成果出版｜CIDEG研究论丛：《黄河流域保护与高质量发展立法策略研究》（含赠书）

CIDEG 研究论丛新书

《黄河流域保护与高质量发展立法策略研究》

导  读

2020年7月，清华大学产业发展与环境治理研究中心（CIDEG）与生态环境部环境规划研究院联合牵头，组织专家学者开展黄河流域生态保护与高质量发展的立法策略研究，并将包括战略报告、专题研究、立法草案和说明等在内的一系列成果，纳入“CIDEG研究论丛”结集出版——形成《黄河流域保护与高质量发展立法策略研究》书稿。

《黄河流域保护与高质量发展立法策略研究》一书，在充分把握黄河流域发展总体方向的基础上，重点回答以下关键问题：①制约黄河流域生态保护和高质量发展的根本矛盾是什么，哪些问题和挑战亟需通过立法来解决？这部分问题的结论对应着此次立法的立法需求。②已有《水法》《水土保持法》《防洪法》《水污染防治法》《黄河水量调度条例》《黄河河口管理办法》等法律法规是如何规制上述问题的，是否存在内容缺失、割裂以及不适用等现象，哪些内容需要在此次立法中进行明确、统筹和协调？这部分问题的结论对应着此次立法的立法内容。③相较于《长江保护法》，此次立法的思路、目标与需求有哪些特殊性？这部分问题的回答对应着此次立法的立法定位。④为适应流域大保护和大治理相协同的战略需求，需要配套哪些系统性、整体性的制度？这部分问题的回答对应着此次立法的立法关键。

新书发布

CIDEG研究论丛

出版信息

《黄河流域保护与高质量发展立法策略研究》一书于2021年8月正式出版。清华大学公共管理学院教授、清华大学苏世民书院院长、CIDEG学术委员会联席主席薛澜，生态环境部环境规划院副总工程师、研究员王夏晖，美国环保协会副总裁、北京代表处首席代表张建宇共同担任本书主编。

全书分为立法策略和焦点议题上下两篇，上篇在识别黄河流域基本特征与突出问题、分析现有法律体系差距的基础上，提出了总体的立法思路、立法基础和立法框架(薛澜、陈玲、董煜、杨越、陈芸)；下篇围绕多个关键议题展开，包括：黄河流域的绿色发展(朱俊明、王清纯、范承铭、杜真)；黄河流域的长治久安(张曼、刘凤霞、周建军)；黄河流域的水资源(刘凤霞、张曼、周建军)；黄河流域的水生态(牟雪洁、张箫、柴慧霞、黄金、王夏晖)；黄河流域的水环境(路瑞、王波、刘瑞平、车璐璐)；黄河流域的文化保护(杨越、李瑶、毛恩惠、董靖)；黄河流域的空间管控(刘斯洋、许开鹏、王晶晶)；黄河流域的管理与协调机制(杜群、任文荭)；黄河流域的生态环境监管(迟妍妍、付乐、张丽苹、张信)；黄河流域的气候变化应对(田丹宇、高霁、祝子睿、杨君、秦虎)等。针对每个议题，作者阐述了立法意义、立法基础、立法思路、拟解决的突出问题以及立法内容，最终形成完整的立法体系和立法建议。

02  目  录

执行摘要   

第一部分  黄河战略的立法策略   

第一章 黄河战略的立法思路    

一、 黄河战略的立法背景 

二、 黄河战略的立法意义 

三、 黄河战略的立法原则 

四、 黄河战略的立法定位

五、 与《长江保护法》立法思路的区别     

第二章 黄河战略的立法基础 

一、 流域基本特征与突出问题

  (一) 黄河流域水资源利用问题  

  (二) 黄河流域水生态修复问题  

  (三) 黄河流域水环境治理问题  

  (四) 黄河流域水安全防控问题  

  (五) 黄河流域文化保护的问题  

二、 已有法律法规及差距分析

第三章 黄河战略的立法框架 

一、以黄河流域高质量发展为目标 

二、以黄河流域文化认同和共识为牵引

三、以黄河流域高水平保护和治理为手段

四、以黄河流域体制机制创新为着力点

第二部分 黄河战略立法的焦点议题      

第四章 黄河流域绿色发展专题

一、本专题的研究意义

二、立法基础与立法思路   

（一）已有法律法规中流域经济相关内容   

（二）《长江保护法》相关条款分析      

三、期待通过立法解决的突出问题 

（一）流域绿色发展面临的突出问题    

（二）原因分析     

（三）黄河流域绿色发展的战略思考  

四、立法内容说明及立法建议

第五章 黄河流域长治久安专题

一、本专题的研究意义

二、黄河长治久安面临的主要风险挑战

  (一) 黄河泥沙及下游河道淤积

  (二) 黄河水土保持长效机制亟待完善    

  (三) 黄河中游防洪减淤水库的长期利用不容乐观     

  (四) 黄河下游滩区安全、保护与发展的矛盾亟待破解    

三、立法基础与立法思路   

  (一) 已有法规规章中的相关内容     

  (二) 《长江保护法》相关条款对比分析

四、期待通过立法解决的突出问题 

  (一) 厘清事关黄河流域长远安全的一些关键问题     

  (二) 创新水沙调控理念、制度、机制和手段      

  (三) 利用好保护好现有水利水保工程    

  (四) 保障黄河文化保护弘扬的物质基础

  (五) 统筹好黄河下游长远安全与黄河滩区保护发展 

五、立法内容说明及立法建议  

第六章 黄河流域水资源专题   

一、本专题的研究意义

二、黄河流域水资源概况及面临的主要风险挑战     

  (一) 黄河水资源整体变化形势  

  (二) 黄河上游水资源变化及其原因 

  (三) 黄河上游未来水资源情景  

  (四) 立法需要解决的主要水资源问题   

三、立法基础与立法思路   

（一）我国“涉水四法”为水资源利用保护提供了完整的法律框架 

（二）现行黄河相关法律法规是黄河水资源保护性立法的重要参考 

（三）《长江保护法》相关条款对比分析     

四、黄河保护性立法水资源安全应该重点关注的内容    

  (一) 水资源总量不足问题

  (二) 生态流量不足的问题

  (三) 水资源管理低效问题   

  (四) 产业结构转型升级问题      

  (五) 上游持续扩大用水冲动问题     

五、立法内容说明及立法建议  

第七章 黄河流域生态保护专题

一、本专题的研究意义

二、立法基础与立法思路   

（一）已有法律规章中生态保护修复相关内容  

（二）《长江保护法》相关条款对比分析     

（三）立法总体思路   

三、期待通过立法解决的突出问题 

（一）流域生态系统完整性连通性受损

（二）上游地区天然草原湿地生态系统退化，水源涵养功能下降     

（三）中游地区生态系统脆弱，水土流失问题依然严重

（四）下游地区历史遗留问题多，生态破坏问题时有发生   

（五）河口三角洲自然湿地退化，生物多样性受到威胁

四、立法内容说明及立法建议  

第八章 黄河流域水环境专题   

一、本专题的研究意义

二、立法基础与立法思路   

（一）已有法规规章中水环境相关内容

（二）与《长江保护法》相关条款对比分析    

三、期待通过立法解决的突出问题 

（一）部分水体水质较差，难以为黄河流域高质量发展提供优良的水体

（二）河湖服务功能下降，难以为黄河流域高质量发展提供生态系统良性循环的健康的水生态环境  

（三）布局性风险高，难以保障高质量发展的水环境安全需求  

四、立法内容说明及立法建议  

第九章 黄河文化保护专题

一、本专题的研究意义

二、黄河文化保护、传承与弘扬的特殊需求      

三、立法基础与立法思路   

（一）国际文化保护经验借鉴  

（二）国内文化保护体制机制现状 

（三）立法总体思路和原则      

四、期待通过立法解决的突出问题 

（一）黄河文化内涵界定不清晰，保护对象和范围模糊

（二）黄河文化保护模式不匹配，保护内容割裂缺乏系统性      

（三）黄河文化保护理念陈旧，保护主体间利益冲突合力不足  

（四）黄河文化保护机制不健全，制约遗产保护效果及效益转化     

（五）黄河文化保护效果评价缺失，多方监督机制亟待增强   

五、立法内容说明及立法建议  

第十章 黄河流域空间管控专题

一、本专题的研究意义

二、立法基础与立法思路   

（一）黄河流域主要相关法律  

（二）黄河流域管理法定部门权限 

（三）《长江保护法》相关条款对比分析  

三、期待通过立法解决的突出问题 

（一）资源空间分布与经济发展格局不匹配      

（二）经济发展布局与国土生态安全格局不匹配     

（三）现行规划中涉及国土空间开发保护内容统筹不足

（四）黄河流域空间管控职责不清 

（五）国土空间生态环境治理体系和治理能力有待提高

四、立法内容说明及立法建议  

第十一章 黄河流域管理与协调机制专题  

一、本专题的研究意义

二、国外流域管理体制的典型模式 

三、我国立法与实践中流域保护协调管理体制的表现形式   

  (一) 地方性立法中出现的主要形式 

  (二) 中央层面的黄河流域管理机构 

  (三) 省级层面的黄河流域管理机制——陕西省为例 

  (四) 《长江保护法》的流域管理和协调机制     

四、“黄河保护法”中流域协调管理机制的讨论

  (一) 协调管理路径选择

  (二) 条文建议和结构性说明      

第十二章 黄河流域生态环境监管专题  

一、本专题的研究意义

二、立法基础与立法思路   

（一）已有法律规章中生态环境监管相关内容  

（二）立法总体思路    

三、黄河流域生态环境监管现状     

（一）黄河流域生态环境监测监管体系逐步加强     

（二）黄河流域生态环境保护制度体系逐步完善     

（三）生态环境保护修复投资力度不断加大      

（四）积极开展生态环境宣传教育工作

四、期待通过立法解决的突出问题 

（一）生态环境质量标准体系有待完善

（二）生态环境监测网络未实现全覆盖

（三）生态环境风险预警和应急能力有待加强  

（四）生态环境保护督察和监督执法力度仍需加强 

（五）生态环境保护制度体系有待进一步完善  

（六）多元化环境治理投入机制尚未建立   

（七）生态环境保护科技支撑水平不足

五、立法内容说明及立法建议  

第十三章 黄河流域应对气候变化立法研究 

一、本专题的研究意义

（一）黄河流域应对气候变化工作的必要性      

（二）黄河立法加入应对气候变化内容的意义 

二、立法基础与立法原则   

（一）应对气候变化法律体系不断完善

（二）进一步填补应对气候变化立法空白的必要性 

（三）黄河流域应对气候变化立法应遵循的原则

三、期待通过立法解决的突出问题 

（一）控制黄河流域温室气体排放 

（二）提升黄河流域碳汇水平  

（三）提高黄河流域适应气候变化能力

四、立法路线图     

（一）对地方立法成果进行与时俱进的修订      

（二）注重立法的可操作性不浪费立法资源      

（三）强调不同立法层级的不同立法任务

（四）将地方法制创新成果及时纳入国家立法  

（五）鼓励沿黄河地区开展立法先行先试   

五、立法建议

（一）加快黄河流域能源转型  

（二）提升黄河流域应对气候变化能力

（三）控制黄河流域温室气体排放 

（四）提升黄河流域碳汇水平  

（五）宣传、教育、培训、公众参与    

六、未来愿景  

【本书参考文献】 

“精彩内容” 摘要

本书从立法保障黄河重大国家战略全面实施的角度出发，系统研究黄河立法战略相关问题，探讨了立法的需求、原则、框架和关键内容。构建了以实现黄河流域生态环境和经济社会效益相统一的高质量发展为目标，以高度价值认同的黄河文化共识为牵引，以流域高水平保护和治理为手段，以流域空间管控和一体化协调机制为抓手的理论框架，识别出区别于长江等其他大江大河流域保护立法的特色问题作为立法基点，并针对我国流域管理法缺失、涉水四法功能分割、部门职能交叉等不足，研究提出黄河保护立法的对策建议。

黄河流域生态保护和高质量发展战略立法的现实需求：从国家战略实施需求来看，解决流域经济社会发展需求与生态资源环境承载能力间的矛盾刻不容缓；从环境治理制度保障来看，国内现有分散的相关法律法规和行政手段难以有效解决黄河流域保护和治理的系统性问题。

黄河流域生态保护和高质量发展战略立法的基本原则：体现“黄河战略”的系统性、整体性、协同性、适应性。

黄河流域生态保护和高质量发展战略立法的理论框架：构建黄河流域生态保护和高质量发展战略的理论框架，旨在为“黄河战略”相关立法工作提供科学合理的立法依据，其关键在于界定“黄河战略”中流域高质量发展的内涵，正确处理好保护和发展之间的协同关系。基于对黄河流域生态保护和高质量发展国家重大战略的理解，本书提出以实现“生态-经济-社会”效益相统一的流域高质量发展为目标，以流域文化共识为牵引，挖掘黄河文化价值，形成流域文化符号和价值认同，以流域高水平保护和治理为手段，将识别出的黄河流域亟需保护和治理的重要内容作为立法关键，以流域空间管控和流域协调机构两大机制为抓手，统筹协调流域保护和治理工作的理论框架，为黄河战略顶层设计和行动方案提供理论支撑（如下图所示）。

黄河流域生态保护和高质量发展战略的理论框架

黄河流域生态保护和高质量发展战略立法的政策参考：

首先，“黄河战略”相关立法应该始终围绕“以流域高水平保护和治理推进流域高质量发展为目标”的根本原则，通过凝聚黄河文化符号，树立“大黄河”的流域发展共识，将“尊重规律、人水和谐，自强不息、艰苦奋斗，日益进取、坚忍不拔，海纳百川、开放包容”的时代价值内化于黄河流域生态保护和高质量发展规划和行动方案中去，突出生态底线、环境承载、水资源等刚性约束，明确保护和治理的重点对象、主体责任和处罚措施，强化“黄河战略”实施过程中的生态环境保护和流域治理的监管力度和执法能力。

其次，“黄河战略”相关立法应该在充分吸收《长江保护法》相关经验的基础上，精准聚焦在那些真正制约黄河流域高质量发展、亟待通过高水平保护和治理重点调整的关键性内容，重点去解决那些已有法律体系中涉及黄河流域特色问题的立法盲区和冲突，弥合现有法律法规体系中的内容割裂，避免重复性立法，避免大而全、全而空，沦为面面俱到的政策宣示性文件，为“黄河战略”顶层设计和行动方案提供立法保障。

再次，“黄河战略”相关立法要以完善空间管控和利益协调“双重机制”为突破口：突出黄河流域的特点，明确上中下游生态空间布局、生态功能定位和生态保护目标，以流域空间管控机制为抓手，统领水资源利用、水污染防治、岸线使用、河道治理等方面的空间利用任务，促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应，确保形成整体顶层合力；建立统一的利益协调机构，以利益协调机制为抓手，将区域利益、部门合作融入黄河保护综合决策，设立协调机制以理顺中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系，解决部门间权力交叉重叠的问题和区域利益平衡协调机制缺乏的问题。

最后，“黄河战略”相关立法要体现系统性、整体性、协同性和适配性的立法原则，重点处理“五大关系”：包括处理好生态保护、流域治理和高质量发展之间的关系，处理好流域全局与行政辖区的关系，处理好上下游、左右岸、干支流之间的保护协调问题，处理好水量、水质和水生态的综合保护关系，处理好区域、行业、部门职责和工作相互交叠的关系。

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