农地承包还是“永久不变”好

【“永久不变”不是“国有永佃”，不是“私有”，而是建立在土地集体所有制基础上的“永佃制”，即农地集体所有、永久租佃】

□廖洪乐

2008年，中共十七届三中全会提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”政策（简称“长久不变”）。不过，“长久不变”究竟是多久，“长久不变”政策与“30年不变”政策是何种关系，至今并未明确。

随着1993年出台的农地承包“30年不变”政策到期时间越来越近（最早的地方将于2023年到期），人们开始关注农地承包“30年不变”政策到期后如何走的问题，决策层、学术界已经围绕如何落实“长久不变”政策开展广泛调研和讨论。在我看来，“长久不变”的实质就是“永久不变”。

“永久”不是“永佃”和“私有”

首先，“永久不变”不是“国有永佃”。20世纪80年代，中国学术界出现过“国有永佃”政策主张，即将集体土地收为国有，再由国家将土地使用权永久租佃给农民。应当说，20世纪八九十年代提出集体土地国有化主张有其合理性。一是在计划经济时期中国经历过将集体所有制改为全民所有制的阶段；二是当时农民对土地的资产属性基本没有认识，土地只是一种农业生产资料；三是农民放弃土地转为城镇居民后，可获得更好的工作和福利保障。21世纪以来，随着工业化和城镇化进程加快，土地价值急剧上升，农民视土地为重要财产，政策环境和农民认知已发生根本改变，现在再改土地集体所有为国有已经行不通。一方面，若将集体土地无偿或低价收为国有，必然会损害农民利益，引发农民强烈不满和社会动荡；另一方面，若按市场价格由国家将集体土地收为国有，财政承担不起。因此，“永久不变”应该建立在集体所有制基础上。

其次，“永久不变”不是“私有”。“永久不变”与土地私有的根本区别体现在两个方面。第一，土地所有权仍属农民集体所有，不可买卖。这种制度设计可自动防止农地过分集中的问题。第二，农户只有将土地用于农业用途时才享有“永久不变”权利；若用于非农用途，“永久不变”权利会自行终止，其拥有的权利按非农用途规定执行。

因此，“永久不变”不是“国有永佃”，不是“私有”，也不是集体所有、短期承包，而是建立在土地集体所有制基础上的“永佃制”，即农地集体所有、永久租佃。

家庭承包制度“永久不变”与承包地块“永久不变”

1997年中办发16号文件明确指出：土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营期限（即承包期）；集体土地实行家庭承包经营制度，是一项长期不变的制度。2003年施行的《农村土地承包法》也严格限制土地调整，2007年施行的《物权法》更是将土地承包经营权作为用益物权予以保护。

从各地实践看，30年承包期内不调地的规定得到了较好落实。我们2013年底对全国11个省、98个县、107个行政村和1100户农户的调查数据显示：有60%的样本县全县统一30年承包期内不调地，有76%的样本村全村统一30年承包期内不调地，有63%的农户也明确表示30年承包期内不调地。

若将“永久不变”仅理解为家庭承包制度“永久不变”，而承包地块和承包面积可每隔一段时间调整一次，就必然面临“多长时间调整一次”合适这个难题。若将“永久不变”仅理解为承包地块和承包面积“永久不变”，这种政策规定就没有实际意义。1949年以后30年农业集体化失败的教训和改革开放30年家庭承包成功的经验告诉我们，家庭经营是最适合农业的一种经营方式，家庭承包制度必然要“永久不变”。因此，“永久不变”应当既是家庭承包制度“永久不变”，也是承包地块和承包面积“永久不变”。

“永久不变”利弊分析

20世纪八九十年代农地政策设计的重点是围绕解决农业自身问题，“15年不变”和“30年不变”政策意图非常清晰：即通过更长承包期限稳定农民预期，促使农民增加投入特别是中长期投入，为农业自身发展创造一个良好的制度环境。可以说，“15年不变”和“30年不变”的政策出发点主要是服务于农业。

21世纪以来，中国经济社会环境正在发生根本改变。第一，社会主义市场经济体制更加完善。政府在强化公共服务与社会管理职能的同时，逐步将经济管理职能交还给市场。第二，中国正处于城市化加速发展阶段。根据我们推算，这个阶段将持续至2035年，这期间会有大量农村人口迁移到城镇。第三，城乡一体化进程加速，所有妨碍城乡一体化进程的制度都将逐步退出历史舞台。第四，现代农业需要高智力支持和大量资金投入，新型农业经营主体需要宽松的制度环境和金融扶持。第五，农民维权意识增强，产权和人权保护越来越成为社会关注的焦点。第六，中国国际地位进一步提高，需要借助良好制度治理建成现代化强国。因此，新世纪农地制度长远设计除继续坚持服务农业外，还要更多地服务于社会主义市场经济体制建设，服务于城镇化和城乡一体化，服务于农民财产权利保护，服务于提高中国国际地位和增强其影响力。

实行“永久不变”，除有利于稳定农民预期和促使农民增加投入外，还可实现如下多个目标。

第一，有利于保护农民财产权益，促进农村人口流入城镇。目前中国出现了农民不愿转市民现象，根本原因就在于农民担心转为市民后会失去其农村土地和房屋财产权利。只要承包有期限，就无法消除期限到期要调地的顾虑和恐惧，进而动摇农民进城久居的决心。

第二，有利于保护耕地和基本农田。农民获得永久承包权后，一般不会轻易改变农业用途，否则，就会失去永久承包权。相反，他们还可能将其他非农地改为农业用地以获得永久承包权。

第三，有利于促进农地流转和适度规模经营。农民获得永久承包权后，会更加放心地转让其使用权和经营权。

第四，有利于降低社会交易与管理成本。政府不再为定期调地和土地承包经营权重新确权登记颁证而支付巨额费用，乡村干部不再为定期调地而花费大量时间和精力，农民不再为承包权受侵害而上访告状。需要指出的是，随着政府取消农业与非农业户口划分，今后因人口变动调地会变得非常困难，因为新增人口已没有农业与非农业户口之分。

当然，实行“永久不变”也会引发两个担心：一是担心人地矛盾恶化，重现中国历史上曾出现的土地占有严重不平等问题；二是担心农民就业和基本生活保障出问题。但是，任何制度都有利有弊，我们的选择应该是趋利避害。相对于定期调地制度，“永久不变”制度引发的问题相对容易解决。人地矛盾恶化可通过设定承包地持有上限办法解决，限制土地持有上限是世界上许多国家的通行做法。建立土地承包经营权登记制度后，限制土地持有上限的办法会变得切实可行。至于“永久不变”可能引发就业与基本生活保障问题，这种担心在过去是可以理解的，但如今，除农业外，农民还有大量非农就业机会，同时，最低生活保障制度已经为农民基本生活保障兜底，今后这项制度还会更加完善。

“永久不变”并不排除农地承包制度多样性

受“渐进式”改革方式影响，改革开放30多年来中国农地制度呈现明显的统一性与多样性并存特征。同样，出台“永久不变”政策，也不排除农地承包制度多样性，有些村庄还会坚持调整土地。但是，如果有农户主张永久承包权，政府应当坚决支持其主张，村组集体不得以少数服从多数为名剥夺其永久承包权。

五点建议

第一，适时出台政策，并修改相关法律、法规。建议中共十九届三中全会正式出台农地承包“永久不变”政策，并由党中央向全国人大提出修法建议，为2023年正式实施“永久不变”做好准备。

第二，坚持“稳定为主”原则。原则上，“30年不变”到期后顺延为“永久不变”，个别地方确因人地矛盾过于突出，经村民会议同意和上级政府批准，可进行一次小调整。

第三，“30年不变”未到期的地方，应继续执行“30年不变”政策。个别条件成熟的地方，可探索提前实行“永久不变”。

第四，扎实做好土地承包经营权确权登记颁证工作。在目前正推行的土地承包经营权确权登记颁证中，要高度重视“30年不变”与“永久不变”的有效衔接。为此，土地承包经营权确权登记颁证必须坚持进度服从质量。

第五，设定承包土地持有上限。政府对农民合法登记的承包土地设定上限限制，超过上限的农户，须将多余土地退还给集体经济组织，或者征收承包土地持有费用。

 （作者为农业部农村经济研究中心研究员）