研究 |【“碳中和”系列之四】碳边境调节机制CBAM

导 言

2021年3月，欧洲议会投票通过“碳边境调节机制”（CBAM）议案，这使得欧盟距离2023年正式施行碳边境政策又近了一步。该议案称，如果一些与欧盟有贸易往来的国家不能遵守碳排放相关规定，欧盟将对这些国家的进口商品征收碳排放费用。CBAM是基于怎样的考量提出的？各界对于CBAM的讨论焦点是什么？CBAM的实施将产生怎样的短期和长期影响，我们又应该如何应对？

"清华CIDEG”设立【“碳中和”研究】栏目，刊登关于“碳中和”研究的文章，期待更多相关领域的研究者积极投稿，引领前沿学科发展。

碳边境税的前世今生

碳边境调节机制（CBAM）是一种基于气候变化调节的多边贸易和环境政策工具，通过对进口产品的碳强度来征收边境调节税。目前欧盟境内的公司需要购买许可证来获取产品生产过程中产生的碳排放量，这笔额外的费用提高了产品价格，而欧盟境外的国家和地区如果没有受到同等排放法规的约束，在向欧盟出售产品时极大可能存在价格优势。这种对欧盟地区产品竞争力的担心引发了欧盟对碳边境税的考虑。欧盟委员会主席Ursula在2019年7月首次提出了碳边境税这一概念，随后发展为碳边境调节税，也被称为碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，以下简称CBAM）。2019年12月11日，CBAM被写入了《欧洲绿色协议》，2020年7月欧盟进一步提出了制定CBAM的详细方案，并计划2023年前开始征收，这项提案也在今年3月10日获得了欧洲议会的高度支持——该提案旨在通过让非欧盟国家进口企业与欧盟国家生产的产品相同的企业一样，对自己的温室气体排放负责，为欧洲公司创造公平的竞争环境。

相关概念

“碳税”和“碳关税”：碳税和碳关税是两个不同的概念, 在中文的语境下 ,经常可以发现对两个概念误用、混用的情况。“碳税”(二氧化碳排放税)是指对使用化石能源 (如石油、煤和天然气等排放二氧化碳)的企业和个人所进行的一种征税，这是一种国内税收。“碳关税”则强调与气候变化相关的碳边境调节措施，最初是欧盟对不参加《京都议定书》的美国等国而征收的“京都关税”，2012年后新的国际气候合作协定谈判时,“碳关税”取代“京都关税”成为更加流行的词汇。

“京都关税”：京都关税的前身是“碳边境税收调节”(Carbon Motivated Border Tax Adjustments BTAs)，主要形式为进口税和税收等价物，对国外生产的进口产品，以碳排放权方式向进口商收取进口产品的碳含量费用，2009年美国参议院通过的BTA排放配额就属于关税等价物方案，大多数关于BTA的辩论都集中在世贸组织对此类措施的兼容性上。

 “边境碳调节”：边境碳调节(Border Carbon Adjustments, BCAs)是近些年学术界广泛使用的概念，由加拿大经济学家Aaron Cosbey在2008年提出，旨在防止温室气体排放泄漏，平衡欧洲和欧洲外部排放者之间的竞争环境。这项提议于2019年在欧洲委员会通过。

“碳边境调节机制”：碳边境调节机制(Carbon Related Border Adjustment Measures, or Carbon Motivated Border Adjustment Measures)的提法则是当前各国在气候变化领域的政策讨论中最广泛认可的。从本质上看, 碳边境调节机制的“保持竞争力”和“防治碳泄漏”两个目的中, 其主要侧重点还是在调节国内外企业的成本差异, 解决竞争力问题, 而不是调节本国企业和国外企业的排放差异。

有关CBAM的讨论焦点

欧盟外国家关注的主要问题是碳边境税是否能解决碳遗漏、对发展中国家工业化的影响、以及与世贸条款冲突的博弈是否能达成纳什均衡。

01

关于CBAM的性质

欧洲议会表示，碳边境税会从能源消费密集型产业逐步扩展到所有进口产业，并进一步解决ETS交易系统的碳遗漏问题，而这也是碳市场带来排放密集型产业向宽松政策环境转移，导致国内工业竞争力丧失的共同问题。目前讨论中的CBAM尚未定性为关税、国内税或者相关费用，因此业界的讨论也主要基于这三种情况展开。对外经济贸易大学法学院陈卫东教授在3月31日召开的CBAM研讨会中强调，CBAM的定性将直接影响世贸法律框架的适用条款。如果作为关税，碳税的规则设计也会与世贸组织的《关税及贸易总协定》GATT第一条非歧视性原则和最惠国待遇产生冲突，实施这一措施需要同时考虑技术性和法律性问题。

02

关于CBAM的资金

欧盟委员会估计，碳边境调节税所带来的资金将从每年50亿欧元（60亿美元）增至140亿欧元，这笔资金是欧盟预算收入的新潜在来源。欧洲议会还表示，CBAM 的试点将包括发电厂、水泥、钢铁、化工、化肥、造纸、玻璃等碳排放总占比超过90%的能源消费密集型产业，随后扩大到所有进口商品。对此，欧盟前高级委员会官员Jos Delbeke和Peter Vis警告说，这笔收入的使用会引起如十年前欧盟将国际航班纳入碳市场类似的极大争议。他们在2020年12月为欧洲大学研究所撰写的政策摘要中写道：“应该将任何收入用于发展中国家，以用于气候目的，或用于帮助全球工业脱碳。”

03

关于CBAM的影响

2020年3月，全球产业总工会（IndustriAll）警告称，《欧洲绿色协议》将威胁采矿业、能源密集型产业和汽车产业的1100万个就业岗位，导致单一产业的东欧国家劳动力迁移，为东西欧的经济社会发展带来新的问题和挑战。一些学者也为CBAM将对出口比较优势减弱的非欧盟国家所可能引发的的政治冲突和贸易报复感到担忧。浙江财经大学刘勇教授分析了CBAM可能的三种实施方案，其中一种方案就是扩展已有ETS适用范围，即由进口商在欧盟市场购买特定数量排放配额来承担减排成本，如若实施这一方案显然会提高欧盟碳市场的碳价，减弱我国和其他出口密集型国家的贸易优势。

04

关于CBAM能否解决碳泄露问题

许多研究人员已使用经济模型预测有无碳边境税的碳泄露可能性，Branger(2014)分析表明，由于存在碳泄漏，制定了温室气体排放政策（但没有边境税）的国家将放弃其总减排量的5％至25％。因此，由于公司将高碳生产转移到其他国家，各国可能损失多达四分之一的气候变化收益。芝加哥能源政策所（EPIC）和耶鲁的最新研究表明，碳税加上边境调节措施可以减少泄漏并适度减少碳排放。但是，边境调节也带来了严重的法律和行政问题，存在难以进行计算、容易避税并可能构成非法贸易壁垒的情况。不过在有效减少排放方面有另一种方法，即对国内化石燃料的开采而不是对国内排放征收碳税，同时对能源的进出口进行边境调整，并以较低的税率实施。与传统方法相比，这种对国内开采和生产排放结合的税收组合可以有效、合法地控制碳泄漏，并更有效地减少排放（见图1）。

图1. 有效减少碳排放的最优政策（来源：EPIC报告）

05

关于CBAM的范围

EPIC研究者认为扩大碳边境征税联盟可以减少碳泄露，提高税收效果。当在模拟边境税影响的模型中加入中国，税收的表现比只有经合组织作为征税地区的表现好得多，原因是作为世界工厂的中国提供了其他国家大部分的消费量，加入中国后税收基础的生产量将大于消费量，对商品增加边境调整的收益更少。

图2 减排：OECD国家+中国

CBAM给我们带来的影响

CBAM涉及气候变化、国际贸易、疫后复苏、地缘政治等多个重要议题，CBAM的落地对于贸易往来国家的高耗能高排放产业产品出口将产生较大影响，尤其是金属冶炼、化工、纺织业等，以至于对这些国家的产业结构和证券市场都将带来深远影响。作为排放和出口大国，中国无疑是美国、欧盟碳边境调节措施提议和针对的最主要潜在目标国。

2020年中国对欧盟贸易额持续增长，中国超过美国成为欧盟最大的贸易伙伴，但高碳行业的对欧出口却出现滑落。根据《中国贸易外经统计年鉴2020》和欧洲委员会贸易总局发布的《欧盟与中国商品贸易2020》，2020年中国钢铁和有色金属对欧盟出口额46.68亿欧元（按照2020年1欧元=1.2147美元折合56.7亿美元），与前年相比分别下降39%和17%。有专家指出，短期而言，欧美碳边境调节机制预计会在一定程度下增加中国的出口成本，冲击出口贸易，形成一定的不利影响。但随着贸易结构优化及出口产品结构调整，中国出口产品内涵碳排放量得到了显著改善。长期而言，碳排放费用的影响会随着中国能源转型进程的加速而减弱(安琪,2020;顾阿伦,何建坤,2020)。目前，对其他行业的影响分析主要为一般均衡或局部均衡分析，尚未发现有证据充分的研究表明CBAM会对我国长期发展带来不利影响。

2020年欧盟的碳价区间远高于大部分欧美发达国家和亚洲、拉美发展中国家。截至4月16日，欧盟的碳交易系统显示碳价已超过44欧元/吨，达到自2008年以来的峰值。清华大学核能与新能源技术研究院段茂盛教授指出，中国是欧盟进口产品的最主要隐含碳排放国家，CBAM的实施对中国尤其是机电、化工等高碳排放产业会形成巨大掣肘。如果中国的碳市场价格提升至欧盟水平，可以间接解决欧盟对中国的碳排放费用征收。碳价高于欧盟的瑞士就是一个连接碳市场的成功案例，但是中方与欧盟连接碳市场的可能性较小。

图3 2020年全球碳价交易情况

CBAM的应对策略

在4月22日刚刚结束的2021年领导人气候峰会上，中国做出表率，将在“十四五”期间严控煤炭消费增长，并决定接受《<蒙特利尔议定书>基加利修正案》，加强温室气体管控，启动全国碳市场。德国在会议中表示，愿意每年出40亿欧元帮助发展中国家减排减碳，并提倡发达国家一同为发展中国家的减碳筹集资金，争取每年一起提供至少1000亿美元的发展中国家减排基金。

2021年4月，外交事务（Foreign Affairs）上刊登了一篇名为《与中国竞争可以拯救地球：压力而不是伙伴关系，将推动气候变化取得进展》的文章，文中认可了中国在过去十年为实现2060年碳中和目标所做出的努力，并且强调当前气候行动中的两位王牌选手——中国和美国，应该保持良好竞争关系，发挥各自优势，才能达成全球整体的低碳发展最优化效果。

碳边境税既是挑战也是机遇。面对不同类型国家和利益集团复杂的博弈局面，我国要坚持《巴黎协定》所确立的长期目标和原则，坚定在国际合作公平竞争中发展，维护发展中国家权益，同时在国内推进节能减排等低碳行业技术发展，扩大碳定价范围和加快引入碳泄露机制来完善国内碳交易市场机制。这样才有望在欧盟CBAM实施条例中创造有利条件，获得更多话语权，推动低碳行业发展，争取为发展中国家提供更多经验借鉴和技术援助。

我们期待来自各界的声音，欢迎投稿。

作者：周土钰

指导教师：杨越

参考文献

[1] Branger, F., & Quirion, P. (2014). Would border carbon adjustments prevent carbon leakage and heavy industry competitiveness losses? insights from a meta-analysis of recent economic studies. Ecological Economics, 99, 29-39.

[2] Erickson, A. S., & Collins, G. (2021). Competition With China Can Save the Planet: Pressure, Not Partnership, Will Spur Progress on Climate Change. Foreign Affairs, 100, NUMBER 3.

[3] Hamilton, T. 2021. The EU wants a carbon tax on imports – but would it be the climate solution officials expect? The Conversation, https://theconversation.com/the-eu-wants-a-carbon-tax-on-imports-but-would-it-be-the-climate-solution-officials-expect-157118

[4] Heudé, W. L., Chailloux, M., Jardi, X., A Carbon Border Adjustment Mechanism for the European Union. Trésor Economics, No.280, March 2021, p.1

[5] Michael A. Mehling, Harro van Asselt., ‘Naturressurslunsj: The EU's planned carbon border adjustment mechanism’, Det juridiske fakultet, 16 Apr 2021, https://www.jus.uio.no/forskning/omrader/naturressurs/interne/2021/04-16-mehling?s=09

[6] Weisbach, D., Kortum, S. (2021). A Solution to the Leakage Problem. U.S. Energy & Climate Roadmap.

[7] World Bank Group. 2020. Transformative Climate Finance : A New Approach for Climate Finance to Achieve Low-Carbon Resilient Development in Developing Countries. World Bank, Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/33917 License: CC BY 3.0 IGO.

[8] Zeng, Y., Friess, D.A., Sarira, T.V., Siman, K. and Koh, L.P., 2021. Global potential and limits of mangrove blue carbon for climate change mitigation. Current Biology.

[9] 对外经济贸易大学. 研讨会|欧盟碳边境调节机制（CBAM）,2021-4-12.

[10] 孙永平.欧盟碳边境调节机制真的是狼来了吗，中国该如何积极应对？2021-4-2.https://new.qq.com/omn/20210326/20210326A05L6N00.html

[11] 碳索未来 TL CARBON. 碳主推荐：中信证券解读欧盟拟征收的碳边境税, 2021-4-12.

[12] 李晓峰，刘彦君.大成律师事务所. 专业文章 | 欧盟碳边境调节机制对我国企业之影响简析及应对措施, 2021-04-19.

[13] 徐东.中国石油石化. 【专栏】碳边境调节机制引争议, 2021-03-31.

[14] 王海林，黄晓丹，赵小凡，何建坤.2020, 全球气候治理若干关键问题及对策. 中国人口·资源与环境, 第30卷，第11期

[15] 安琪.2020, 碳边境调节机制与世界贸易组织规则适应性探讨与启示. 国际石油经济，vol28, No.11.

[16] 东艳. 2010，全球气候变化博弈中的碳边界调节措施研究.世界经济与政治，2010年第7期.

碳价

欧盟：https://ember-climate.org/data/carbon-price-viewer/

全球：https://www.tresor.economie.gouv.fr/Articles/2021/03/23/a-carbon-border-adjustment-mechanism-for-the-european-union

碳边境税协议

https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-a-european-green-deal/file-carbon-border-adjustment-mechanism

欧盟进口中国产品清单2020

https://webgate.ec.europa.eu/isdb_results/factsheets/country/details_china_en.pdf

作者简介

周土钰

CIDEG兼职研究助理

周土钰毕业于澳洲国立大学克劳福德公共政策学院，国际发展经济学硕士，现任CIDEG兼职研究助理，曾任澳洲发展政策中心研究助理。主要研究领域为环境与政策影响评估、碳交易、普惠金融、劳动流动性。

指导教师

杨  越

清华大学产业发展与环境治理研究中心博士后

主要研究方向：资源环境经济与政策、政策创新与公共治理，长期关注气候治理、碳资产管理相关话题。

推荐阅读

同步关注CIDEG自媒体平台

CIDEG视频号

CIDEG微博号