周新军：从运输资源优化配置看出租车新政

【网约车平台管理需要处理政府管制与市场竞争的关系，以及平台垄断与自由竞争、多头发展的关系】

□周新军

经国务院同意，《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(简称《指导意见》)、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(简称《管理办法》)于7月28日正式出台。从经济学角度看，这两项新政有利于运输资源的优化配置，是从供给侧角度实施的一次深度改革。

着眼点：优化运力资源

近年来中国出租汽车行业服务与消费者不断增长的个性化出行需求之间的矛盾日益突出，“打车难”已经成为很多大城市的通病。解决这一问题的思路无非是两种，一是增加出租车的投放数量，二是用好现有的存量资源，通过挖潜提高运力。比较而言，后一种思路更为现实。增加出租车的供给数量，自然有利于缓解上述矛盾，但是出租车本身所存在的弊端（运营效率低、排放量高和占用道路资源高等）以及乘用价格高，使得它不可能成为大众交通工具，这就决定了它的规模不可能快速扩大，它始终应处于适当发展和可控状态下。在这种情形下，优化现有的出租车资源配置就成为解决矛盾的主要形式。过去有些城市在这方面也做过尝试，比如单班改为双班、“电召”服务等形式，都是优化存量配置的手段。但由于力度过小，并没有从根本上优化出租车的供给结构。

一直以来，出租车市场存在着一种怪象：一方面是人们打不上车，急不可耐；另一方面出租车揽不上客，闲得无聊。运力资源的巨大浪费，究其原因，主要是出租车供给者与需求者之间产生的信息不对称。加上出租车“拒载挑活”现象也屡见不鲜，更加大了打车难度。此外，出租车资源的来源比较单一，没有实现多元化。事实上，出租车来源完全可以实现多种渠道。除了专门的汽车租赁公司外，还有为数众多的私家车也可以出租。这其中就蕴含着巨大的潜力，可以在不增加城市乘用车数量的前提下，增加出租车的运力资源。甚至是一些“黑车”，都可以通过监管机制的不断完善、强化和政策的引导“改邪归正”。由此看来，如何优化利用既有的运力资源，成为出租车改革的着眼点。通过准入政策、价格机制以及监管措施等领域的调整和完善，使这些已有的和潜在的运力资源得到最大程度的优化配置，来改善现有的供给结构，实现运力的快速提升，满足人们的出行需求。

开放原则：依法合规

不可否认，中国出租汽车行业一直存在着行业相对封闭、利益格局相对固化的情况，极大阻碍了网约车、顺风车以及“专车”等服务新业态的发展。因此，管理部门需要转变理念，对出租车市场持一种更加开放的态度，鼓励有序发展网约车等服务新业态，利用市场机制打破行业封闭和利益格局固化的现状。

由于出租车市场存在着监管难的问题，如果进一步开放，就必须要做到依法合规，才能避免“泥沙俱下”、“一窝蜂”的乱象，造成网约车的泛滥。根据一些成功的经验和过往的疏漏，重点要解决如下几个问题：

一是经营权使用方式问题。有些城市对出租车经营权未设置期限、私下炒卖严重，导致经营权价格畸高，经营成本上升，行业缺乏退出机制，运力调整困难，这是出现“打车难”等现象的一个根本原因。把经营权管理制度改革作为本次出租车改革的一项重点内容，应该说抓住了问题的本质。《指导意见》明确提出，“对于新增出租汽车经营权一律实行期限制和无偿使用，并不得变更经营主体。现有经营权未明确具体经营期限或已实行经营权有偿使用的，地方政府要制定科学过渡方案，合理确定经营期限，逐步取消有偿使用费”。经营权的规范管理将为出租车行业的有序发展提供重要保障。

二是网约车规范管理问题。主要包括准入标准、价格机制、车辆安全、报废管理、保险制度、税费缴纳等方面，如果管理不规范，就会与传统出租汽车形成较大的差异，出现不公平竞争。比如，驾驶员的进入条件，《管理办法》明确了从事网约车服务驾驶员的四个条件。对于符合条件的驾驶员，应按规定通过考核后，取得《网络预约出租汽车驾驶员证》。另外，经营者还需要办理《网络预约出租汽车经营许可证》，网约车车辆需要《网络预约出租汽车运输证》。网约车服务要三证齐全且开具出租汽车发票。规范管理是保证市场有序竞争的重要前提，尤其是相对于数量众多、成分复杂、人员庞杂的出租车行业而言，更应该加强对网约车的规范化管理。

三是平台管理问题。一些平台利用资本优势通过给乘客高额奖励和优惠、向驾驶员发放超额补贴等手段，抢占市场份额，改变了原有的运输市场秩序，对传统出租汽车行业造成较大冲击。很多城市出租汽车驾驶员收入大幅下降，新旧业态对立严重，加上传统出租汽车行业还存在不少深层次矛盾，导致各地不稳定事件频发。平台管理需要处理政府管制与市场竞争的关系，以及平台垄断与自由竞争、多头发展的关系。政府需要做的是对平台合规性进行管理，包括事前的准入标准、运营过程监管以及事后考核等方面的事情。最近关于网约车平台兼并垄断问题的讨论尤其引人关注。继2015年滴滴和快的并购案之后，如今滴滴和优步的联姻再一次陷入涉嫌垄断的争论之中。那么，这种垄断政府是否需要介入干涉呢？《指导意见》明确鼓励巡游车经营者、网络预约出租汽车经营者通过兼并、重组、吸收入股等方式，按照现代企业制度实行公司化经营，实现新老业态融合发展。鼓励巡游车企业转型提供网约车服务。这就需要判断这种垄断是否会给市场带来负面影响。《指导意见》同时也强调，要依法查处出租汽车妨碍市场公平竞争的行为和价格违法行为。

手段：互联网＋市场化

造成“打车难”的一个重要原因是打车人和出租车司机之间存在的信息不对称。互联网的出现，无疑为解决这个问题提供了技术手段。通过网络服务平台，出租车司机和乘客彼此间的需求和供给在最短时间实现有效的对接。网约车就是互联网+出租汽车产生的一种服务新业态，它的出现加快了司乘之间的信息交互，满足了双方经营预期。传统的巡游车需要借助互联网实现转型升级，做到有目标、有针对性进行巡游。出租车管理公司借助互联网平台对高峰和低谷实现“削峰填谷”，实现资源的均衡配置。

利用互联网手段，还可以大大促进运输资源市场化进程，有利于最大程度地调动各种运力资源加入到网约车行列，比如私家车等，利用市场化手段来彻底根治“黑车”现象。过去我们很多时候都是采取行政执法手段，集中打击“黑车”，虽然取得了一定的效果，但也只是打一阵好一阵，很难彻底整治。这说明，行政手段只能“治标”，而难以做到“治本”。如果能充分利用好互联网+市场化手段，“打车难”尤其是高峰时段打不上车，就很可能会成为历史，而由此伴生的“黑车”现象从此也就彻底失去了需求市场，就会自行消失。

目标：高效＋安全

出租车资源优化的改革目标自然是高效和安全。高效是指通过改革将有限的运输资源充分配置到最需要的地方，做到随时随地满足乘客打车的需求。这里的关键是通过机制的建立，引导出租车资源的流动和分配，尤其是高峰和低峰时间段的分配，有公共交通服务和没有交通服务时间的分配。目前除了上下班高峰时段出现“打车难”以外，还出现了公交和地铁停运时“打车难”的现象。高铁快速发展以后，包括北京在内的很多城市没有实现公交、地铁与高铁到站时间的完全接轨。这种情况除了监管不力之外，跟资源缺乏有效配置密切相关。如果在这个“真空”时间段能够合理进行调运，那么就可以有效增加出租车的供给，广大旅客可以免受身心劳顿。

出租车市场开放后，让民众最担忧的是行车安全问题。一些恶性安全服务事故如出租车司机劫财、劫色的事件等不时在媒体和网络上曝光。另外，司机乱收费而与乘客发生纠纷的事件也时而有之，大部分情形是乘客权益难以得到法律保障。如何保证乘车人最基本的安全需求呢？《管理办法》中对网约车驾驶员的准入条件进行了严格规定，但如何保障这些规定在实施过程中能够完全到位，仍是一个需要重点关注的事情。除了需要有关部门密切配合，在审批过程中应严格准入条件，从源头把好第一关。对于在办证过程中审批人员和监管人员玩忽职守，造成工作失误，要严肃追责。此外，还需要通过信息化手段的不断完善，强化对出租车途中的监管，实现运营服务全过程记录，要能够发现异常情况并及时予以纠正和制止，这样才能保证在关键环节堵住疏漏，营造一个纯净、放心、安全的网约车服务市场。

(作者为中国铁道科学研究院研究员)