅速推升了公众的关注程度。在我看来，甘肃“杨改兰事件”的发生在偶然性中隐藏着必然性。在痛定思痛和行政问责之时，更需要理性思考，抓住该事件所带来的制度改革和政策转化的时机，积极促进中国反贫困战略的转型升级。

反贫困战略的对象：进一步向更大规模的低收入群体扩展

中国是世界上最大的发展中国家，也是贫困问题最突出的国家。30多年来，经济的快速增长和政府采取强有力的反贫困措施，已经使6亿多人脱贫，中国成为全球首个实现联合国千年发展目标、使贫困人口减半的国家，成绩举世瞩目，但存在的问题也相当突出。

一是中国反贫困战略的对象仍然是绝对贫困人口。2011年11月29日，中央扶贫开发工作会议将农民人均年纯收入2300元（2010年不变价）作为国家扶贫标准。到2014年农村绝对贫困人口还有7017万人。根据物价指数、生活指数等进行动态调整后，2015年贫困标准提升至2800元，按购买力平价计算，略高于世界银行个人日均1.9美元的贫困标准，还属绝对贫困范畴。截至2015年底，全国有城市低保对象957.4万户、1701.1万人。2015年全国城市低保平均标准为451.1元/人·月。全国有农村低保对象2846.2万户、4903.6万人。2015年全国农村低保平均标准为3177.6元/人·年。城乡低保标准仍处于事实上很难维持贫困家庭基本生活的水平。

二是中国相对贫困人口总数巨大。2014年4月1日，国家主席习近平在比利时欧洲学院的演讲中指出，“根据世界银行的标准，中国还有2亿多人口生活在贫困线以下，这差不多相当于法国、德国、英国人口的总和”。面对如此巨大的相对贫困人口规模，需要在2020年消除绝对贫困人口的同时，开始在中国反贫困战略设计上，采取渐进式推进的原则。应以“小步慢跑”方式把相对贫困人群分类、分批纳入反贫困战略瞄准的范围。

从全世界反贫困历程来看，反贫困具有明显的阶段性，反贫困战略普遍的演变规律是，从绝对贫困人口向相对贫困人口渐进扩展。目前，在中国对农村贫困地区实施大规模精准扶贫，解决7千多万绝对贫困人口的温饱问题之时，进一步向更大规模的低收入群体实施反贫困战略的时机也同时开启。

反贫困战略的重点：进一步向更艰难的发展型贫困开战

贫困是相对于富足而言，因为贫穷而生活窘困，称之为贫困。长期以来，在中国反贫困对象的瞄准和政策设计上，侧重于“因贫”所导致的基本生活方面“窘困”问题的解决，即聚焦我们通常所说的“生存型”贫困问题的解决。而我们在各地实地调研中发现，在缓解贫困人口糊口“窘困”的同时，尤需重视“致贫”因素无法解决，即由于贫困者自身的因素和社会条件的限制，导致这部分贫困群体没有发展能力和发展机会。在这个意义上，发展型贫困的实质是能力贫困和权利的贫困，显然，解决发展型贫困比解决生存型贫困更困难，持续的时间会更长，遇到的社会问题会更多。

20世纪90年代以来，中国社会一个引人注目的现象，是伴随贫富分化悬殊而出现了一个“底层社会”。同时，还应看到，任何一个市场经济国家，由于市场竞争和自身能力等多种原因，都会有规模大小不同的底层社会。换句话说，底层社会的出现并不可怕，但需要理性面对，更需要积极干预。

向发展型贫困开战的核心是打破底层社会最令人不安的固化状态和贫困的代际传递链条。因此，外部反贫困资源的输入，只有在解决贫困者基本生活困难的同时，增强这部分贫困者的发展能力和发展机会，才能起到根本作用。这就需要促进贫困者的社会参与，拓展有助于贫困者社会参与和社会竞争能力提高的服务项目，挖掘其发展潜力，由“他助”转换成“自助”，克服传统扶贫方式消极被动的缺陷，使贫困者依靠自己的力量解决问题，最终融入社会发展之中。

从多数国家缓解贫困代际传递政策的设计来看，基本都是通过提升家庭经济和抚养能力来帮助儿童摆脱贫困风险，避免陷入贫困代际传递。之所以要重视家庭的作用，是因为儿童早期接受的教育均来自家庭，儿童成长所需要的主要资源也来自家庭。政府在贫困儿童救助上所扮演的角色不能取代父母或家庭。因此，通过改善家庭状况，提升家庭抵御社会风险的能力，帮助家庭采取合适的抵御风险的行动，保障儿童的成长与发展，可以阻止贫困的代际传递。目前，全面实施“儿童发展计划”和贫困地区“妇女教育计划”，加强母亲教育和女童教育，尤为迫切和重要。

反贫困战略的整合：进一步全面提升整体性贫困治理能力

 “十三五”时期，在中国全面建设小康社会进程中，反贫困进入攻坚阶段，迫切需要把政府和社会的各种反贫困资源整合起来形成合力，使经济政策和社会政策交互发挥作用，全面提升实施反贫困战略的回应性和有效性。

治理贫困是一项系统工程。地方政府治理贫困的工程，不仅涉及扶贫开发、民政等部门，还广泛涉及财政、教育、卫生、交通、农业等诸多部门，需要做好区域性经济社会发展战略及总体规划。

一方面，政府各部门需要在各自职能范围内履行责任，还需要协力制定具体的反贫困政策，以科学精神创新和完善地区扶贫体制机制，形成完整的反贫困政策体系。目前，首先需要解决的，是扶贫开发与低保两项制度在标准衔接、对象衔接、机制衔接和管理衔接上存在的突出问题。扶贫标准和低保标准“两线分离”的状态，对应了扶贫对象数据库和低保对象数据库“两库分离”的管理现状，形成了农村扶贫对象和低保对象两个不同的管理群体，存在两套管理体制和运行机制，由此带来明显的弊端。在有条件的地方可以率先进行“两线和两库”的整合，为中国反贫困战略升级转型奠定基础。

另一方面，还需要针对贫困群体开展基本公共教育、基础设施建设、基本医疗卫生服务、基本社会保障服务等，实现公共服务均等化，创造条件让贫困群体自强自立。

鉴此，应统筹并理顺反贫困的机构职能、体制机制、政策战略，整合政府和社会资源，这是增强反贫困的有效性和长效性的关键。

中国今后的反贫困行动必须在政府主导之下，依靠市场的力量、社会的资源来推动。要充分发挥社会组织和专业社会工作者的作用，通过政府购买社会服务的方式，鼓励社会组织和专业社会工作者直接针对贫困户、贫困村，采取多种方法，开展针对性强、实施效果好的项目。特别是针对农户开展各种形式的技术培训，传授技能，传递信息。

鼓励社会组织和专业社会工作者广泛参与贫困治理，有助于引导社会力量向贫困地区汇聚，有助于形成政府力量和社会力量有机结合的新的推动机制，从而形成“政府主导、社会参与、市场促进”的贫困治理新格局，早日实现反贫困目标。

（作者为中国社会保障学会社会救助分会会长、南京大学社会保障研究中心主任）