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如何提升五大理念的执行力?听听国家级智库专家怎么说

2017-03-02 本刊记者 吴明华 决策杂志

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对话嘉宾

刘峰  国家行政学院一级教授、中国领导科学研究中心主任

薛澜  清华大学公共管理学院院长

李佐军  国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长

五大理念在行动


《决策》:2016年是五大理念下新发展的起点。从2016年度地方公共决策评选结果来看,也呈现出鲜明的新发展趋势。您对此有何观察?

李佐军:五大发展理念提出后,全国上下都在学习贯彻落实,很多地方已经把五大理念的要求落实到具体的工作中。由于是中央新的大政方针,因此全国各地、各个领域都在予以落实,但产生了多大的实际效果还不到评判的时候,因为一则没有明确的指标来衡量,二则数据也不好获取。但有一点可以肯定,各地都很重视,已经内化到各种规划和行动方案之中,有的已经把五大理念作为地方发展战略体现在具体行动中。

从目前来看,落实中也还存在一些问题。一方面是认识问题,全国各地、各个领域认识不是完全一致。有些地方认识深一些,有些地方认识浅一些;有些只是一般性的认识,有些已把认识内化到行动中去了。

另一方面,有些地方虽然认识到了,但在具体的工作中还体现得不够,受传统发展理念影响较重,存在“路径依赖”。比如五大理念强调创新,但在实践中有的地方创新还远没有做到位,等等。所以,从认识到行动还有一些差距。

此外,五大理念内部也存在协调问题。五大理念是一个整体,内部之间需要协调,只有协调才能达到比较好的效果。有些地方在实践中,对五大理念之间的协调做得不是很到位。

薛 澜:总的来看,首先,各地对于五大理念的理解差别很大,一些地方没有真正深刻认识到五大理念的内涵。对于理念到底怎样落到实处,认识上差别也很大。

第二,五大理念是针对国家发展的,从地方看,某些理念有一定的约束性。比如协调发展,从县域层面看,能做的事是有限的。这也需要关注。

第三,据我的观察,很多地方在创新发展、绿色发展、开放发展上,都在想办法努力去做。但有种趋势是地方上满足最低要求、不踩红线就行。这就是说,地方上对于与经济增长、发展相关的,落实的积极性非常高,带有扩张性的政策,地方会放大;另一类如果是约束性、制度调整型的,相对来说地方的反应只要能达标就行。

具体来看,有两个突出特点:第一,现在确实能看到地方政府对于创新驱动发展高度重视,都在寻找各自的抓手,创造自己的新优势,这是可取的现象。各地对标氛围浓厚,形成了在创新上你追我赶的局面。各地都把创新放在非常核心的位置,出台了各种支持创新的政策意见,密集程度之高前所未有,营造了推动创新的比较好的生态。

第二,在绿色发展方面,开始看到新的势头。地方政府开始行动起来,解决环境污染问题,很多城市都在采取措施低碳发展。国家在实实在在推动绿色发展,对地方有很大的导向性。

“制度执行力”


《决策》:五大理念是发展方式的一场深刻变革,对地方执政能力提出了更高要求。如何提升地方五大理念的执行力?

刘 峰五大理念重在落实,这是根本。光有理念不落实不行,落实要靠地方,要提升地方新发展理念的执行力。执行力有三层面:第一个是战略的执行,第二个是制度的执行,第三是政策的执行。

从战略执行力层面来说,中央制定了新发展战略,到了地方就要变成策略和方法,这就需要创新,因地制宜,才有执行的主动性。战略落地需要战术和策略的创新,有创新才能落实。

比如,创新发展就是“八仙过海、各显神通”。有的地方做得比较好,如合肥、武汉、长沙等中部省会城市,创新发展都有自身特点。各地都是在执行和落实中央的战略,为什么差异大?就是因为有的地方只是在上传下达,没有自己特色的东西。所以,战略一定要落地成为策略,战略执行要有策略的支撑。

从制度执行力层面来说,执行要有制度保证,执行要规范化、法制化。执行得好的要激励,要提拔重用;执行得不好就要下。对于主动执行、创造性执行的地方干部,要给予荣誉、平台等。执行力不能理解为个人,而是制度的执行。执行要有制度的激励与保障,执行当中的各个环节也要制度化。同时,制度要公平透明。制度需要执行力,执行需要制度,两个方面发挥作用才能保障五大理念执行落地。

从政策执行层面来说,政策落实需要配套。比如要鼓励民间投资,支持中小企业发展,政策不能单一,政策配套的重点是激励政策、鼓励政策,但鼓励政策里也要有限制、制约。

在执行中要注意制度的宽容和保护,要宽容地方干部在工作中的失误,尤其是在改革创新中的失误。工作中难免有一些失误,只要是主动的执行,出发点是好的,应该得到宽容。有一些干部四平八稳,不出事但也不干事,百姓就会有意见。所以,在落实五大发展理念中,要让大家放心执行、大胆创新,不能束缚手脚,有一些失误没关系,所谓“为有担当的人担当,给负责的人负责”,这就是制度保护。

从领导力的角度来说,执行得好,要三管齐下:一是让官员想执行,有积极性,执行得好要激励;第二是能执行,具备执行的基本能力;第三是要有执行的条件,环境要优化。

执行是需要环境的,包括三个要点:一是硬环境,即制度和机制;二是软环境,就是相关的文化、风气和氛围等;三是执行的小环境,要建立良好的执行团队,成为事业共同体。

“尊重规律、科学决策”


《决策》:我们也观察到,创新发展中发达地区很活跃,而很多后发地区创新困难,很难找到抓手。如何看到这种现象?

李佐军创新发展需要具备一些条件,如要有创新主体和创新动力等。创新发展要有内在的动力,动力体现在制度引领上,但产权制度、知识产权制度等方面的改革还有待推进。在这些基础性的促进创新的制度没有建立起来之前,创新就难以内化为每个企业和个人自觉的行动。

同时,创新要有主体,但有些地方创新主体培育得不够,如创新型企业和创新型个人或创客的比重就偏低,因此不能形成很好的创新引领力量。

必须强调的是,创新的主体必须主要是企业或创业者,政府不能替代企业,政府主要是为创新者提供良好的制度、政策和服务环境。这方面有些地方政府做得不是太好,有的反而成为创新的障碍。如政府干预过多,造成越位、错位、缺位,就对创新造成阻碍和损害。

刘 峰政府还是要做好“放管服”。第一步是政府要放,下放审批权限,但该管的也一定要管,比如食品安全、环境污染等。放与管都是手段,最终是要优化服务。

政府要提供服务、创造条件,营造环境和生态,让社会去创新,让百姓、企业去创新。创新创业也不能理解为每个人都要成为企业家,有的人适合研究,成为发明家也是创新。因人而异,各自所长,这才是创新的本意。 

《决策》:从绿色发展来看,一些地方还面临很大困难,问题到底出在哪里? 

薛 澜:推动五大发展理念落实,非常重要的是要依靠科学,尊重发展规律。这对地方来说有挑战。说实话,我们还是习惯用行政命令,依靠行政的力量去推。

比如绿色发展,有的地方把所有的污染企业都一关了之,这样经济怎么发展?应该结合当地情况,鼓励企业采用更先进的技术,帮助企业降低成本。技术进步需要时间,企业采用新技术也要有个过程,这个时候政府能不能设计合理的政策鼓励企业转变?

在面对很严峻的污染问题时,比如雾霾,有些官员表态要在短时间内彻底解决。其实这是不了解雾霾产生的规律,雾霾不是一天两天产生的,根本原因都没有分析清楚,两三年怎么能解决?对问题背后的科学规律认识不足。靠行政命令是解决不了雾霾的,一定要尊重规律。这个阶段应该跟老百姓说清楚,哪些能解决哪些不能,让老百姓有合理的期望值。如果把期望值提得很高,又实现不了,这样有损政府的公信力。

到这个阶段,绿色发展已经不是方向的问题,现在需要的更多是科学分析。具体问题通过什么政策、什么手段解决,按自然规律多长时间,需要更精确的科学分析,掌握规律,按规律办事。地方政府科学分析、科学决策的能力还有很大不足。

第二个问题是,市场没有充分发挥作用。市场对激励最敏感,绿色发展要有明确的信号、明确的激励,企业才会主动想办法。企业要用利益导向,怎样建立激励机制很重要。

第三,社会力量没有有效整合。五大理念的执行仅仅靠政府力量是有限的,要把企业的力量、社会的力量整合起来,让企业和公众参与到五大理念的实践中。


原载于《决策》杂志2017年第1期

编辑: 纪海涛


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