张杰：建议将可再生能源电价附加征收标准从0.019元/千瓦时上调至 0.05元/千瓦时，实现2020年后光伏、风电平价上网
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中国投资协会能源投资专业委员会副会长兼秘书长张杰在2018中国能源投资发展论坛上作了题为《2018中国清洁能源产业投资机会与挑战》的报告，并提出中国清洁能源产业四大问题、八条建议。他说，今天所讨论的是狭义的清洁能源，是可再生能源，不包括核电。我们先简单把清洁能源归类为风电、太阳能、生物质能以及地热能，这是清洁能源明确的发展和研究的方向。
张杰表示，在目前世界能源结构中，传统的化石能源仍然占主流，但清洁能源比例在逐步的上升，这是一个趋势，中国也是这样的。现在国家已经暂停审批新的火电新建项目，而去年发展最快的风电已经超过1.8亿千瓦，水电达到了3.1亿千瓦，太阳能也增长的最快，去年增涨了5000万千瓦，达到1.3亿千瓦；因为光伏扶贫基本上没有指标限制，2018年新增装机量预计会超过5000万千瓦。能源投资领域，从2017起，基本上是以清洁能源为投资主体，清洁能源占比一定会更迅猛地增长。此外，张杰认为目前我国清洁能源面临着四大问题：
2017年6月1日，美国总统特朗普宣布退出《巴黎气候协定》。《协定》是国际社会经过多年努力达成的共识，由于汲取《京都议定书》的教训，《协定》并没有设置严格的减排义务。各国的减排目标均为自主设置，虽然也存在后续的跟踪和评价措施，但并不能对未完成目标的国家进行追责，缺乏严格的法律约束力。
美国宣布退出《巴黎气候协定》是希望通过降低环境和气候限制的门槛，为化石能源特别是煤炭、石油、天然气、页岩气发展提供有利的政策环境；油气产量迅速上升，生产成本大幅下降，将增强美国对国际能源市场的影响力。
美国退出《协定》后，如何在气候问题上处理好与美国的关系，如何继续推动全球气候治理的进程，世界各国都在关注欧盟和中国的应对措施。本课题研究认为美国退出《协定》后对中国主要有两方面的影响：一方面是美国的传统化石能源产量增加，必然要扩大出口，全 37 40993 37 15231 0 0 1711 0 0:00:23 0:00:08 0:00:15 3090 37 40993 37 15231 0 0 1551 0 0:00:26 0:00:09 0:00:17 2984 37 40993 37 15231 0 0 1440 0 0:00:28 0:00:10 0:00:18 3178石油和天然气市场供应更加充足；中国作为全球最大的传统化石能源消费市场，扩大了石油和天然气进口渠道，中美两国之间的油气贸易势在必行。另一方面由于美国加入传统化石能源出口俱乐部，全球能源市场化石能源供应充足，供大于求的局面短期内难以改变，导致化石能源价格长期中、低位徘徊，对全球清洁能源的发展带来冲击；我国未来3-5年发展清洁能源产业面临的重要挑战。目前全球清洁能源，尤其是风能、太阳能通过近几十年市场和技术的不断发展，成本大幅下降，按照当前的技术发展趋势，再过3-5年可能真正的实现平价上网。美国退出《协定》后，在全球化石能源低价的冲击下，清洁能源制造业和应用都将面临新的挑战。中国作为全球最大的清洁能源制造业和应用大国，特别是光伏和风电，必将受到影响。
截至2016年，我国水电、风电和光伏的装机容量均居世界第一，生物质能的装机容量居世界第二。作为全球最大的清洁能源市场和生产地，近年来我国光伏、风电等清洁能源制造业在整机和组装方面具有一定的优势。但是，某些核心技术工艺、核心装备零部件、核心材料与发达国家相比依然处于落后地位。如：太阳能产业，薄膜电池转换效率偏低、残损率偏高、装备制造业关键技术和设备滞后，太阳能光伏导电银浆、TPP背板材料国产化率低、高效电池技术有待突破等；风电产业，大型风电机组变流器、发电机、关键轴承均需进口，远海大型风电系统有待突破，废弃风电设备无害化处理与循环利用技术还需攻关；生物质能产业，生物质发电锅炉热效率、生物航空燃油关键技术、生物质绿色生物炼制技术等，还需继续攻关。
从发展规模看，我国新增用电，完全可用清洁能源替代。但近年来，清洁电力的浪费却越来越严重。根据电力规划设计总院的统计数据，2016年，我国弃风电量497亿千瓦时，弃光电量70亿千瓦时，弃水电量预计高达600亿千瓦时，全国范围清洁电力的浪费至少在1100亿千瓦时[1]；2017年国家能源局统计：弃水、弃光、弃风率虽然有所下降，但仍然达到1007亿千瓦时。
我国清洁能源生产主要集中在西南和三北（东北、西北、华北）地区。西南地区以云南、四川、贵州的水电为主，“三北”地区的风电、太阳能装机容量分别占了全国的77%和41%。由于当地市场空间有限，难以就地消纳。风电和太阳能发电出力具有不确定性，目前电力系统尚不能完全将其接入和消纳，无法长距离将清洁能源输送到中东部负荷区。加之体制机制方面存在的缺陷，省际间存在市场壁垒，制约了清洁能源跨省输送。中东部负荷区因电力不足，近几年大规模发展火电，煤电占全国总量的三分之二以上；随着国家提高环保标准，企业转型升级、降低能耗，减少了对电力的需求，导致发电量严重过剩。
由于国家政策支持，我国风电、光伏等可再生能源发电得以快速发展。由于可再生能源附加费不足、补贴发放程序繁杂，补贴发放不及时、不到位的问题十分突出。截至2016年底，我国可再生能源补贴缺口已超700亿元[2]。按国家《可再生能源发展基金征收使用管理办法》第五条规定，可再生能源电力附加费，按照每度电0.019元的标准收取,2016年应征收951亿，实际上只征收700多亿，缺口200多亿。其中，自备电厂（中电联数据显示：2015年自备电厂装机达到12592万千瓦，每年发电量超过6000亿千瓦时）每年拖欠可再生能源电力附加费就超过100亿元。因资金缺口太大，当年建成的项目无法补贴到位，财政部采取延期两年按批次排队给企业支付可再生能源附加费，2016年底建成发电的企业，要到2019年才能拿到可再生能源附加补贴。清洁能源发电企业因不能及时获得补贴资金，只得拖欠设备制造商的货款，形成三角债，导致发电和制造企业的负债率越来越高，陷入财务困境的企业也越来越多。如果补贴不到位，企业债务问题长期得不到解决，可再生能源电站投资收益无法保证，投资者收紧电站融资，将给看似火爆的风电、光电市场埋下巨大风险。
为此，张杰对中国清洁能源发展提出八条应对策略及建议
在美国宣布退出《巴黎气候协定》之际，中国应把握全球能源发展的大趋势，充分认识清洁能源是替代传统化石能源的必然选择，加强技术引导，培养清洁能源成为未来绿色、低碳、可持续能源供应体系主力能源，全面规划，分步实施，清晰构建2050年国家清洁能源发展路线图。
明确清洁能源技术发展方向。科技是第一生产力，决定着清洁能源的未来。了解全球清洁能源技术发展的动态，加强与世界能源大国清洁能源科技合作，结合我国清洁能源技术发展现状和战略需求，针对我国在水电、风电、太阳能、生物质能、储能等方面存在的薄弱环节，按系统性、整体性原则，有步骤地组织科技攻关，特别是相关产业链上的瓶颈技术以及我国尚未掌握的核心技术，加大研发投入，创新出一批能够引领未来清洁能源产业发展的前沿新技术。
构建2050年国家清洁能源技术发展路线图。清洁能源技术创新的任务，就是要加快构建绿色、低碳的技术体系；研发高效率、低成本太阳能晶体硅电池产业化关键技术，薄膜太阳能电池产业化关键技术，高参数太阳能热发电技术，分布式太阳能热电联供系统技术，智能化分布式光伏及微电网应用技术，大型槽式太阳能热发电站仿真与系统集成技术；研发大容量风机，大功率陆上风电机组及部件设计与优化关键技术，远海大型风电系统，低风速风机，废弃风电设备无害化处理与循环利用；研发生物航油（含军用）制取关键技术，绿色生物炼制技术，生物质能源开发利用探索技术；发展物理储能、化学储能、热储能、电磁储能等前沿储能技术等。
图2 中国新建电厂成本预测（2015年美元购买力平价/兆瓦时）
数据来源：《BP世界能源展望》
完善清洁能源技术研发体系。鼓励自主创新，将大规模清洁能源技术研究及产业化应用列入国家科技计划，进一步加大对清洁能源技术基础研究的投入。积极吸纳高校、研究机构和清洁能源企业参与到研发体系中，推动有自主知识产权的核心技术加快产业化应用。
能源消费是关键，对能源生产，技术发展、创新，体制、机制革命具有重要的牵引和导向作用。
加快推进能源消费电力化，有利于推动能源互联和智慧能源建设，有利于推动分布式能源和多能互补的技术应用，有利于推动清洁能源发展。加快能源供给侧改革，生产更多的优质清洁电力，调整供给结构，提高清洁电力在终端能源消费占比，进一步加快电动汽车替代燃油汽车步伐，推进清洁电力替代燃油战略，一方面保障国家能源安全，另一方面解决了清洁能源消纳问题。电动汽车不仅仅是交通工具，同时还是一个个分散的“移动储能”工具。2016年，我国新能源汽车销量达到50.7万辆（见图3）。如果我国电动汽车保有量达到1亿辆，每辆电池容量30千瓦时，每天耗电量预计30亿千瓦时；2016年，我国全社会用电量5.92万亿千瓦时，每天用电量162亿千瓦时；电动汽车耗电量占比18.5%。这将对中国电力结构和能源结构的调整带来深远影响。
图3 中国新能源汽车销量趋势
数据来源：《节能与新能源汽车技术路线图》
多能互补集成优化主要有两种模式：一是面向终端用户电、热、冷、气等多种用能需求，优化布局建设一体化集成供能基础设施，实现传统能源和新能源统筹开发、互补利用。二是利用大型综合清洁能源基地风能、太阳能、水能等资源组合优势，建设风光水多能互补系统。
在我国中东部地区，新城镇社区、产业园区发展比较快，针对新建大型公用设施（机场、车站、医院、学校等）、商务区和海岛地区等，新增用能区域较多的特点，重点试点建立小型的多能互补示范区。加强终端供能系统一体化建设，因地制宜实施传统能源与风能、太阳能、地热能、生物质能等能源的协同开发利用。优化布局电力、燃气、热力、供冷等基础设施，通过天然气（冷热电）三联供分布式能源、太阳能、小型风能＋能源互联等方式，实现多能互补，推动能源就地清洁生产和就近消纳，提高能源综合利用效率。
在西南和三北地区，要充分利用当地的风能、太阳能、大型水电等资源优势，建立大型的多能互补示范区。发挥流域梯级水电站的作用、加强电力调度，配套建立区域市场交易机制，合理发现价格，推动风、光、水多能互补系统一体化运行，提高电力输出功率的稳定性。要提升水电系统消纳风、光发电等间歇性清洁能源的能力，总结青海省168小时清洁能源供电，实现一省范围内供电零排放的经验，推动以青海、西藏、四川三省作为国家电网的清洁能源多能互补示范区；以云南、贵州、海南三省作为南方电网的清洁能源多能互补示范区，实现100%的清洁能源生产和100%清洁能源供应。
省份 | 用电量 | 水电发电量 | 风电发电量 | 太阳能发电量 | 生物质发电量 |
青海 | 658 | 371 | 7 | 75.7 | 0.2 |
西藏 | 41 | 34 | —— | 2.4 | —— |
四川 | 1992 | 2767 | 10 | 3.6 | 10.3 |
云南 | 1439 | 2177 | 94 | 7.8 | 4.5 |
贵州 | 1174 | 827 | 33 | 0.4 | 4 |
海南 | 272 | 9 | 6 | 3 | 4.5 |
图4 2015青海、西藏、四川、云南、贵州和海南用电及清洁能源发电量（亿千瓦时）
数据来源：国家统计局
图5 西藏、四川、青海100%清洁能源多能互补示范区
数据来源：IAC
推动能源革命，实施低碳发展，清洁能源产业迎来高速发展。以前，产业发展遇到的实际问题就是补贴拖欠。
2015年12月，国家发展改革委员会将可再生能源电价附加征收标准上调至0.019元/千瓦时，仍然不能弥补目前累积的补贴缺口，更难以支持《可再生能源“十三五”发展规划》中所规定的“2020年太阳能发电装机1.1亿千瓦，风力发电装机2.1亿千瓦”发展目标所需的补贴资金规模。
可再生能源发展基金主要由可再生能源附加和财政专项资金组成，两者的征收、拨付和监管分属不同政府机构，可再生能源的电价制定、指标审批和补贴发放也分属不同的政府部门。多头领导，相互推诿，征收措施不落实，加剧了补贴发不到位的矛盾。
为此，建议改革完善现行的可再生能源补贴机制。首先，上调可再生能源附加标准，征收传统化石能源产业的“碳税”，或将可再生能源项目减排量纳入全国碳排放权交易体系抵消信用，确保补贴资金及时到位。根据“可再生能源发展‘十三五’规划”目标，建议将可再生能源电价附加征收标准从0.019元/千瓦时上调至0.05元/千瓦时，以满足未来三年补贴需求，实现2020年后光伏、风电平价上网。
其次，调整补贴资金管理机制，建议修改可再生能源法第二十四条，并督促有关部门完善配套法规，明确由国家发改委或能源局统一审核监管，解决九龙治水问题，提高政府管理水平。取消用国家财政年度专项资金补偿可再生能源电价附加资金缺口的作法，提高可再生能源补贴管理效率。
最后，简化补贴资金征收和拨付程序。建议简化可再生能源电价附加的征收和补贴申报、审批、拨付方式，可再生能源电价附加收支改由电网公司直接完成。电网公司根据上网电价水平直接与可再生能源发电企业结算，可再生能源电价附加征收上来直接拨付电网，防止可再生能源电价附加在征收、发放过程中再增收各种税费。
2016年，全国全口径发电量5.92万亿千瓦时，同比增长5.2%；发电设备利用小时3785小时，同比降低203小时，达到1964年以来的最低水平；净增发电装机容量1.25亿千瓦，其中净增非化石能源发电装机7100万千瓦，净增煤电装机5400万千瓦。
随着我国经济增速放缓，产业结构的深度调整以及能源利用效率水平的提高，能源消费增速将持续放缓。近些年，中国的电源建设规模一直居高不下，势必会造成发电设备利用小时数继续降低或者地位徘徊。根据中电联统计数据，我国2016年煤电装机9.43亿千瓦，占发电装机总量的57%。30万千瓦及以上煤电机组占煤电装机比重达到88.3%，其中100万千瓦级、60万千瓦级、30万千瓦级机组容量占比分别为10.3%、36.4%、41.6%；30万千瓦以下机组容量占比为11.7%。（见图6）。
图6 2016年全国各电源装机结构
数据来源：中电联
图7 2017年中国各类电源发电量、新增装机量、累计装机总量
数据来源：国家能源局
在中央政府“供给侧改革”的政策下，为了实现2020年中国非化石能源占一次能源消费比重达到15%、2030年达到20%的目标，一是我们要走清洁高效利用的能源之路，增加清洁能源的装机规模、比例，加快实现火力发电度电煤耗低于310克；二是要严格限制火电发展空间，控制新增火电开工规模，优化电力调度。我们应对现有的火电装机结构进行优化，在保持电网稳定性的前提下，逐渐关停30万千瓦以下的机组，可作为地方的备用电源。
（六）改革体制机制，提高清洁电力消纳能力
2016年，我国非化石能源在一次能源消费结构中合计占比13.3%，远低于欧美发达国家。在这种情况下，弃水、弃风、弃光现象还十分严重。解决这个难题，要从改革体制机制入手。
贯彻落实“国家整体利益一盘棋”的战略思想，由国家统一协调东部负荷地区无条件消纳中西部国家清洁能源示范区的清洁电力，建议纳入各级政府考核指标体系。坚持清洁低碳、安全高效的发展方针，完善促进清洁能源产业发展的政策体系，加快推动清洁能源分布式应用，统筹各类清洁能源协调发展。大力促进清洁能源技术进步，加快清洁能源布局优化、提质增效，在规模化发展中加快产业升级，降低成本，增加清洁能源在能源生产和消费中的比重，切实缓解弃水、弃风、弃光问题；加速对化石能源的替代，推动我国能源体系向清洁低碳模式转变，顺应全球能源转型大趋势。
我国风能、太阳能等清洁能源资源分布同生产力发展格局不匹配，如何优化资源配置，国家要统筹安排。要根据能源供应的实际情况调整全国产业布局，要打破省际壁垒，从全国均衡、可持续发展角度，实现清洁能源的优化配置。建议加快产业转移，将东中部地区高耗能、低污染、高附加值的产业（如，电解铝、多晶硅、锂电池、陶瓷、互联网数据中心等）转移至清洁能源或者传统化石能源可以就近供应的地区，实现就地生产、就地消纳，均衡发展。
20世纪飞速发展的工业经济给人类带来了高度发达的物质文明，但环境问题已经从局部的小范围发展成地区性的甚至是全球性的。为应对全球能源环境的挑战，大力发展清洁能源势在必行，世界能源结构正在经历从化石能源为主向清洁能源为主转变。清洁能源产业发展初期，由于技术成本优势不明显，需要国家采用补助方式给予支持。
2016年7月，国际政府间气候变化专门委员会特约科学家伍德罗•克拉克总结欧美国家能源转型经验时特别强调：“无形之手”托不起绿色经济，能源产业的真正成本（如化石燃料的外部性成本）并不能在市场上得到体现，“对国家整体最优的能源方案”不会依靠市场自然而然的发生。
我们应该从整个国家的环境、生态和可持续发展的角度，正确认识对清洁能源产业的“补贴”的必要性，研究补贴标准、补贴方法，发挥政策补贴对产业发展的积极推动作用。建立“国家能源成本动态综合评价体系”，从能源、环境、经济和社会效益四个维度，认识发展清洁能源产业的意义，规划清洁能源产业的发展，确保国家能源供应安全。
（本文根据会议速记整理，未经本人校对许可）
【发言人简介】张杰，中国投资协会能源投资专业委员会副会长兼秘书长，能源发展研究中心理事长、车联（TIAA）智慧停车及充换电分联盟理事长、中国建筑材料流通协会全国建材流通产业发展基金管理委员会副主席、微能网创始人，长期从事能源政策、能源投资和能源产业研究。
来源：中国投资协会能源投资专业委员会
【微能网】小编编辑整理
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