全文实录+直播回放 | 周黎安&陈硕：地区增长联盟——中国特色的政商关系 | 青木论文奖系列高端讲堂

青木昌彦经济学论文奖系列高端讲堂

第二期

周黎安&陈硕

地区增长联盟——中国特色的政商关系

5月15日下午，“青木昌彦经济学论文奖系列高端讲堂”举办第二期，讲堂以在线直播的方式举行。第二期讲堂特邀请了北京大学光华管理学院副院长、北京大学博雅特聘教授、青木昌彦经济学论文奖评审委员周黎安主讲“地区增长联盟——中国特色的政商关系”，复旦大学经济学教授、第二届青木昌彦经济学论文奖获得者陈硕与周黎安教授进行了深入的对谈。CIDEG官方直播间及其他转播平台，共计5000多人在线收看了讲座全程。为满足广大青年学者的需求，我们特将讲座实录进行了整理，并经主讲人授权后，全文分享给广大读者。

直播回放

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清华大学公共管理学院副教授、CIDEG主任陈玲致欢迎辞

周黎安教授讲座实录

（全文约20,798字）

周黎安：今天我讲的题目是“地区增长联盟：中国特色的政商关系”，研究背景是，过去40年中国经济高速增长塑造了非常独特的政府与市场、政府与企业间的关系，那怎么去理解这些关系？过去经济学家对这个问题的关注主要是聚焦于政府与市场的关系，这方面其实也有很多争论，到底中国经济改革与发展的成功是市场主导还是政府主导，大家有不同的观点。关于政府与企业的关系，这与政府与市场关系有关联，但又是一个不同的题目，政治学家和社会学家的研究非常多，而经济学家的研究相对来说比较有限，更多是隐含在关于政府与市场关系的讨论中。

今天的讲座是想基于我在2018年发表的关于“官场+市场”与中国增长故事的论文，我提出了一个分析中国政商互动的框架，这个框架也隐含了一些怎么分析政商关系的线索，利用这个框架做一些推演和发展来进一步概括中国政府与企业、官员与企业家的关系特征。当然，这里我会更多侧重在政府与非国有企业之间的关系，因为这个关系可能对中国的增长而言更为重要，后面还会做一些拓展，延伸到政府与国有企业的关系，但是目前是聚焦在这样一个特殊的关系层面。

为了更好地理解中国政商关系的特点，需要放在国际比较的视角下，青木昌彦一直致力于从比较制度分析的视角来刻画日本企业治理模式与美国企业治理模式的区别，包括德国怎么又不同于日本和英美的模式。今天讨论的中国政商关系也是一样，采取比较制度的分析范式，把三个国际上相对来说比较成熟、可以作为理想型的政企关系作为比较基准。一个是英美国家为主的，这里强调市场协调以及保持距离的关系，就是政企之间的关系是比较疏远的。还有一个是德国、北欧比如瑞典，政企之间的关系不完全靠市场协调，有很多战略合作，比如协商、谈判、合作等等不是通过市场信号维持的关系。还有日本和韩国在经济赶超过程中提炼出来的发展型国家的关系形态。如果把中国政商关系放在这三类已经成型的政商关系中，中国政商关系更多体现为竞争性地区增长联盟。进一步讲，“官场+市场”，一个是官场竞争，一个是市场竞争，双重竞争的互动下，形成了一个辖区内官员的政绩与企业业绩互惠的纽带，由此塑造了既有制度化、又有人格化特征的政商关系。

第一个比较基准是关于政府与市场保持距离型的关系，即arm’s length relationships。这也是新古典经济学分析经济问题时非常重要的隐含假设。在这种关系中，政府一方面提供公共产品，或者它对企业进行经济或社会的监管，都是基于法律、契约、规则的关系来发生与企业的互动。也就是说，在正常情况下政府不跟企业发生关联，即使发生关联也是基于法律、规则、契约，特点就是非人格化、非歧视性、保持距离。这里看到的政府或者政府机构都是组织层面的，很难看到一个官员在这关系中的个性化影响。这种关系形态反映了以英美国家为主的一种具体实践，加上这些国家的产权制度、法治、公民社会等一系列的制度安排，也支持了这种保持距离型的政企关系。

英美模式也不能说代表了所有西方发达国家的模式，根据已有的研究，包括青木昌彦先生的研究，在发达国家当中，例如德国、北欧（如瑞典）是区别于英美模式的。因为英美是以市场协调型相对应的经济，德国、北欧这些国家是战略协调型的经济。进一步讲，英美国家是以市场和契约来连接政府、企业和工人三方关系，比如说企业跟工人之间就是根据劳动力市场的供求关系，根据公司工资的高低来决定工人要不要到这家企业工作，要不要离开这个企业，企业也是根据整个市场行情决定要不要雇佣工人，一切都是市场信号、契约为媒介发生关系。政府跟企业发生关系，比如通过货币政策、财政政策，基本是基于契约、市场来传导的。但是战略协调型是以非市场的方式，以协商、谈判、长期合作作为一种连接，政企间合作协商是近距离的、有组织的一种协商模式，所以这跟英美保持距离型是明显区分开的。

比如德国在国家层面就有代表资方、劳方全国性的代表性组织，这个代表性组织在政府居间的协调下，它们进行关于工人的工资、福利、社会保障这样一些收入政策的协商谈判，这个协商谈判一旦谈成，就会对所有在这个协会里的个体企业形成约束力，三方围绕着工资、福利重要的再分配政策进行协商谈判，达成一个非常理性的安排。相比之下，在美国很难找到这样一种强有力的国家层面的企业协会、工会组织，尤其近几十年来因为全球化的影响，美国工会组织进一步被削弱。在德国，政府和企业协会、劳工组织之间是典型的非市场协调关系，或者按照青木昌彦术语讲这是共治（co-determination）。其实德国模式不是纯粹市场经济，而是所谓的“社会市场经济”，反映了在市场之上的战略协调所起的作用。虽然政企关系在这里是密切且带有合作性的，但是一般只涉及工资、福利再分配的收入政策，不涉及具体的产业政策。

第三类政企关系是发展型国家，这个概念是一些做比较政治学的学者基于日本、韩国的经济发展过程中政府和企业关系的特征而提炼出来的，发现它既区别于西方国家的自由市场和苏联的计划经济模式，也跟我们熟悉的其它形态不太一样，称之为“发展型政府/发展型国家”。这类政企关系有什么特点呢？首先政府会制定长期的经济发展目标，当然这里的政府一般是中央层面，有一个主导性的政府部门，一个职业化的官僚队伍，来独立自主的制定经济政策，同时还有一套政策执行体系，实现经济发展的目标。整个经济政策是围绕产业政策，围绕扶持、培育战略性产业展开，这些战略性产业基本是面向出口的，通过一套政策支持体系加以推动。在这样一个围绕发展目标的产业政策上，国家层面的政企之间有非常密切的合作关系。比如说在日本，通常是以通产省为核心的官僚部门，与大企业、财阀以及全国性的行业协会形成非常密切的合作网络，当然也包括一些官员跟企业家之间的私人关系网络，但都是聚焦在打造日本企业的国际竞争力，这是发展型国家的一个总体特征。

战略协调型与发展型国家看上去有相似之处，比如都是近距离、长期合作的，但也有区别。战略协调型国家政企关系更多基于规则，它相对透明，谈判、协商体制也都是高度制度化的；而发展型国家或者政府当中政企之间有大量非正式关系网络，甚至包括一些不透明的私人往来，这里也会有腐败，有些学者就把这个称之为“裙带资本主义”。另外一个区别就是战略协调型国家基本不涉及产业政策、行政指导，而发展型国家就是围绕提升本国企业的国际竞争力，培育战略产业，从资金补贴到研发支持，政企之间是通力合作的。也就是说，发展型国家其实是以出口导向为目标，采取一些“诱导性租金”提供激励。什么是“诱导性租金”？这是指政府给出口导向型或者属于战略性行业的企业提供一些优惠贷款，早期外汇短缺的时候提供外汇指标，甚至包括一些紧缺的原材料，或一些昂贵的进口设备，但是前提是这些企业必须要有良好的经营绩效和出口业绩。发展型国家以出口导向，以业绩导向为基础，实现政企合作。而不是简单的一味扶持和保护本国低效的企业。

在回顾了几种比较成熟的政企关系后，我们来看一下中国的政商关系跟这三种类型相比有什么特点。我们先做一个初步的观察和比较：前面所讲的三类关系不管是英美、德国瑞典，还是日韩，政商关系都发生在国家层面，不管是立法、监管，还是产业政策、政企合作，涉及到的政府机构都在中央、联邦层面，谈判机构比如行业协会也都是全国层面，它们在全国层面上形成非常有特征的政企关系。但中国不一样，我这里讨论的企业更多是非国有企业，所以我说中国的政商关系主要体现为地方性/属地关系，而不是全国性关系。从广义来讲，我们也有国家层面，比如国资委跟央企之间，国家部委跟全国性的行业协会之间，中央一些监管机构与被监管的企业，比如证监会跟上市公司之间，它们也会有这样一些全国层面的关联，但是基于以下两个特征我认为中国政企关系其实更多是地方性的。

第一，中国的中央和地方关系是条块结合，以块为主，除了银保监、海关等中央垂直管理的组织，我们经济社会监管的条条部门，比如环保、工商、安全等等，执行都在地方政府，所以地方政府对此会施加非常重要的影响。第二，中国通常采取属地管理或者归口管理的机制，所有民营或者非国有企业都有注册地，注册地都在地方政府，地方政府跟它的注册企业之间形成了最频繁、最密切，也是最重要的互动关系。因此，通过简单初步的比较可以看出中国的政商关系，全面层面也有，但主要发生在地方层面。另外我们的政商关系主要聚焦在经济发展和产业政策，在地方层面，围绕发展规划、增长目标、产业政策，地方政府和辖区企业密切互动。

但这还是一个初步的观察和描述，为了更深入地揭示我们政商关系的特征，我们还需要借助“官场+市场”理论，更好地认识在地区层面政商/政企到底是什么关系。

简单地说，“官场+市场”就是指中国有两类在地区层面的竞争：一是地方官员之间在官场上的竞争，围绕着跟晋升有关的竞争。另一方面，地方企业在市场上也是相互竞争。但这还不是最重要的特点，最重要的是“+”，“+”体现在两个方面。首先，官员在官场上竞争的命运与企业在市场竞争的命运捆绑在一起。因为晋升是与经济发展政绩挂钩的，这样一来就使得辖区企业在市场上竞争的命运，如它们创造的市场附加值,构成GDP和财税的主要来源，影响官员在官场上竞争的命运。其次，企业在市场上竞争的命运也取决于地方官员受官场竞争影响而施以的帮助。官员在官场上竞争会被赋予重要激励，这个激励会让他想办法改善当地的营商环境和基础设施，这又会决定企业在市场上的竞争能力。所以会看到这两类人在各自市场上竞争的命运在相当程度上受对方行为和决策的影响。

进一步讲，“+”代表了双向嵌入关系，首先就是中国地方官员的官场竞争是嵌入在市场竞争当中的，市场竞争其实会制约或者引导官场竞争的结果，这样一来使得官场竞争不是纯粹的政治作秀或者权力游戏，它要跟经济竞争结果挂钩。市场竞争不是简单的企业之间的商业竞争，它也嵌入在官场竞争逻辑中，因为企业背后站的是想办法给它赋能、助力的地方官员，而地方官员赋能和助力又影响企业在市场的竞争，由此，很容易看到在辖区内地方政治精英和经济精英必然要形成一个利益互赖和密切合作的关系，但是辖区间又相互竞争。

从上图中可以看出这两重市场竞争是如何传递到中国的辖区内政企关系中的：上面的圈是官场竞争，官员是围绕政绩在竞争；下面是地方企业之间在市场竞争，围绕各自的业绩而竞争，下面圈多是因为市场除了这两个竞争性地区外，还要跟外省甚至全球企业进行竞争，所以市场竞争是更加广泛的。但是因为“+”在一起，自然导致了两个辖区内部有政绩与业绩互惠交换的纽带。也就是说，官员政绩一定要依靠企业业绩，没有企业的业绩，官员政绩，尤其经济发展的政绩基本就成了无源之水。而企业业绩又依靠政府的助力，依靠有政绩关怀的官员给它助力，才能得到更好的价值创造，所以这样就使得他们之间有政绩-业绩的交换、互惠的关系，这关系可以简单地称为“政绩-业绩纽带”。

把上述的讨论做个总结：在“官场+市场”双重竞争作用下，地方官员跟企业或者企业家形成了一个利益共同体，都是为了增强本地企业市场竞争力，它们之间优势互补、密切合作。它们之间怎么实现优势互补呢？因为地方官员在地区层面控制了企业业绩所需要的很多关键性要素，比如说财政资金、项目审批、土地批租、融资支持、监管执法、税收都在地方政府手里，包括产业园的聚集所需要的基础设施、企业在发展当中遇到的瓶颈问题等都需要地方政府出面协调，这也是很关键性的一个帮助，这也都是在地方政府手里。另外一点，地方企业也创造了地方官员非常关心的政绩，产值、税收、就业，包括一些社会公益，比如精准扶贫。所以双方就围绕“怎么提高本地市场竞争力”而形成了一个区域或者地区增长的联盟，背后其实就是政绩-业绩的纽带。进一步讲，这个纽带关系是官员政绩跟企业业绩之间的自愿交换。从官员角度讲，企业帮他做强政绩，官员帮助企业做强业绩。所以“政绩-业绩纽带”关系区别于政府-国企，包括乡镇企业跟乡镇政府之间的关系，后者以等级权力或者产权为纽带。它也区别于日本和德国模式中以行业协会作为媒介的协商谈判的关系，因为在这个描述中可以看到地方官员与地方企业之间是全面、深入的战略合作关系，行业协会在里面可能发挥作用，但不是主要媒介。

当然，它们还是双向依赖关系，谁也离不开谁，所以它们之间是优势互补，同时也是激励相容，因为它们是利益共同体，它们寻找政绩与业绩之间的交集。“政绩-业绩”互惠纽带设定了政企合作的最大空间，也设定了它们之间合作的底线。这个最大空间体现在地方官员会寻求与本地增长正相关联的所有企业，与它们结盟。同时作为底线，避免与阻碍本地经济增长或者阻碍本地实现这些政绩目标的企业结盟或者发展关系。如此一来，这个关系就具有了以下所述的一些独特特征。

首先，政绩-业绩的纽带体现在属地外是排他性和歧视性关系，因为官员关心的GDP、财税等政绩指标显然是以属地为单位计算。之前我国从国际上引入的国民收入核算体系，最早谈的最多的是GNP，是以常住人口创造的产值作为核算基准，到后来逐渐转变成GDP，则以属地为原则，这样就有了非常清晰的利益边界。政绩-业绩交换关系只在属地内企业发生，属地外的企业与地方政府之间不会形成这样一个关系，所以在地方官员的眼里，属地企业和非属地企业之间显然是内外有别。这就解释了过去一直存在着的各种形式的地方保护主义，不管在司法、监管、市场准入还是产品、服务市场，都有各种各样的地方保护主义政策。比如腾讯经常被称之为“南山常胜客”，因为腾讯本部是在深圳南山，如果有企业与腾讯发生纠纷，都在南山法院受理。相对来说，南山法院肯定会站在腾讯一方，所以要在此处告赢腾讯是比较难的。但是不论如何，这反映了一个事实，因为有一个清晰的利益边界，利益边界内政企是合作亲密的关系，利益边界之外的企业如果是跟属地企业产生冲突，显然地方政府会向着属地企业。这是排他性和歧视性的来源。

但是属地内的关系或者利益的计算又具有包容性和广泛性。官员关心的是辖区内所有企业加总的业绩。大家经常说中国地方政府存在大企业倾向或者偏好，即喜欢大企业，而对中小企业没有兴趣。这种现象是存在的，但是，我认为地方政府并不天然歧视中小企业。他们通过补贴或者扶持大企业和战略行业来带动上下游企业来当地聚集，通过扶持大企业带动中小企业，做大综合产值。所以，地方政府在讨论一个行业产值基本不算狭义产值，而是这个产业发展通过上下游关联所带来的综合产值。如此，大企业与中小企业创造的业绩在地方政府眼里看都是业绩，而大企业只是它的抓手，大企业发展带动中小企业的发展。这也解释了为什么地方官员会关心产业链招商，产业链是把链条上重要的战略企业招过来，通过引发上下游相关企业来本地聚集，然后带动整个地区发展。所以会看到地方政府在算经济账的时候算的是大账，不在乎小账，这是它的包容性和广泛性的体现。

还有一个关键特征就是政企关系具有典型的绩效导向。政企之间是因为“政绩-业绩纽带”而结盟，地方政府也像发展型国家一样用了“诱导性租金”激励本地企业提高市场绩效，即地方政府给企业所有的政策支持的前提是，企业能够给地方政府带来更大、更强的市场表现，提高当地政绩。反之，企业到当地投资也是追求能够在此有更好的成长和发展空间，所以双方都是为了绩效而走到一起，这个绩效导向是非常明显的。这个绩效导向使得它们的关系具有相当的开放性、动态性特征，开放性就是地方官员永远欢迎和支持成功的企业，成长性好的企业、附加值高的企业，而不是跟某个企业永久锁定或者捆绑，也不是特别狭隘的庇护或者寻租关系，前提还是企业需要对政绩有足够的贡献。所以这是一个开放的俱乐部，而不是一个封闭的俱乐部。

另外，因为业绩导向，政企之间出现了“救急不救穷”的现象。就是说，如果一个地区的大企业出现了流动性困难或者一些经营的挑战，这时地方政府就会救它，因为它是利税大户，希望保它渡过难关。这是“救急”的部分，但是“不救穷”，如果证明这个企业是扶不起的阿斗，是低效的企业，地方政府会尽可能止损。这是地方政府跟非国企之间的关系，显著区别于地方政府与国企之间的关系。地方政府与国企之间的关系我们称之为软预算约束关系，这个关系是“救急也救穷”，企业突然不行了政府会救，即使是穷了，也可能会在相当长的时间里进行救助。这样就使得地区增长联盟中地方政府与非国企的这层关系与政府-国企业的软预算约束关系既有相似之处，也有不同的地方，根本原因是政绩导向。

政商关系中还有“业绩为王”的特征。官员的更替一般被认为是地方政策短期化和不确定性的来源。常言“新官不理旧朝”，这种现象时有发生。但是从政绩业绩合作来看，其实官员的更替也是去除所谓狭隘的利益捆绑和纯粹的庇护关系的一个利器。如果企业与上一任官员关系好，其实是完全靠个人关系绑定实现的，一旦换了一个新官员，新官员就不理会原来那套关系了，他还要算你对当地的绩效贡献。只有那些对本地政绩目标带来显著贡献的企业会持续得到继任官员的青睐和支持。所以更换官员也可以帮助去掉狭隘的利益捆绑关系或寻租关系。“业绩为王”在这里成为一个衡量标准，那些长期成功的企业会得到政府的持续支持，而靠短期狭隘的利益结盟会因为官员更替而受到摧毁。这也是政商关系的动态性和开放性的一个体现。

第三个特点是，“官场+市场”双重竞争作用下的政商关系具有制度化、人格化两层属性。制度化首先体现在中央或上级政府对地方官员的考核是高度制度化的，他们持续受到政绩考核。另外，官员政绩-业绩的交换关系，第一是可以预测的，可以事先知道这个企业潜在发展空间，从而知道这是一个什么样的交换关系。它也是可量化的，例如，一个企业到底对辖区在一定时间内，比如3年或5年，能创造多少税收、产值、就业。更重要的，它还是可签约关系，即可以把所有这些政绩目标诉求写在双方的战略合作协议之中。我看过一些大企业跟地方政府、工业园或产业园签的战略协议关于3年内必须创造多少产值、就业、税收，都是非常详细的数字，具体到小数点。这些签约的、量化的政绩目标成为地方政府赋予企业政策优惠的前提条件。总之，这些可量化、可签约的政绩-业绩交换是高度制度化的关系，还有一个绩效导向开放、动态的特征也都反映了人格化的属性，这是它制度化的一面。

政商关系的制度化不是纯粹的非人格化，它还包含了人格化的一面。政绩业绩交换不是简单的政府跟企业两个组织/机构间的合作关系，背后是官员人格化激励，因为政绩的冲动或者政绩关怀与官员的年龄、任期、个人性格、个人理想、个体意志相关，这是高度人格化的部分，而且还是支撑政绩-业绩交换的一个强有力的激励基础。同时，政府与企业之间，或者官员跟企业家之间还有人格化的相互信任作为支撑，这个其实也非常地关键。

人格化部分还可以延伸一点，比如地方官员给当地的企业提供了所谓良好的营商环境和产权保护，这个产权保护与纯制度化的司法意义上的产权保护不太一样。纯制度化的司法产权保护就是不管谁做法官，均是根据法律来裁决企业产权是不是受到了侵害。但是良好的营商环境是与官员的激励、官员对企业业绩的关心、官员自身的利益和声誉相关联的。

政商关系的制度化和人格化在这里是水乳交融的混合关系，使得这种关系区别于下面三种情况：一是英美国家边界分明、规则清晰的纯制度化的政府和企业，政府与市场的关系。二是区别于中国传统社会基于血缘、地缘的社会网络的纯人情关系，这与政绩与业绩的交换是不一样的。政绩业绩交换关系也区别于世界范围内既在发达国家，也在非发达国家普遍存在的狭隘的政治庇护关系，它不是封闭的庇护关系，它是基于绩效的利益关系。

下面对政商互信问题展开一些讨论，因为这有很多误区，使得人们理解中国政商关系人格化特征时会经常发生一些偏差。

大量经济学的研究，包括社会学或者其它学科的研究都已经表明，即使在纯市场经济国家中，买卖双方的交易除了双方来自交易的收益外，还需要正式的制度的支持。同时，还有非正式制度的支持。完全依靠司法、契约制度的成本是很高的，打官司是代价非常高昂的一种方式，即使在发达国家，关系契约、社会资本仍然扮演了极为重要的角色。

关于市场当中买卖双方、交易双方需要有非正式制度，需要有互信和社会资本，需要有关系契约支持，这都已经是常识了。但是，学者很少考虑一个企业家跟地方官员或者企业与政府之间还需要有信任关系。事实上，至少在中国这样一种特殊的制度环境下，地方官员和潜在的投资企业之间会有典型的双向道德风险问题。比如企业家在决定要不要在当地投资建厂，会考虑一旦投资，设备已经安装了，厂房已经建好了，这时候官员也许会敲竹杠。如果出现这种情况，企业就会面临很大的损失。这是企业关注的官员方面的道德风险。但是从官员角度讲，企业也会出现道德风险，因为企业来投资，也可能是来骗取补贴，也可能是套利优惠政策，等优惠政策一到期，企业马上就撤走。此前发生的武汉芯片事件就是一个突出的例子。因此，地方官员会考虑企业来当地是寻求长期合作关系，还是短期、甚至带有欺骗性的关系，这是来自企业方面的道德风险。

这两重道德风险单靠现有司法制度和契约制度无法完全防范。那怎么防止这种风险的发生呢？就要需要官员与企业家之间除了政绩-业绩的交换外，还需要关系层面的相互信任，双方都认为对方靠谱，双方就愿意为一个长期关系而加大投入。十八大之后开启大规模反腐，在开始的时候，官员是被告诫不要跟企业家走得太近，不要跟他们吃饭、K歌。但是后来发现官员不跟企业家在一起会妨碍工作，很多工作推动不了，于是上面又发文鼓励地方官员跟企业家交朋友，只要是“干净”的，经得起检验的关系，就可以跟企业家之间有亲密的合作关系。这就说明政商之间是需要非常重要的信任、沟通机制来支撑政绩-业绩的交换。

对非正式关系，尤其是政企之间的非正式关系需要重新认识和评价。过去基于英美所谓保持距离型作为研究的基准，任何官员与企业家走在一起的所谓的密切关系就被认为是寻租、裙带主义。然而，在日本和韩国经济发展的过程中，政企关系密切，而且存在大量的关系网络，这个网络对支持政企合作也扮演了非常重要的、甚至积极的作用。在中国，法治、契约实施和市场支持性制度相对缺乏，更需要政企信任关系来支撑政绩-业绩的纽带，这样就使得带有人格化的关系与制度化关系密切交融在一起，很难区别开。

那么，政商关系当中的制度化与人格化之间是怎么互动的呢？可量化、可签约的政绩业绩的纽带，就是制度化的合作关系，一方面需要官员人格化的激励驱动，另一方面也需要人格化的信任关系支撑。这过程中，不是说人格化的东西就是负面的，比如信任机制就很重要。也不是说制度化就是好的，因为制度化里也有地域歧视和地方保护主义。这两者不是黑白、好坏那么分明，它是带有点灰度性质的关系。这是第一个特点。第二，制度化的政绩业绩考核，还有包括“政绩业绩纽带”，对政商人格化关系又施加了限制和约束，它会避免有损害于地方政绩目标实现的企业关系，即使发生了政企合谋、寻租关系，也是在增长联盟的范围之内。进一步而言，这样一种制度化与人格化关系总体上体现的是“绩效在前，关系在后”，或“绩效为主，关系为辅”。当然地方政府运行还有“人治化”的色彩，整个官僚运行体系，个人权威和个人风格发挥比较大的作用，从而使得人格化在政府与企业互动过程中也会有所体现，官员的更替给企业带来不确定性的影响。

在政商互信如此重要的情况下，这里有一个深层次的理论问题需要探讨。两个人或者两个企业之间讲互信一定是地位平等和对称的，如果一方是强势主导，甚至绝对主导，另一方是完全依赖、从属关系，这就谈不到相互信任。如果是这样，中国怎么解决政府的强势和企业的弱势，怎么维持这种关系的对称性、平衡性，以便来维持政企间的信任关系？这使得我们又必须回到地方竞争、双重竞争机制。因为在地方层面，一个企业可以在地区间相对自由流动，尤其是人力资本和物资资本跨地域的流动。如果一个地方对企业不利，企业可以离开，比如一个地方的官员太强势，营商环境不好，企业则不来投资。因为企业可以有外部选择，这样就削弱了地方官员手中的权力影响，也在一定意义上恢复了政企关系的对称性、平衡性，这个极为关键。这样就使得一个积极健康的政商关系完全离不开地方竞争，离不开企业跨地区之间是可自动流动，尤其要素可以自由流动的这个事实。如果没有这个外部流动性，政商关系性质就会发生巨大变化。地方竞争建立了政企互信关系重要的制度基础，缺乏地方竞争的政绩业绩交换是脆弱和不稳固的。

在这个层面上可以进一步看到，中国政商关系主要发生在地方层面，而地方层面的竞争，才建立一个政企互信的基础，而这个互信反过来又支撑了政绩业绩的交换。所以竞争性、地方性政商关系在一定程度上替代了国家层面上对非国有企业的制度保障。在中国，国家层面对于民营企业的法律和制度保障出台较晚，2007年才通过《物权法》，地方竞争支持的、以政绩-业绩为纽带的政商关系在国家正式制度出台之前扮演了极为重要的作用。

政商关系如此依赖于“官场+市场”的结构，“官场+市场”在地区层面上可能会形成不同的组合（参见我2018年“官场+市场”那篇文章）。官场竞争的强度在不同地区间可能会不一样。所谓官场竞争强度就是这个地方官员晋升在多大程度上与政绩挂钩，在多大程度与非政绩的因素（如人脉关系、甚至“跑官卖官”）挂钩，在地区间是有差异的，而这显然会影响官员政绩的关怀和他对企业的态度。

另外一个层面的差别就是“市场竞争”在地区间的差异。国有企业对外部市场竞争相对不敏感，民营企业、外资企业对市场竞争相对敏感。这样一来，官员竞争与市场竞争的地区间差异性分别决定了官员关心政绩的程度和企业关心业绩的程度。而这两个政绩业绩关怀程度的差异，显然会导致“政绩业绩纽带”的强度和内涵在地区层面呈现差异，进而使得中国政商关系出现显著的地区差异。

作为对中国政商关系的评价，在中国过去40年的高速增长中，它到底扮演了什么角色？从增长角度来看它有什么利弊？从推动地区经济增长的角度来看，中国特色的政商关系在积极的方面，表现在国家层面还没有形成对非国有企业有效制度保障的环境下，双市场竞争机制催生了一个双绩效互惠的机制，这样地区增长联盟就作为一种准制度形式为非国有企业提供了强有力的产权保护和政策支持。不仅如此，政企之间优势互补，激励相容，为地区高速增长奠定了重要的基础。这种合作克服了市场失灵，就是让政府提供必要的公共产品和基础设施，同时又克服了政府失灵，通过政绩-业绩交换抑制它们之间狭隘的寻租和腐败关系，抑制地方官员的掠夺之手。最后，政企合作最终都要向市场推出产品和服务，接受市场的检验，所以市场检验的结果作为一种反馈机制，又导致政企之间或者官商之间共同摸索、试错、学习，增强本地企业产业的竞争力，这样，地区层面的产业政策具有了高度的多样性、试错学习和动态演化特征，避免了国家层面单一产业政策可能带来的系统性风险。因此，这种政商关系给中国增长带来了非常重要的微观基础。

当然，地区增长所塑造的政商关系也有潜在的问题和短板，属地的歧视性、排他性，阻碍了区域经济一体化和全国统一性市场的形成。政商关系的人格化属性，虽然提供了强大的激励作用，在维持官商互信沟通方面也扮演了积极的角色，但一定程度上带来了政企合作的相机性和不确定性，以及政商合谋、寻租和腐败。但在总体上，政商关系以绩效为主、关系为辅的总特征，决定了其为中国经济高速增长提供强大的微观动力基础。

未来政商关系会朝什么方向演变？在近些年，中央层面一直在调整和优化对官员的考核体系，除了经济发展的绩效指标外，也增加了环保、创新、民生等相关考核指标的权重，对官员的考核呈现多元化的趋势。当然，这也是中国经济发展战略本身的调整。政绩考核多元化之后，一方面可能弱化了增长的动机，但另一方面也确实避免了地方竞争的逐底竞争（race-to-the-bottom）可能对增长带来的负面影响，促进高质量的经济发展。随着官员考核指标的多元化、综合化，企业跟政府之间交换互惠的业绩也可能要走向多元化和综合化。也就是说，企业需要承担更多的社会责任，从企业公民走向社会公民。例如近年来环保成为考核官员的重要指标，企业需要回应环保的诉求，环保就成为官员跟企业形成合作的一个条件。过去五年国家大力强调精准扶贫，企业也积极效应，精准扶贫也成为企业社会责任的一部分。这里形成了一个很有趣的对比。在西方国家，公司越来越强调社会责任，这是因为消费者有了更多环保意识、权利意识、人文关怀，导致企业不得不抑制单纯追求利润的狭隘动机，尽力完成一些社会责任，以满足消费者对企业形象的认可。而中国，主要是因为政府提出了更多元的政绩要求，企业开始承担更多的社会责任加以回应。这样一来，随着国家的政绩目标从经济增长到经济发展的转变，地区增长联盟将逐步走向地区发展联盟，但是不变的是政绩-业绩的纽带。政绩-业绩的内涵是可以窄，也可以宽，但是互惠关系是本质，这是我们思考中国政商关系的基础。

随着中央大规模的反腐，以及国家治理对程序和规则重视程度上升，政商关系要求的“亲清”原则会有更好的体现，这样过去政商关系中的腐败、寻租和利益勾兑现象会显著减少，让这个关系朝着更加良性的方向发展。

最后做一个总结。首先让我们回到前面的国际政商关系的基准和对比。中国的政企/政商关系和国际基准中的三种关系模式都有相似性，也都有差异性。

首先，地区增长联盟深度嵌入在市场竞争包括全球竞争关系之中。英美的市场协调和外部竞争机制在中国的政商关系当中也有投射，因为它是强烈受制于市场竞争，包括全球竞争。但是不同的是，中国政商关系是更加近距离、准制度化的合作关系。与德国战略性协调关系做比较，一方面可以看到战略性协调关系在中国政商关系也有体现，政府与企业协会之间也有谈判、协商、长期合作。但是在中国的地方增长联盟中，工会、劳工利益的代表不像在战略协调这类关系那么重要，当然这也是东亚社会共同面临的问题，劳工利益是被抑制的。另外，嵌入在各个地区增长联盟中的企业更多是地方性合作网络的一部分，所以缺乏自发形成的全国性利益组织，虽然也有半官方的行业协会，但与德国等战略协调型国家还是不一样。与发展型国家比较，一方面我们看到发展型国家在中国政商关系中也有投射，比如以绩效为导向的政策补贴、产业政策、出口导向、官僚与企业家之间的非正式关系。但是，中国政商关系更多是在地区层面发生的，在地方竞争驱动下的地方产业政策呈现更多的多样性、灵活性、创造性，这是日韩所没有的。政商关系在地区层面的多样性和相机性也是中国的特色。

概括一下，中国的政企关系更多是体现在地区层面，形成了地区性增长联盟，而且是“官场+市场”竞争互动塑造了政绩业绩互惠交换的纽带，政企关系在属地外具有排他性和歧视性，属地内是包容性和广泛性。它是绩效导向，具有开放性、动态性。最后是以“业绩为主，关系为辅”，制度化与人格化是结合在一起的关系。“官场+市场”的双重竞争机制塑造了上述政商关系的制度化基础，而且“官场+市场”的不同组合也会导致政商关系呈现不同的性质和内容，使得我们在地区层面的政商关系呈现更多的差异性、相机性，这是区别英美稳定性的特征。随着中国越来越强调新的发展理念、高质量发展，对官员的考核指标会更多走向多元化，地区增长联盟逐渐走向地区发展联盟。但是政绩业绩交换的纽带，至少短时间里不会改变，这会成为一个长期性和稳定性的特征。

周黎安&陈硕对话

陈硕：非常感谢周老师的精彩讲座。我读过周老师的所有论文和专著，在自己的研究道路上，除了导师，对我影响最大的学者就是周老师了。这次讲座着眼于改革时代的我国政商关系，建构出地区增长联盟这一理论以解释我国近40年以来的经济增长、地方政府和官员的行为以及为之塑造的社会经济特征。周老师的讲座涵盖了理论定义、比较制度分析框架下该制度与英美、德国北欧及日韩相关制度差异。此外，也介绍了理论的背景、特征，与非正式关系间的张力、对理论的评价及未来演变。周老师的理论独树一帜，加深了我们对中国经济奇迹的理解。

作为后辈，我非常荣幸经历了几次关于这次理论建构的几个时间节点。我记得在14年拜访周老师的时候，在光华管理学院下面的咖啡厅，周老师和我聊了好几个小时。我能记起里面很多的内容都和今天的讲座呼应。这源自周老师的研究积累和对现实的敏锐观察。18年上海大学《社会》杂志就周老师的论文“官场+市场”组织了一次专题讨论会，我作为讨论人参加。那时已经有了关于这个理论的完整框架。大家可以阅读《社会》杂志2018年第2期的论文“‘官场＋市场’与中国增长故事”。在上次基础上，周老师又在制度比较、与非正式关系的互动及未来演变等方面做了进一步发展。以上是讲座内容，接下来的时间将围绕发言讨论几个问题。

首先，关于理论建构本身。我们都知道周老师之前广泛影响的贡献是“晋升锦标赛”理论。很多学者围绕该理论探索自己感兴趣的研究议题，加深了学界对转型期我国政府及官员行为的理解。“晋升锦标赛”侧重于中央地方关系，今天周老师提出来的“官场+市场”及地方增长联盟理论，则更加侧重于国家社会间的关系。能发现这体现出明显的理论推进痕迹。我很想了解是哪些观察和思考促使周老师在之前的理论上继续推进？我想这对很多青年学者来说很有参考价值。

周黎安：我现在很难还原过去每一步的思考节点。第一感受就是回头看，从“晋升锦标赛”到“官场+市场”到今天讲的“政绩-业绩纽带”或者“地区增长联盟”的概念，觉得是很自然、很直接的发展。但是自己在这过程中的探索经常也是很迷茫，中间也走了曲折、艰辛的路程。“晋升锦标赛”概念提出主要想解决的问题是，在中国缺乏非国企成长的土壤和环境，当民营企业、外资企业进来的时候，怎么给它们提供必要的产权保护，因为这是中国投资增长的制度基础。当时想，除了财税激励之外，晋升激励非常重要，包括增加财税本身也就是晋升激励的一部分，因为财税收入也会成为政绩的一个指标。有了围绕经济发展绩效的晋升竞争，地方政府就不会在国有、非国有企业之间设定内外有别的规则，会把非国有企业当做自己人，因为利益是一致的，这就解决了官员激励和产权保护的问题。“晋升锦标赛”是从这个角度理解的。

但是，怎么理解中国过去30年/40年增长的动力机制？单讲这一个故事能解释一些问题，但远远不够。我在光华给MBA、EMBA上课，有时候为了给企业家讲清楚中国整个增长的机制与模式，它有什么独特之处，非常挑战。给企业家上课，第一要求通俗易懂，第二要简明深刻，因此不得不在“晋升锦标赛”的基础上再往前走。中间的一个跳跃是意识到GDP、财税其实就是来自地方企业创造的市场附加值总和，而这是市场竞争的结果。这使我认识到，官场竞争与市场竞争是捆绑在一起的，进而看到，官场竞争是嵌入在市场竞争中，市场竞争也嵌入在官场竞争之中。我在2016-2017年修订《转型中的地方政府》这本书，就把“官场+市场”这个新框架放进去了。

看到官场竞争与市场竞争的双向嵌入是一个重要收获，但它作为一种增长的动力机制到底解决了中国经济转型和发展哪些痛点难点问题，在修订版的书里没有讲特别清楚。这就是为什么2018年我又写了一篇文章，重新回答“官场+市场”到底解决了中国经济转型和发展的哪些核心问题。它解决了三个核心问题，一是解决了让地方官员有充分激励改善当地的基础设施、提供融资便利，解决企业发展瓶颈，相当于做政府应该做的事情，克服“市场失灵”，发挥有为政府的作用。二是防止政府做坏事，抑制“掠夺之手”。市场本身的流动性，尤其是要素市场跨地区的流动性，导致地方政府必须想办法留住投资、吸引投资，这个反过来会限制地方官员手里权力任性，也就是可以抑制其掠夺之手，使之尽可能变成帮助之手，克服“政府失灵”。三是让政企合作“做对的事”。政企合作的一切最终都要走向市场竞争，经受市场检验，这样地方官员与地方企业利用市场反馈的信息一起共同学习、试错，更好实现优势互补，这样解决保证做对的事，这也是克服“政府失灵”的一部分。2008年的文章是把这个东西说得更透了。

接下来马上就有一个推论，就是辖区内政企肯定是密切合作的，这会塑造中国特色的政商关系。2007年我的那篇《经济研究》关于晋升锦标赛的文章已经提出了“地区增长联盟”的想法，但那就是一个简要的描述，中国特色的政商关系到底有什么独特属性，尤其放在国际上盛行的政商关系的理想类型当中它有什么样的特征呢？讲不太清。2018年文章写完后一直在思考怎么能够更好地找到一个概念，把这个关系说清说透。又是在课堂上跟企业家们讲政商关系，与学生讨论交流，促使我探索了很多表述方式，后来慢慢收敛、提炼到今天的“政绩-业绩纽带”和“地区增长联盟”，这样可以把那些关系说清楚，放在一个统一的框架里，它的关系属性、特征及其影响我们都能由此看出来。这样让我自己对这个问题的思考做了一个了结。

陈硕：接下来让我们回到这个理论本身。以下的问题将围绕政府和企业展开。

今天讲述的是中国特色的政商关系中地方政府的作用，对中央政府的讨论较少。目前您提出的旨在理解我国政商关系的分析框架，将中央政府设定为制定绩效考核内容的角色，由此产生了嵌入市场竞争的官场竞争。如果以更长的时段考察我国历史，绝大多数时间里经济增长不是政府工作的重点，其他目标，比如保证稳定和权威更为重要。1978年以来的改革开放，是全历史时段中我国的中央政府第一次采用进取型策略并且获得成功的时期。这当然意义非凡，使得我们国家第一次跳出了马尔萨斯陷阱，进入现代经济增长阶段，甚至在几十年后的各个维度上位于世界领先位置。这个时期，按照您的讲法，其实我们国家体现出非常典型的企业家精神，就是放弃了守成、直面不确定性。我想说的是，从历史上看，将何种指标作为考核是有变化的因此也是内生的，这可能是决定政企关系最重要的制度性决定因素。那么请问周老师，我们如何看待中央政府在您的分析框架中所扮演的角色及发挥的作用？假如中央政府将考核标准侧重于经济发展之外的指标，比如环保、收入分配和扶贫等等，这对您的理论有何影响？

周黎安：这个问题提得很敏锐。在2018年文章里对这个问题有一些阐述。有两点需要强调：第一，从我的分析框架来讲，中央政府职能和作用都是外生的，就像我们分析市场供求模型，政府对市场秩序的维护、产权保护都是外生的，当做是必然要去完成的政府职能。我这里也隐含了中央政府一系列的功能，比如说中央政府对官场规则的制定及其监督，市场秩序的维护，包括反垄断，促进国内市场一体化，经济社会的监管等等，这都是在模型里隐含着中央政府要去实施和维护的。这在某种意义也是一种分析策略，我们不想一下子走向太复杂的理论框架。

第二点，内生化的中央政府的目标函数怎么理解。你提到比如在中华帝制时代，政府是非常保守的，地方官员就两个考核目标：钱粮上缴和社会治安。现在我们开始走向了进取型的经济发展。这个东西怎么理解？我没有写成论文，但是在不少地方讲过，就是“官场+市场”的国际版理论。我们目前的分析框架是地区性的，如果放大提升到国家层面就是国家间的政治（包括军事竞争）+国家间经济竞争（包括市场化、全球化）。如果从这个角度讲，你提到的问题也在一定意义可以解释，比如为什么长时间中华帝制是保守型的？因为我们中国基本是垄断型的帝国，周边没有太多能够持续对中国王权进行挑战的政治军事力量，中华文明长期远离一个纷繁复杂的国家间的军事政治竞争关系，这是为什么它可以保守，它可以相对利用封闭、简单的官员考核体系。那么，为什么到了改革开放时期我们提出现代化的目标，把经济发展作为各级政府的中心目标呢？这是因为，在改革开放的节点-1978年，中国经济已经到了崩溃的边缘，我们当时所处的经济竞争以及地缘政治关系极其严峻，文革十年带来的一系列的经济社会创伤，都使得我们必须要寻找更激进的发展策略。也就是说，国家间的政治竞争包括潜在的地缘政治竞争、军事压力，会传导到国家领导层，传导到国家层面的目标形成。

我在2018年文章也解释过，为什么拉美、东亚、东南亚会出现系统的经济发展差别，为什么东亚会表现更好，比如出口导向、发展型政府，而拉美、东南亚国家没有出现，地缘政治是一个非常重要的因素。因为东亚（日本、韩国、中国台湾、新加坡）都处于复杂地缘政治和军事压力的背景之下，所以必须要发展经济。拉美大部分是殖民地，它们没有太多地缘政治冲突。东南亚也是大致如此。从国家竞争强度、外部特殊挑战会内化为中央政府的压力。在中国目前这么复杂的国际环境下，我们仍然强调要走向更高水平的开放，我们一定要拥抱更高层次的全球化，这是我们发展经济的必由之路。我们这个政经互动体制是“官场+市场+全球化”，最善于迎接外部竞争，从中获益也最大。

中央目标函数的内生变化如果提升到国家间关系的话，是可以局部加以解释的。另外你还讲到绩效考核体系本身的变化，这也跟国家经济发展不同阶段，以及面临的压力也有直接或间接的关系。

陈硕：第二个问题是关于讲座中提到的制度化及人格化的政商关系，我觉得这部分讲的非常精彩。的确，真实世界不是非黑即白的，很多时候都处于中间状态。如果上个问题中中央政府的目标函数既定，那么政企关系采用不同组合的决定因素是什么？是地方官员异质性？比如教育、经验、能力、风险偏好、政治企业家精神？还是外部市场的竞争强弱？当然，我更感兴趣还是您说的官员异质性。如果是这样的话，是不是就可以通过人事的横向或纵向调动实现这个理论在地区上的溢出效应？我的意思是说，把那些具有政治企业家精神的优秀官员跨地区调动，在更多地区实现“扶持之手”，这可为我国下阶段的经济增长提供持续的动力。

周黎安：首先关于地区层面，官场跟市场不同组合怎么导致政商关系的不同组合，到底是哪些因素在起作用。外部市场竞争当然是一类因素，这里就不讲了，我们主要讲官场方面的因素。首先是中央层面考核标准和体系的变化，中央如果以经济建设为中心作为压倒性目标，和它只是其中一个重要目标，同时还有很多其它目标，情形自然就不一样。当政绩目标由单一型过渡到综合型的时候，官员会被赋予更多的自由发挥的空间，地区异质性会更多。反之官员的行为驱动会更趋同。

再就是省级、市级政府执行中央考核指标的时候，也会有差异性。中央经常只是给大概的指导性意见，但是具体执行，各地都有很大差异。我看过不少地方的绩效考核体系，具体考察项目和权重，各地很不统一。再就是省级官员、市级官员，尤其是省委书记、市委书记的取向，他们对下级官员的任命有很大影响力，这也会成为一个指挥棒。进一步讲，一个地区的官场文化和生态也会带来重要影响。这是一个层面。

还有个体层面的官员差异。有的是为官一任，造福一方，有强烈的服务意识和责任感。有些人就比较狭隘，主要就是为了谋求个人利益。这些官员即使在同样的“官场+市场”体制下，他们的行为也会很不一样。因此，我们看到区域、个体层面的异质性交织在一起，但是，我相信，在加总的过程中，这种差异性会相互抵消一些，在更高层面上又会呈现出系统性的特征。当然，不同阶段、不同时期可能也会有差异和演变。但是不管怎么样，这是我针对你说的第一组问题的回应。

第二个问题非常好，关于官员的调动，横向的交流是不是会作为溢出效应，进一步完善目前这个体制。这个现象其实是存在的。中央政府正是这样做的，比如为了振兴东北，现在中央强调对口合作，把南方，尤其江苏、浙江一些城市跟东北的大连、沈阳、长春等城市结对子，这个结对子就是正向的溢出，既包括官员的互换交流，也包括项目、资源、经验的交换。我记得很早开始中央就要求中西部地区要接受来自发达地区的官员流动。官员的更替带来好多东西的流动，最基本的层面是个人能力、经验和资源，一个来自外地的新官员走会带来一些资源，包括一些企业资源，因为有信任关系。我看有学者做的一些研究发现，官员从A地到B地，企业也跟着从A地到了B地。过去简单理解这就是寻租关系。但是我的解释不一定是寻租，因为官员与企业家有信任关系。这样自然帮你实现地区层面的整合，也在让落后地区因为有官员的更替和跨地区的交换，带来一些发展的机会。同时，我认为换了这样官员以后，尤其高层官员有交换以后，对这个地方的官场生态、官场文化可能也会受到冲击。也许以前是一潭死水，现在来了新鲜空气，高位推动会改变当地的一些文化。

我们原来把官员更替更多认为是政策不确定性的来源。确实有这方面的负面影响，但是另一方面，官员流动也有很多益处，我刚才讲的政绩业绩交换纽带必须接受不同官员的检验，也有你说的经验、能力的交换和从发达地区到欠发达地区的溢出和转移。

陈硕：这里有很多可以检验的假设。

周黎安：没错儿。

陈硕：下面问题将关注点从政府转到企业身上。您主要关注政商联盟下的非国有企业，国有企业在社会经济发展中的作用非常重要。您之前关于洛川县的案例研究，里面就提到国有企业在当地经济增长联盟扮演了非常重要的角色。我的问题是国企在理论中所发挥的作用是什么？政绩在不同时期和地区可以调整的以反映出不同的侧重。和政府实现的目标是多任务特征不同，企业在市场所要实现的任务其实较为单一，就是利润。因此，在业绩上，企业能够调整的余地没有政府的政绩考核指标的空间大。我的理解是，从理论建构角度，国企是不是能够平滑当政府政绩侧重点发生调整后对企业业绩的影响？举个例子，比如中央在一段时期内更加侧重于收入分配，该目标是否可通过发挥国企作用来实现。而同时，“地区增长联盟”则一直发挥作用。

周黎安：这是非常好的问题，在增长联盟当中国企到底扮演什么角色？把国企放在“官场+市场”的框架里，国企有两个特点：一是准官场性，国企领导也可以进入官僚体制的，他们与官场是打通的。有学者专门研究过国企领导人之间的晋升竞争，把官员“晋升锦标赛”延伸到国企领导人。二是弱市场性，弱市场性反映在两个方面：一是国企对绩效不像民企那么敏感，存在软预算约束问题，二是弱流动性，国企与地方政府是严格绑定的关系。例如江苏宿迁的国企，不可能到浙江去注册总部，它注定在自己的属地，是严格的属地关系。

准官场性、弱市场性这两个特征决定了国企在地区增长联盟中可能扮演的角色。因为它对业绩的关注要少，地方政府倾向于让国企承担更多的社会责任和非盈利指标，比如保就业、环保、扶贫。在环保上国企首先要先达标，得先投入一些排污设备。在精准扶贫上国企也得勇挑重担。地方政府面临多元化政绩考核，国企发挥一个二传手的作用，分担、平滑地方政府面临的压力。政府让国企做一些短期内经济效益不明显，但是长期内对地方经济发展有重要作用的事情。你提到洛川苹果的例子，在其中国企主要是流通企业，平抑物价，减少市场波动对果农的冲击。果农经常受到外部市场波动的影响，一会儿苹果过剩，收购商把价格压得非常低，短缺的时候价格又抬得非常高，农民根本没办法应对这些市场风险。所以就让国企作为流通企业，苹果丰收的时候多收购，以这个方式实现对农民的保护。国企在这个体制里可以拾遗补缺，发挥弱市场性，同时有助于地方政府多元化的政绩目标。

国企的准官场性使得地方政府与国企之间是制度化的关联，人格化关系很弱，不用担心产权保护问题，这样使得国企在一定意义上代替了政府与非国企之间的政商关系。一个地方营商环境很差，就只能发展国企，因为民企、外资不来，就只能发展国企，国企对营商环境不敏感。因此一些地方政府把发展国企作为实现增长战略的手段，因此也属于地区增长联盟的一部分。因为国企的准官场性，有些民企到一个地方投资，担心营商环境不稳定，就愿意跟国企合作，找一个地方国企作为合作伙伴，用它发展一个良好的政商关系。在这个意义上，国企成为地区营商环境的替代物。

由此可以看到，在“官场+市场”的框架下国企基于准官场性、弱市场性的两大特征，在地区增长联盟中可以扮演非常独特的作用。

陈硕：最后一个问题是关于企业的，想表达一些负外部性的担忧。我的逻辑是这样的：我们知道目前大部分企业面临的是高度市场化的全球竞争，售价完全由市场决定。而企业利润是由收入减成本获得。利润最大化可以通过提高售价，也可以通过压低成本实现，在如此全球竞争的环境下，除了很少的高精端企业之外，绝大部分企业都是价格的接受者。同时，您提到地方政府跟企业间具有人格化特征，是一对一的。政府帮助企业的方式不是通过其提高售价，而是主要通过帮助其压低成本。成本的压低可以通过讲座中提到的诱导性优惠，比如在水电、房租和配套等方面的优惠。但也有可能通过牺牲环境保护、降低劳动保障标准等方式实现，这些具有明显的负外部性。我想问周老师该如何应对这些问题？

周黎安：非常精彩的问题。所有地方竞争，包括在西方国家，也面临这个问题，就是“逐底竞争”的问题。如果没有区域外部性，这个地方竞争相对是自洽的。但一旦有外部性，比如环境污染或者劳工利益保护问题，就会出现地方政府为了吸引企业就降低环保的要求，甚至包括损害劳工的利益，或者在其它一些政府监管上做出让步和变通，来换得本地对这个企业的吸引力，这样就出现了逐底竞争，即各地为吸引投资而竞相放松监管要求，损害社会利益。这在公共财政领域里是非常普遍的一个现象。

在中国，这个问题也是大规模存在，在过去相当长时间里，污染问题、环境问题的产生就是这个原因导致的，劳工利益的保护问题也是一样的逻辑。在我国现行体制下，有三个主要方面的应对：

一是考核指标多元化。比如环保监测与评价，以前环评可以围绕企业的要求做很多变通，但现在环保变成地方官员一票否决的考核指标，安全生产也是一票否决。把考核指标变成硬指标，就使得你不敢碰，必须要兼容，既要保证产值、税收，又要保证环保、安全生产。政绩多元化要求企业必须也要完成企业公民到社会公民的转变。考核指标体系的变化本身在纠正“逐底竞争”的负面影响。

二是调整过去“条块结合，以块为主”的监管体制。近年来不少监督部门在进行垂直化改革，比如环保、司法、国土、社保，这些方面的权限现在都在往上提一级。从地方政府手里提到更高的政府层级，这样让它脱离地方保护，减少同级地方政府的影响。监管部门垂直化会弱化地方竞争的负向溢出效应，避免地方保护带来的扭曲影响。

三是通过国家立法，限制一些“逐底竞争”的现象发生。最好的例子是劳工利益保护通过颁布新《劳动法》加以实施。另外，社保已经由国税局征收，不是地方税务局征收，其执行力度将很不一样，一旦走向立法和司法领域，地方官员与企业的互动就必须要遵守这些相关要求。

陈硕：谢谢周老师的回答，今天的讲座非常精彩！左边是制度化，右边是人格化。40年来我们国家一直位于这个中间的位置，而这两根线之外则充满了很多失败的国家发展案例。这个过程非常伟大，体现出企业家和冒险精神。周老师的理论是关于改革开放以来经济奇迹实现的底层运作逻辑。通过聆听今天的讲座，我觉得在这种复杂环境中锻造出来的政治家和企业家，在未来的全球大国竞争环境下将会更加游刃有余，实在让人感慨。好，再次感谢周黎安老师、感谢清华大学CIDGE，也感谢陈玲老师的主持。今天的讲座到此结束，谢谢各位！

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