观点丨江飞涛：美国产业政策的真相：历史透视、理论探讨与现实追踪（上）
近日，中国社会科学院工业经济研究所工业运行研究室副主任、副研究员，CIDEG研究员江飞涛的研究《美国产业政策的真相：历史透视、理论探讨与现实追踪》 发表于《经济社会体制比较》2019年第6期。
“清华CIDEG”经作者授权特将原文转载如下，以飨读者。由于文章内容较长，将分为上下两部分刊登。
《美国产业政策的真相：历史透视、理论探讨与现实追踪》 | |
《经济社会体制比较》2019年第6期 | |
沈梓鑫、江飞涛 |
江飞涛 中国社会科学院工业经济研究所工业运行研究室副主任、副研究员，CIDEG研究员 |
内容提要
二战结束以后，美国在全球政治、经济和科技领域确立领先优势。围绕美国在崛起过程中以及在领先之后是否实行产业政策以及如何实行产业政策，各国学者、产业政策研究者展开激烈争论。文章通过对近现代美国产业政策的主要目标、战略重点和具体措施进行历史透视和现实追踪，着力于揭示美国产业政策的真相：美国联邦政府是在尊重市场机制和公平竞争基本原则的前提下，构建起以科技与创新政策为核心的现代产业政策体系，而政府在其中正发挥着越来越积极的作用。2008年金融危机爆发以后，美国政府在战略部署上以推动先进制造业为主要目标，将产业政策与竞争政策共同视作促进产业发展与竞争力提升的重要政策，在具体措施上更为隐蔽和多样化，主要采用功能性、服务性政策工具，重点支持基础技术与通用技术的研究与扩散。文章还及时追踪了特朗普执政以来的最新产业政策并加以分析，这对当前我国的创新战略制定和产业政策设计具有重要的启示意义。
关键词：美国；产业政策；历史透视；现实追踪；创新政策
文章原文（上）
过去的80年间，在公共政策领域，有关美国是否实施过产业政策以及如何实施产业政策的争论始终持续不断，来自政界、学界和科技界的各方观点相互争鸣，激烈交锋。本文认为，只有从意识形态和学术观点层面上的认识分歧出发，在对围绕美国产业政策争论进行一次系统梳理的基础上，开展深入的历史透视和最新追踪，研究者们才能对二战以后的美国（以科技与创新政策为核心的）产业政策有一个全局式的掌握，从而进一步了解美国政府在科技产业创新领域的战略部署和真实意图。
一、美国产业政策的认识分歧：观点之争下的迷思
在二战结束以后，美国逐渐确立其世界霸主的地位，成为全球政治、经济和科技领域的绝对领先者和秩序规制者，聚焦了万千目光，是各国政府决策圈和学术理论圈争先关注的焦点和研究的对象，而围绕美国在崛起过程以及经济领先阶段，是否实行过产业政策以及如何实行产业政策的议题一直经久不衰，热度不减。就目前来看，存在三种主要论点：第一种论点认为，美国没有实施产业政策，不仅在事实上没有实施过产业政策，而且在理论上也不承认产业政策的重要性和必要性；第二种观点认为，美国政府实施了产业政策，政府在外部性领域、公共领域所采取的措施或提供的服务，属于在自由市场框架内实施的积极行为。第三种观点认为，美国政府实施了产业政策，美国政府并不像它标榜的那样不干预经济，而是对于本国经济有着深刻的干预。这三种观点，反映出现实存在着在认识上有着根本分歧的政治势力和学术派别[1]。
过去的80年间，美国在多数情况下被标榜为“自由市场经济”的成功典范，政界以美国共和党为突出代表极力宣扬“自由”主张。如20世纪70年代经济危机后上台的里根总统就坚持“新自由主义”理念，认为越是小的政府越能够给市场创造更多的自由，“自由市场可以实现资源的最优配置”，因此，他主张“小政府和更有限的政府”，能够为市场主体提供宽松的环境和市场自由竞争的政策空间。在老布什执政时期担任要职的前白宫幕僚长约翰·萨努努（John Sununu）曾公开坚称“我们根本没有实施过产业政策”（Buigues & Sekkat，2009）。
在这种意识形态主导下，产业政策一度被主流经济学家视作“毒药”。诺贝尔经济学奖得主贝克尔（Backer，1985）曾表示，“最好的产业政策就是没有产业政策”。发展经济学家威廉姆森（Williamson，2012）坚称“几乎没有成功的产业政策记录证明政府擅于‘挑选赢家’”，作为在国际经济领域享有高知名度的威廉姆森正是基于这种观点，在上世纪八十年代末针对处于转型阶段的拉美国家提出以“稳定性、私有化、自由化”为标志的“华盛顿共识”倡议。
这种观点在社会学界和政治学界也得到广泛响应，著名社会学家曼（Mann，1997）表示“美国根本没有真正的产业政策，它在战后之所以能成为经济强国，是通过大企业来实现的”。政治社会学者菲利普斯（Phillips，2012）则认为，“在美国这种松散的政治结构中，实施有计划性的产业政策是无效的”。
与此同时，另有一派研究者却持有与上述论调截然不同的观点，他们认为美国自建国以后的赶超崛起阶段直至二战结束以后的全球领先阶段，联邦政府始终是产业政策的忠实拥护者。剑桥大学学者张夏准基于对欧美经济史的长期研究指出，美国在经济发展初期充分运用了各种形式的产业、贸易和技术政策，例如对国内幼稚产业进行扶持，对本国市场进行保护，通过行政手段鼓励特定产业发展，才建立起了相对完整的工业体系，政府在其中实际起到了发展型的和企业家式的作用（Chang & Andreoni & Kuan，2013），而产业政策的内涵在历史实践的探索中得以不断演变、丰富和拓展。美国学者科特尔斯（Ketels，2007）表示，如果狭义地界定产业政策概念，理解为“以促进产业发展为目标的市场干预”，则很难识别美国政府的真实产业政策措施，而如果引入“产业政策”概念的广泛定义[2]，即包括在特定产业产生影响的经济政策，那么会发现美国政府实施产业政策的事例比比皆是。马库森（Markusen，1996）指出，在二战期间以及之后的冷战期内，美国政府所贯彻的配套产业政策包括了长期的采购合同、政府补贴、投资担保以及战略性的援助措施。除此以外，联邦政府还建立和发展了一套产业政策基本制度以支持基础研究和开发，并且为主要的产业行动计划和技术创新活动提供管理和融资渠道（Mazzucato，2014）。
科技史学界的主流观点认为，美国联邦政府在二战以后成为支持国家科学技术发展的主要角色，通过建立并完善国家现代科学技术体系，促使美国发展成为世界领先的科技强国（樊春良，2016）。战后美国将产业技术政策的支持重点放在基础研究和国防技术上，通过美国国家科学基金会（NSF）、国防部高级研究计划局（DARPA）、国立卫生研究院（NIH）、原子能委员会（能源部DoE的前身）、小企业创新研究计划（SBIR）、国家纳米技术计划（National Nanotechnology Initiative）等政府机构、基金会和国家计划所构成的高度分散且网络化的发展主义政府支撑机制，推动计算机、互联网、生物技术等领域开展科学技术活动。美国学者布洛克（中译本，2010）做过总结，近代美国在技术创新领域所取得的瞩目成就与联邦政府对国内产业的集中支持密切相关，只是政府的这种重大作用在“市场原教旨主义”的舆论主导下被隐形了。
持这类观点的学者，普遍认同美国在二战以后的产业政策逻辑与国防安全考虑息息相关，在这方面也着墨颇多。美国学者维斯（Weiss，2014）通过历史考察和现实案例分析发现，战后联邦政府长期致力于构建一套国家安全政府机构[3]主导的政府—私营部门创新模式，这种模式下，以国防军事部门为核心的国家安全政府机构在美国国家创新体系中发挥关键作用，为美国高新技术产业的发展创造了条件，为国家科技创新能力的提升做出了革命性贡献。夏普（Sharpe，2014）在《我们隐形的产业政策》一文中提供了更为具体的例证，指出如互联网、精简指令集运算（RISC）、全球定位系统（GPS）、无人机隐形技术、语音助手（Siri）、微电子机械系统（MEMS）等颠覆性技术均源自于国防部高级研究计划局（DARPA）项目的早期培育，像苹果智能手机中使用的许多通用技术的基础研究都受到过国防部高级研究计划局的资助，这是美国政府“隐形”产业政策的产物。布伊格斯和塞卡特（Buigues & Sekkat，2009）在研究中援引了具体数据，指出美国国内由国防部规划的政策涉及到产业政策的方方面面，包括对研发投入的承诺、长期的采购合同、投资担保、对破产企业的援助计划等。相比OECD国家的平均水平，美国政府在科技创新领域的投入非常多，其中，国防和军事支出又是美国产业技术政策支持措施的最主要资金来源。在2005年美国的研发总额中，有大约1/3投向联邦政府支持的研究机构，对企业的研究活动支持占比达到50%，剩余的资金投向高校和非营利机构。在联邦政府预算中，国防部（DoD）是50%研发费用的直接或间接出资方（Buigues & Sekkat，2009）。
然而，即便是肯定美国政府在科学研究与国防技术方面的努力和重要贡献，持后一种论点的传统派学者也表示，国家在创新过程中的作用仍然非常有限。他们认为，国防部虽然支持了一些后来在产业中具有重要价值的技术并产生重大影响，但这仅仅只是在市场失灵的前提下，政府对公共物品投资的副产品。在传统经济学的框架内，市场失灵是国家干预的必要条件，但不是充分条件，只有当市场无法有效配置资源的时候，主张政府介入市场以矫正失灵才是合理的。这种市场失灵理论暗示，政府的作用是通过投资公共物品（如科学研究和防务），或者设计市场机制内化外部成本（如污染）或外部收益（如牲畜免疫）来“纠正”或者“补救”市场（雅各布斯、马祖卡托，中译本，2017）。简言之，政府对科学研究和国防技术的支持措施属于政府弥补市场失灵的必要干预，而美国国防部早期支持的大量对于国防技术可能有价值的技术研究，后来对产业产生的影响只是副产品。
以马祖卡托为代表的演化经济学派却对传统派观点表示异议，她在对西方经济学市场失灵进行批判性分析的基础上，提出国家可以在生产和创新中发挥企业家、风险承担者和市场创造者的“企业家型国家”的重要作用，而美国恰恰是最典型的案例，联邦政府除了对基础科学研究进行支持以外，还深入到应用研究和技术创新成果的商业化阶段，其产业政策不再局限于纠正市场失灵的“有限政府”，而是像投资人一样，通过下注于多样化的“投资组合”挑选赢家，主动承担起生产性投资和创新活动中的不确定性和高风险，起着塑造和创造新市场的作用。
上述观点的交锋突显出两个层面的争议：第一个层面，美国究竟有没有实施过产业政策？第二个层面，在肯定美国实施产业政策的前提下，如何界定美国政府与市场的关系？美国政府的产业政策行为究竟有没有超越主流经济学有限政府的框架范畴？在二战以后的产业创新领域中，美国政府实际发挥了怎样的功能和作用？在这一系列探求真相的拷问之下，本文认为有必要对美国战后的产业政策措施进行一次系统性的梳理，重构美国在二战以后的产业政策图景，研究内容将涉及政府出台了哪些产业政策计划，如何制定和实施这些政策措施，以及具体使用了哪些政策工具等，并在此基础上，试图厘清美国政府在二战以后的产业政策逻辑。
[1] 注释：围绕美国是否有产业政策的争论，还有一点值得关注的是，对于“产业政策”本身认识的不同，从传统的狭义概念来说，美国并不存在所谓的产业政策，从广义而言，美国是否存在产业政策，并且采取功能性的产业政策工具。有关于这点的拓展性讨论，笔者将另撰文说明。
[2] 注释：有关美国产业政策的更广泛定义，很多学者都曾在他们的重要著作中提及，本文认为从广义的产业政策角度来探究美国产业政策真相更为合适。此处列出几种笔者认为极有价值的观点：（1）西默里、多西和斯蒂格利茨（Cimoli & Dosi & Stiglitz，2009）认为，广义的产业政策既包括那些扶持“幼稚工业”的多样性政策，还包括贸易政策、科技政策、公共采购、影响外商直接投资的政策、知识产权、财政分配政策等。（2）迪马奥（Di Maio，2009）提出，“产业政策”概念的更广泛定义，应该包括：创新与科技政策、教育与技能形成政策、贸易政策、有目的的产业扶持措施、部门性竞争力政策以及竞争管制政策。（3）诺曼和斯蒂格利茨（Noman & Stiglitz，2016）的研究指出，通常意义上的产业政策是指那些旨在影响资源分配和累积、技术选择的公共政策措施。他们认为的产业政策重要部分应该包括那些致力于促进学习和技术升级的活动，所以现代“产业政策”更适合被称为学习、产业与技术（LIT）政策。
[3] 注释：此处的国家安全政府（National Security State，或者翻译为国家安全国家）意指由那些以国家安全为目标，并且和私营部门保持紧密合作关系的联邦政府机构所共同构成的一种广泛政治组织，诸如以国防任务为核心的美国国防部（DoD），以及为保持国家科技优势做出过重大贡献的中央情报局（CIA）、能源部（DoE）、卫生部（NIH）、国家航空航天局（NASA）、国家科学基金会（NSF）等部门均属于国家安全政府机构（Weiss，2014）。
二、美国产业政策的真相：一个经济思想史与政策史的透视
在纷繁复杂的流派争辩与道路迷思笼罩之下，寻求美国产业政策的真相，显得尤为重要，这不仅有助于探索历史上美国经济崛起并实现战略赶超的强国奥秘，而且有利于阐释理论演进和政策设计层面的内在关系与基本逻辑。
在产业政策的一般认识中，美国通常被标签化为奉行自由主义市场经济的典型国家，并据此得出推论，美国没有实施产业政策。本文认为，只有摒弃这种标签化的先验性看法，转而将研究的起点往前推移，从经济思想史和政策史的角度出发，回溯美国政府产业政策的思想源头和具体做法，才能够看到一幅完全不同的图景。
回顾历史，美国早在建国以后不久就形成明确的“产业政策”思想，后来经政治经济学的美国学派传承与发展，成为美国产业政策与隐性发展主义的指导思想。1776年，美国宣布独立，成立美利坚合众国，独立战争爆发前后，英国将大批制造品销往新成立的美国，给处于经济发展初期的美国制造业造成了巨大冲击，国内企业纷纷破产，贸易逆差持续增加。正是在这种内忧外患的困境之下，美国第一任财政部长汉密尔顿于1791年向国会递交了《关于制造业的报告》，该报告抨击了农业立国的传统思想，强调制造业在经济体系中的重要作用，针对当时美国国内制造业劳动力短缺、工资高昂、资金匮乏，面临来自国外的激烈竞争，而无法发展起独立自主的工业体系等现状，提出了关税保护、出口限制、对目标产业提供直接的政府补贴、对制造业投入进行免税、提供公共基础设施等十一条基本政策原则。[1]这些思想在若干年后，由美国学派继承并发扬光大，形成以“生产效率—内部改善—关税保护”为核心的工业化战略思想。这是美国历史上第一次真正意义上提出产业政策思想，也是产业政策理论诞生的重要标志。可见，在美国240余年的历史中，实施产业政策并非是某届政府短期内选择存废的政治工具，而是有着长久历史传统的国家战略思想，长期贯穿并且指导着美国的制造业强国之路。
第二次世界大战是全球竞争格局产生巨变的重要转折点，也是美国政治地位开始确立并谋求世界科技领先优势的分水岭。战争结束以后，世界银行（WB）、国际货币基金组织（IMF）、关贸总协定（GATT）等国际组织先后成立，经济全球化与区域一体化成为新的历史潮流，贸易自由化和金融自由化成为各国参与世界经济所要遵循的新秩序，传统的贸易保护政策面临来自世界各合作国家的反倾销指控、反补贴指控或者技术壁垒等报复性手段的施压[2]。随着时代的变迁，世界经济秩序重塑，战后美国的产业政策措施变得更为隐蔽化和多样化，产业政策设计也融入了新的使命与内涵。
以下分三个重要历史阶段来系统梳理美国二战以后的产业政策体系变迁史，以展示美国二战以后的产业政策图景：
（一）二战以后至20世纪70年代末（1945-1979年）：国家安全与基础研究
二战结束以后，国际形势上美苏关系持续恶化，美国政府迫于国家军事安全威胁，加快了国防科技体系的建设步伐，采取“先军后民，以军带民”的产业发展战略。时任总统高级顾问的万内瓦尔·布什于1945年提交了《科学——无止境的前沿》报告，强调基础研究对知识创造、技术进步和经济增长的重要性。在该报告的引导下，战后美国政府将公共财政资助的重心转移到对国家有巨大潜在价值的基础科学研究工作上，开始重视对科技产业的战略布局与政策规划。
杜鲁门执政期间，美国在1947年颁布国家安全法案（National Security Act），先后成立国防部（DoD）、中央情报局（CIA）、国家安全委员会（NSC）、国家安全局（NSA）、国家科学基金会（NSF）、原子能委员会（1973年改组为能源部）和国立卫生研究院（NIH）等机构，美国国会则以国防为名义为这些政府机构注入大量资金用以扶持国内的科技产业创新活动。
这一阶段，美国主要基于国家安全的考虑来架构和拓展国内的产业创新体系，联邦政府的产业政策支持重点集中在与国防相关的基础研究上，不断加大对基础科学研究、基础技术与通用技术的公共政策支持力度。特别是1957年苏联发射“伴侣号”上天之后的十年内，美国国家研发投资占GDP的比重从之前的1.5%上升到3%以上，其中联邦政府投资占比从原先的50%上升到70%左右（Weiss，2014）。1961年肯尼迪政府启动阿波罗登月计划，历时8年成功将宇航员送上月球，基础科学借助卫星和登月计划从1958年的1.27亿美元增加到1964年的5.64亿美元，实现了20%到40%的增长速度（布洛克，中译本，2010）。各政府机构下属也成立多所国家实验室，如原子能委员会下属39家国家实验室，通称为联邦政府资助的研发中心（Federally Funded Research and Development Center，简称FFRDCs），主要负责国家任务导向的产业创新活动，业务范围从支持基础研究到申请和授权发明专利，后期还涉及生物化学、裂变和放射性材料等基础技术和通用技术的开发。
（二）20世纪80年代初至20世纪末（1980-1999年）：产业创新与技术扩散
20世纪80年代，美国面对来自日本和德国迅速崛起的强大制造力和技术赶超威胁，彻底反思本国在产业竞争力上增速放缓的原因，认识到基础科研成果无法实现商业化转化是其主要原因，从而开始大力推行一系列产业技术政策措施，旨在加强创新网络建设，将科研与生产相结合，促进应用性技术的开发与推广。
1980年，美国的知识产权制度改革达到顶峰，政府出台《拜杜法案》，授权小企业和大学可以保留政府资助研发成果的知识产权，同年通过的《史蒂文森——魏德勒技术创新法案》以及后续的修正法案明确授命国家实验室可以将技术成果转移给私营部门，这些专利改革为国家实验室的基础研究商业化提供了制度保障。从上世纪80年代开始，美国政府通过一系列的科技立法来支持国内科技产业的共性技术研究，为各创新主体之间的协调与合作提供良好的法律保障和政策环境，促进产业内的技术转移与扩散，例如，1980年出台的《技术创新法》和《大学和小企业专利程序法》，1982年的《小企业创新发展法案》，1984年的《国家合作研究法》，1986年的《联邦技术转移法》，1988年的《综合贸易与竞争法》，1992年的《再投资法》和《加强小企业研究与发展法》。
为提高创新主体从事技术创新活动的积极性，美国政府在这一阶段的产业政策以创新政策为主，致力于推进创新要素的市场化改革，构建有利于创新发展的市场制度体系，为创新主体营造公平的竞争环境和良好的合作环境，如在1981年通过《经济复兴税收法》，推行25%的研究开发税收减免，放宽《反托拉斯法》对企业间研发合作活动的限制；在1982年启动的小企业创新研究计划（SBIR）和1992年启动的小企业技术转移计划（STTR）中，向小企业技术创新活动提供财政援助，为从事基础技术和竞争前技术研发的小企业提供早期支持，通过加强小企业与非营利性研究机构之间的创新合作，来提高基础研究的商业化转化效率（沈梓鑫、贾根良，2018）；1988年美国商务部的国家标准与技术研究院（NIST）设立并实施制造业扩展伙伴计划（MEP）和先进技术计划（ATP），前者侧重于通过建立区域性制造业技术服务与转移中心，将联邦实验室、高校和企业中产生的新技术与方法，以技术服务的方式，直接转移到中小型制造企业中（汪琦、钟昌标，2018），后者致力于由政府机构联合高校和独立研究机构共同承担风险，为那些具有潜在商业价值的竞争前共性技术开发提供早期的资金匹配和支持，以加速重大科学研究和竞争前技术的商业化；1987年，美国国防部高级研究计划局（DARPA）和半导体行业协会共同创建半导体制造技术战略联盟（SEMATECH），支持联盟内企业进行共性技术的合作研发，并鼓励它们将这些竞争前技术应用到企业后期的技术和产品开发中，继而再通过企业之间的市场竞争，在国内市场上实现优胜劣汰，使得少数企业能够凭借优胜技术形成竞争性集中，以提高国内半导体企业的国际竞争力。
（三）21世纪初至2007年金融危机爆发前（2000-2007年）：社会挑战与人才培养
21世纪初，在全球一体化趋势下，全球变暖、生态破坏、能源危机和恐怖主义等世界性问题逐渐突显，成为美国面临的宏大社会挑战，而美国国内在经历过十年的繁荣期后也陷入经济衰退期，财政赤字扩大给新兴产业造成巨大冲击，经济萧条所带来的就业问题成为美国国内日益突出的社会矛盾。这些国内外挑战被逐步纳入到新的产业政策框架中来，成为新世纪美国的国家战略目标。
美国在这一阶段的产业政策不仅在宏大社会挑战的驱使下，开始注重对战略性新兴产业优先领域的培育和支持，而且重视人力资本培养以适应新兴产业对于高技能劳动力的需要，即通过优先领域的扶持和创新人才的培养来提高国家竞争力。小布什政府在2001年发布《国家纳米战略》、《国家能源政策报告》和《国家氢燃料研究计划》，将纳米和新能源列为战略性新兴产业的优先领域；2004年发布的《创新美国》、2005年的《超越风暴》、2006年的《美国竞争力计划》和2007年的《美国“竞争”法》作为美国创新能力建设的行动议程，明确基础研究和人才培养是美国国家竞争力提升的核心内涵，而支持基础科学研究和构建多层次的产业技术创新人才培养体系成为提升美国国家竞争力的重要产业政策工具。
在第二次世界大战以后的六十多年间，美国政府在不同历史阶段，实施产业政策的主要目的从国家安全导向下的基础研究，转变为产业创新与技术扩散，再到社会挑战和人才培养（如图1所示），不断加强产业创新力的培养和竞争力的提升，联邦政府通过出台一系列创新法案，初步构筑起以创新政策为核心的产业政策体系，整个产业政策框架条件以尊重市场机制和公平竞争基本原则为前提，政府发挥作用，创造良好的制度环境，促使创新主体之间形成更为良好的竞争与合作关系，在产业政策工具选择上主要采用的是功能性、服务性政策工具，如完善市场经济制度体系，创造良好的营商环境，对于基础科学研究与基础、通用技术研究开发的支持，重视产业技术人才的培养与劳动者技能的提升等（江飞涛、李晓萍，2018）。
图1 二战后美国产业政策核心演变示意图
来源：作者绘制
[1] 注释：汉密尔顿在《关于制造业的报告》中提出的十一条基本原则中，对美国产业政策产生过实际影响的主要是关税保护（对本国制造业的高关税贸易保护）和提供公共基础设施（铁路建设等内部改善），其他的基本原则在政策落实层面，并没有确实的经济史料或政策文本作为支撑依据，证明这些原则主张曾经产生过哪些实质性的政策影响。根据本文作者的观察，美国在二战前的经济政策史上，曾经采取过（有史料可查）的产业政策措施主要包括：采取高关税贸易保护、优化移民政策吸引全球高技能人才、加强基础设施建设这几个方面。
[2] 注释：有学者认为，二战以后，以美国为首的发达国家之所以开始提出要警惕产业政策，源于这些国家从政治、军事、经济领域对战前政策和制度进行反思之后，认为国家干预主义的过度推行容易造成新一轮政治冲突、军事对抗和经济问题。在政治领域，由联合国牵头，推动殖民主义的废除，在经济领域，以美国为主导，倡导经济全球化下的国际分工和贸易体系（文贯中，2019）。
（未完，转下篇）