人民检察 | 江朋：工程建设招投标领域数字监督的成效与深化

工程建设招投标领域数字监督

的成效与深化

作  者

江朋

杭州市钱塘区人民检察院

第五检察部检察官助理

本文作者系杭州市钱塘区人民检察院第五检察部检察官助理江朋，文章发表于《人民检察》2023年12月（下半月），第24期。

工程建设招投标活动的规范透明事关工程质量安全，但该领域恶意竞标、串通投标、违法评标、贪污腐败等问题突出，严重破坏市场秩序，严重威胁人民群众生命财产安全。检察机关从工程建设招投标领域违法犯罪个案出发，找准监督治理切口，归纳梳理规则，联合住建、交通等行政监管部门共同开发法律监督模型，通过类案监督剖析行业监管漏洞，推动堵漏建制，促进“行业清源”和社会治理水平现代化。

一

工程建设招投标领域的治理困境

（一）工程建设招投标领域违法违规问题突出

工程建设领域投串通投标、以他人名义投标、出借资质、评标专家打照顾分等问题突出，行业治理存在痛点、堵点。比如，浙江省杭州市钱塘区检察院分析该院近5年串通投标刑事案件文书后，发现23家企业存在出借资质给他人投标和12名专家违法评标但未受到行政处理的线索。

工程建设招投标领域易隐藏腐败和黑恶犯罪。串通投标案件往往横向关联行受贿、非国家工作人员行受贿等职务犯罪案件，背后潜藏腐败问题。串通投标活动也易牵扯强迫交易、寻衅滋事等违法犯罪行为，是黑恶势力犯罪活动的主要形式之一。

（二）工程建设招投标领域缺乏有效监管体系

在工程建设招投标领域，除非有内部人员举报，行业监管存在线索发现难、查处手段有限、举证难、认定和处理难等问题。串、围标企业往往因共同的利益形成攻守同盟，案件查办很难找到突破口。查询资金流向等调查手段虽有成效，但一般只能在刑事立案的前提下，由具有侦查权的侦查机关经法定程序才能行使。部分评标专家长期与投标单位保持不正当往来，在评标打分环节进行权力寻租，行为较为隐蔽，查处难度更大。

（三）工程建设招投标领域行刑衔接不畅

行业监督执法机关对工程建设招投标领域的违法问题主动发现能力不够。由于行刑衔接不畅，行业监督执法机关也不掌握司法机关案件中隐藏的监督线索。行刑衔接不畅体现在缺乏协同机制和数据多维度壁垒两个方面。在行刑各部门缺乏协作机制的情况下，线索移送反馈往往通过就案论案、一事一沟通、函来函往等方式运行，依靠的是承办人个人的专业素养和负责态度，监督效率低。此外，数据也存在三个维度的壁垒，除了行政执法机关和司法机关之间的数据壁垒，行政执法机关内部和司法机关内部也存在数据壁垒。

二

大数据赋能工程建设招投标领域

法律监督的检察实践

针对工程建设招投标领域上述问题，传统点对点式的个案监督不能满足监督治理的需要，检察机关应构建监督模型，实现批量化、智能化、自动化的类案监督，同时在案件办理基础上，加强调查研究，完善行刑衔接机制，提升监督促进治理的质效。

（一）深挖个案，找准监督促治理“小切口”

2021年10月，钱塘区检察院在办理刘某等6人串通投标案中发现，涉案串标公司为谋取中标，由刘某负责具体投标工作安排和引导报价，在辖区多个项目招投标过程中以借用资质和统一制作标书等方式，组织数家公司同时参与某一项目的招投标，由公关组成员联系评标专家给予关照并许诺财物及其他好处等，排斥竞争对手，损害招标人和其他投标人利益。钱塘区检察院成立工作专班，对该案进行深挖，梳理了工程建设招投标领域3类主体4个监督问题。一是串标主体涉及串通投标、以他人名义投标的违法行为。这里面包含了两个问题：第一，串标主体中的企业和相关责任人的双罚问题。招标投标法和国务院《招标投标法实施条例》均规定，投标人串通投标或以他人名义投标，投标企业和相关责任人均应受到罚款等行政处罚。根据刑事诉讼法第177条、行政处罚法第27条、最高检《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第8条的相关规定，检察机关应当对被不起诉人是否需要行政处罚进行审查，并将线索移送至有关主管机关。第二，被起诉串标企业多次串通投标依法应当从业限制的问题。由于串通投标罪只能对犯罪主体进行人身罚和财产罚，无法进行从业限制等资格罚。对被起诉串通企业多次串通投标依法应当从业限制，也是检察监督的履职点。二是陪标主体涉及出借资质供他人投标的违法行为。出借资质无法为刑法所评价，检察机关应当督促行政执法机关对该问题依法处理。三是评标主体涉及私下接触投标人、接受他人请托打照顾分、收受投标人财物或其他好处的违法行为。

（二）构建监督模型，实现类案监督的数字化

1.逐案解析，梳理业务规则。数字检察战略的核心是由传统案卷审查式的个案监督向数据归集研判导出的批量类案治理式监督转变。钱塘区检察院发现上述3类主体4个问题是普遍存在的，具有开展数字化监督的必要性。通过文书研判发现，判决书、不起诉决定书等法律文书中还包含了“项目时间、项目名称、企业名称、参与人员姓名”等监督所需的基础字段以及“以某某公司名义、实际控制、联系评标专家”等提示性表述，可以提炼出文书解析和违法类型智能判断的基础规则，具有开展数字化监督的可行性。经走访调研侦查机关等有关部门、咨询工程建设领域从业专家意见和争取自然语言处理、AI等技术领域专家的“外脑”支持，梳理形成20余条监督规则。

2.确定数据源，归集有效数据。为实现检察能动履职，钱塘区检察院在杭州市检察院的支持下，从IRS平台（一体化数字资源系统）调取全市近5年的行政处罚数据、企业工商登记数据和人员社保数据，从全国检察业务应用系统调取不起诉决定书、起诉意见书等法律文书数据，通过分析关键词来实现数据的精准归集。

3.根据业务逻辑规则，进行数据分析比对。监督模型运行的主要过程是数据提取分析比对。第一步:从全国检察业务应用系统提取串通投标罪相关案件法律文书。第二步：对串通投标罪案件裁判文书、不起诉决定书、起诉意见书等法律文书进行文本拆解筛查。筛选出含有“串通投标”“以他人名义投标”“借用资质”“同时控制”“联系专家”“照顾打分”等标签的法律文书。第三步：提取上述文书内项目名称、企业名称和人员名称等信息，并与企业工商登记信息、社保信息进行匹配验证，形成涉案项目、企业和人员数据。第四步:将上述项目、企业和人员数据和行政处罚数据库进行比对，查询涉案企业和人员是否因涉案项目被处理过。没有被处理过，系统自动判定为待监督线索。如果有行政处理记录，系统标记并推送至人工复核模块，重点审查有无处罚不当的情形。在杭州市检察院统一部署下，工程建设招投标监督模型在全市范围内推广应用，并由此开展工程建设招投标领域专项治理活动，共筛查近5年来166个工程项目，发现招投标违法行为监督线索540余条，涉及企业400余家。2022年3月以来，在全市8个区（县）办理了13件行政机关怠于履职的行政违法行为监督案件，同类监督案件基本实现市域全覆盖。

（三）体系化建构，推动系统治理

一是探索“个案办理—类案监督—系统治理”的实践路径。上述工程建设招投标法律监督模型以2016年至2022年杭州市串通投标罪案件为样本，发现工程建设招投标串通投标、出借资质、评标专家违法违规评标等现象易发多发，传统监管手段乏力，监管结构体系亟待变革。该模型演绎了“个案解析—类案排查—梳理要素—构建模型—线索研判—类案监督—协同整治—建章立制—更新迭代—螺旋升级”的运行逻辑，其构建运行过程是检察机关履行法律监督职责和参与社会治理的实践路径探索，通过各参与部门的相互配合、相互支持、同向发力，形成协同共治的强大整体合力。

二是完善机制保障，以制度刚性和服务柔性助力优化营商环境。探索建立工程建设招投标违法行为高频企业“黑名单”，完善信用评价体系，加强对“劣迹企业”的围堵，加大对“诚信企业”的支持。完善行刑反向衔接数字协同平台，初步实现市域内行政处罚数据、刑事案件数据共享，以招投标联合整治为切口逐步打破数据壁垒，激活从业限制制度，发挥监督合力。钱塘区检察院与区法院、区住建局、区综合行政执法局联合会签《关于建立工程建设招投标领域违法违规行为联动协作机制的工作意见》，强化在线索移送、场景共建和数据共享等方面合作，促进工程建设招投标领域全流程监管，规范工程建设领域市场主体的经营行为。

三

大数据赋能工程建设招投标领域

法律监督的完善路径

（一）以高质效法律监督理念革新数字检察思维

最高检应勇检察长强调，以高质效法律监督促进执法司法公正，维护公平正义，深化数字检察战略要构建“业务主导、数据整合、技术支撑、重在应用”的数字检察工作机制。当前，数字检察实践存在两个误区。误区之一是“数据拿不全，这活没法干”。在对数字化畏难情绪和数据归集“贪多求全”思维的双重叠加下，部分地区在数字检察工作中存在“等靠要”的情形。误区之二是“越位治理，手伸的太长”。实践中，脱离检察监督办案定位和能力水平实际，为数字化而数字化的情况时有发生，影响检察机关形象。数字检察工作要“重在应用”，数字监督模型应为检察业务服务，以监督办案成效作为检验模型成功与否的标准。数字监督模型的构建要围绕监督办案定位进行设计，切忌离开办案谈治理。

（二）以业务融合理念放大工作成效

大数据赋能检察监督变革的是监督思维，重塑的是监督模式，需要发挥检察上下一体、横向联动的整体性作战优势。模型运用要有融合意识，充分挖掘数据、技术在“四大检察”业务中的叠加倍增作用，放大工作成效。钱塘区检察院在工程建设招投标类案监督过程中，不断探索优化模型的融合监督能力，以模型判定的待监督企业、人员为锚进行历史招投标数据和关联案件数据的归集分析，形成了“行政+刑事+技术”的检察融合式监督。在刑事检察领域，通过数据提取和分析手段，深挖案涉项目中潜藏的违法犯罪线索，发现6名评标专家涉嫌串通投标共同犯罪线索并移送公安机关处理，共推动刑事立案5件36人，涉及资金13.2亿元。在行政检察领域，通过大数据分析方法叠加人工线下核查，在辖区29个工程项目中发现串通投标、以他人名义投标和出借资质等类案监督线索64条，向区住建局发出督促履职个案检察建议和类案检察建议各1份。目前，区住建局已约谈9个工程建设项目中涉围、串标的企业负责人，落实对26家涉案企业的罚款、约谈等行政处理措施，并在辖区范围内开展专项整治行动。

（三）以整体性治理思维促进系统治理

推动系统治理要坚持整体性治理思维，克服碎片化治理的缺陷，打破部门主义和协同不畅的现实桎梏。^[1]党的十八届四中全会提出要形成“严密的法治监督体系”。以大数据法律监督为代表的检察机关新型法律监督样态，能够促进执法司法、监督办案的信息化和协同共治，提升法治工作的质效，推动发挥检察机关在法治监督体系的枢纽作用。^[2]在工程建设招投标法律监督模型的构建过程中，检察机关积极推动监督主体之间，监督主体与被监督主体之间以及各主体内部的协同，以各主体内外协同的动能转化为提升工程建设招投标治理水平的势能。

工程建设招投标活动的监督治理是党委政府关注、人民群众关心、市场主体关切的重要领域，也关系到法治化营商环境的构建。该模型建设过程中，检察机关注重加强和党委政府的联系，坚持服务优化营商环境和经济发展大局，促进各主体形成合力。就被监督主体之间的协同而言，努力促进关键主体公共资源交易中心与检察机关的沟通协作。模型建设运行之初，公共资源交易中心由于不涉及行政处罚，并不在协同单位之列，但是模型产生的限制从业数据需要和公共资源交易中心的招投标系统对接才能发挥监督效果。同时，公共资源交易中心储存海量的招投标历史大数据，对类案监督具有重大意义。检察机关调研收集住建、交通、综合行政执法等有关执法和管理部门意见，积极争取党委政府支持，在数据共享和模型共建方面，补上了公共资源中心这重要一环，推动了被监督主体之间的协同。

参考文献（向上滑动阅览）

[1]参见韩兆柱、单婷婷：《网络化治理、整体性治理和数字治理理论的比较研究》，载《学习论坛》2015年第7期。

[2]参见胡铭：《全域数字法治监督体系的构建》，载《国家检察官学院学报》2023年第1期。

来源：杭州检察